提高增值税起征点政策绩效分析，本文主要内容关键词为：增值税论文,绩效论文,起征点论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年12月21日，财政部、国家税务总局在“关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知”中决定提高增值税的起征点，又在今年2月13日的补充通知中明确提高增值税起征点的规定，适用于所有个人。这项惠及民众的重大减税政策出台的初衷是对弱势群体的关怀和照顾，涉及面也的确十分广泛。以成都为例，成都市目前纳入税收管理的个体工商业户共计96933户，按照调整后的销售货物的起征点月销售额4000元测算，应该缴纳增值税的纳税人将减少48100户，占现有纳税户总数的49.62%。但是，深入考察我国现行的增值税政策，笔者以为，提高现行增值税起征点的政策仍不能从根本上起到帮助弱势群体的作用，更不能解决由于对小规模纳税人制定的税收政策不恰当而引起的税收歧视问题，进而带来就业、下岗工人安置等其他方面的负面影响，使增值税政策问题转化成影响社会稳定的因素之一。
一、提高增值税起征点政策动因
随着我国企业制度、就业制度、人事制度改革的推进，下岗失业问题是我国要着力解决的一个主要问题。而小企业是解决就业、安置下岗失业人员的主要渠道，国家也鼓励下岗失业职工自谋职业或从事个体经营实现再就业。而增值税过低的起征点，过高的税负，不合理的使用增值税专用发票规定，限制了小企业的发展，不利于下岗失业者的安置就业，不利于经济稳定和社会稳定。提高增值税起征点的政策动因就是为了帮扶弱势人群，解决就业、安置下岗失业人员。增值税起征点政策是现行增值税小规模纳税人政策的一个方面。因此探讨提高增值税起征点问题，必须首先分析现行增值税小规模纳税人政策。小规模纳税人是增值税纳税人中的一个特殊范畴。在增值税纳税人数量中占据了绝对优势。但由于其纳税额少，账务不健全等原因，被排除在增值税运行规则之外。大多数实行增值税的国家，对这部分纳税人采取了扶持性的税收政策。而在我国，对小规模纳税人增值税政策却显失公平。
第一，小规模纳税人“征收率”偏高，名义税率与实际税负脱节。
从1998年7月1日起，增值税小规模纳税人的征收率，工业企业仍为6%，商业企业已调低为4%。表面上看，比增值税的法定税率17%、13%低得多，但实际上这一征收率的税负是偏重的，因为小规模纳税人的进项税额不能抵扣，实际税负远远超过一般纳税人。据浙江省对9340户一般纳税人“九五”期间增值税税负情况进行的调查，平均税负率为3.16%。目前小规模纳税人“征收率”虽然定得较高，但名义税率与实际税负脱节，特别是各类商品市场，征收率虽然较高，但计税依据——销售额低，实际税收负担率并不高。由于市场内经营户集中，产品质量和价格竞争十分激烈。据了解，目前商品批发市场的毛利率，一般在3%～5%，有的甚至只有1%～2%，实际税收负担率有的不到1%；如果按小规模纳税人法定征收率征收，大部分将关门。小规模纳税人“征收率”定得过高，不利于公平税负原则的贯彻，不利于促进中小企业的发展，不利于待业、下岗人员的安置就业，造成小规模纳税人不愿建账建制，也诱发了部分纳税人千方百计偷逃税收。对比一般纳税人的税收负担率，考虑到现实征收情况，小规模纳税人的“征收率”应再调低。
第二，对小规模纳税人在使用增值税专用发票方面的规定不合理。
按现行增值税制度规定，小规模纳税人不得抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票；经营上必须开具增值税专用发票的，要到税务机关申请代开，而且只能按6%或4%的“征收率”填开应纳税额。一般纳税人购进小规模纳税人货物也只能按此抵扣，相对于从其他一般纳税人购进取得的税率为17%的抵扣发票来说，这类一般纳税人的税负明显加重。这对小规模纳税人的一个直接影响是，对于那些达不到标准而又必须参与增值税链条的企业（主要是一些以生产批发为主的企业）来说，由于缺乏与一般纳税人进行贸易中起链条作用的专用发票，其与一般纳税人的交易就发生了困难。购货方因不能足额抵扣进项税额而不愿购买小规模纳税人的货物，使占总纳税户80%甚至90%以上的小规模纳税人在激烈市场竞争中处于极为不利的地位，也严重影响到市场的正常生产经营。同时，由于小规模纳税人采用固定征收率，不得抵扣进项税额，使得小规模纳税人的税收负担与其经营情况无关，因此相对一般纳税人而言是不合理的。而小规模纳税人不得抵扣进项税额，进项税额进入成本，变成含税成本，成本高于一般纳税人；在销售时，又要在含进项税额成本的基础上再加上依征收率计收的增值税，变成了含两道税，价格中变成税上加税，价格也高于一般纳税人的。因而两种纳税人之间的商品交流就受到了阻碍。一些小规模纳税人为了自身交易顺利进行，往往挂靠一般纳税人，给他们一定手续费以换取税率为17%的抵扣发票，有些一般纳税人为小规模纳税人或临时经营者代开发票，甚至开“大头小尾”发票，给增值税的管理带来了困难。
第三，提高增值税起征点政策出台以前，小规模纳税人起征点偏低。
在这次提高增值税起征点以前，增值税起征点的规定是：销售货物的为月销售额600～2000元，销售应税劳务的为月销售额200～800元，按次纳税的为每次（日）销售额50～80元。从当前来看，我国目前小型个体工商户的一般毛利率为15%左右，甚至更低。按照这一起征点规定，如果月销售额为600～2000元，一个月净利润只有90～300元，再考虑到从业者家庭赡养人口等因素，其税后收入水平还不到城市最低生活保障的标准。正是基于以上原因，2002年财政部、国家税务总局在“关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知”中决定提高增值税的起征点，又在今年2月13日的补充通知中明确提高增值税起征点的规定，适用于所有个人。但是，单纯依靠提高增值税起征点并不能实现预期政策目标。
二、提高增值税起征点的减税政策难以在基层政府和税务部门落实
第一，提高增值税起征点带来的征税成本的增加大干税收收入的增加。
由于个体工商业户大都没有建账或者没有正确进行财务核算，税务人员的监管力量和手段又有限，因此难以准确核定个体工商业户的销售额。现在由于增值税的起征点提高了，比邻经营的个体工商业户有的达到了起征点必须纳税；有的没有达到起征点而不纳税；有的暂时达不到起征点而不纳税，今后发展起来达到起征点后就应当纳税，诸如此类的复杂情况将使个体税收征管这个“中国税收第一难”更加难上加难。既然对这部分纳税人的账簿暂时没有有效的办法加以控制，要制止他们想方设法逃避税收必然耗费大量的人、财、物力，带来的结果不是税收的增加而是成本的增加。
第二，基层政府将设法保持税收不减。
首先，减少了个体工商业户的增值税税收收入。成都市2002年96933户个体工商业户交纳增值税31851万元。起征点提高到4000元后，将减少增值税收入7580万元以上，占2002年成都市政府收入的1/4左右。其次，随流转税附征的地方税收相应减少。目前，地方税务局管理的城市建设税、教育费附加是以增值税（营业税）为税基而计算征收的，所得税一般采取依照销售额（营业额）核定一个附征率附征的，地方税收税总额一般为增值税额的50～70%。如果销售额达不到增值税的起征点，增值税自然免除，随增值税附征的其它税收也相应免除。再次，街道、乡级政府财政收入的主要来源减少，这就使本来就捉襟见肘的街道、乡级财政更加困难。因此，基层政府必然要求税务部门从严从高核定个体工商业户的销售额，以保持税收不减，保持眼前的财政支出需要。
鉴于以上原因，单纯依靠提高增值税起征点的减税政策难以达到预期效果，而必须从我国税收政策体系入手，进行税制改革。
三、弱势群体减税政策可行性建议
第一，逐步调整税制结构，建立以所得税为主体的税制结构和功能完善的地方税体系。为了真正把提高增值税起征点，关怀弱势群体的减税政策落到实处，就应首先为基层部门解决财政收入来源问题，而且从长期来看，流转税比重偏高对经济持续发展的危害较大，因此，应建立并完善以所得税为主体的地方税体系。
首先，合并内外企业所得税，统一内外资企业所得税税率。按照世贸组织的要求，借鉴国际上其他国家的做法，我国内外资企业应享受相同的国民待遇，实行统一的所得税法。由于我国企业所得税税率的名义税率高，实际税负低，为了使税率与税负接近，在不大幅度减少财政收入的情况下，应当扩大税基，降低税率，内外资企业所得税法合并时企业所得税税率在24%～28%为宜，而且，为了照顾中小企业的发展，应适当设置两档优惠税率15%和18%。这种税率的设置既与当前世界上大多数国家的税率水平接近，又符合WTO规则。新的企业所得税应为中央与地方的共享收入。为了保护地方的利益，维护税法的尊严和国家地方税务机关的形象，减少税收征收成本和纳税人负担，可考虑由国税机关来进行征收，收入级次参照增值比例，中央70%，地方30%，由金库进行划转。
其次，加强税法与财务会计制度的衔接。现行的会计制度几经修改，目前已与国际会计制度接轨，而我国的现行所得税法，由于实行内外有别的两套税法，在计税依据上造成了不统一，主要表现在计税工资、固定资产的折旧和其他费用税前扣除项目的不一致上，这样就导致内外企业所得税的计税依据不一致。税负不均反映在会计核算上也不一致。由于我国现行的企业所得税税制对费用项目的扣除过多地考虑了对财政收入的影响，有不少条款与国际惯例不符合，不利于企业经营管理的改善和国际竞争力的提高，而且有关费用的审批实行事前申请，事后层层报批制，如果不及时报批，纳税人就不能按照权责发生制的要求来确定有关收益，这样就要做大量的纳税调整。因此，按市场化设计的新会计制度倾向于将财务管理的权限还权给企业，而税法与会计核算的结果的差异加大了所得税的征收管理难度。因此在收入的确定成本、费用列支、资产的处理等财务核算性差异上应尽可能保持一致，而这些目前仅是靠大量的部门规章，以文件的形式在明确和不断地更新。因此，对于税收与财务会计制度上的差异，应对政策上的差异作出具体规定，并在税法实施细则中专章全面列出以增强透明度，使其在纳税双方的共同监督下规范地执行，提高纳税人的纳税意识和税务机关的公开透明度及办事效率。
再次，规范并清理企业所得税的优惠政策。现行的企业所得税优惠政策过多过乱，而且内外资企业的税收优惠政策很不一致，不但内资企业的税收优惠政策不一致，而且外资与外资企业的税收优惠政策也不一致。因此，对税收优惠政策进行合理调整无疑也是税制改革的一个方面。主要原因一是我国现行所得税制的优惠政策差别大，违反了WTO的国民待遇的要求，违反了市场经济公平竞争的要求；二是税收优惠政策过多过滥，加大了税收执法的难度，给偷逃避税提供了可乘之机；三是清理并规范企业所得税优惠政策有利于形成和发挥我国的比较优势项目参与国际竞争，提高我国企业在国际市场上的竞争力，有利于缩小地区差别，促进产业结构的调整和资源的优化配置；四是当前的优惠政策的选择应集中在高新技术企业，我国亟需保护的民族工业企业，应尽量出台行业优惠政策，尽量避免出台地区性优惠政策。
最后，建立分类与综合相结合的个人所得税制度。现行个人所得税制度存在漏洞，对收入分配的调节力度不够。改革开放以来，我国的高收入人群迅速增加，收入占总收入的比重显著提高。但现行个人所得税制度对防止收入差距扩大的作用并不十分明显，目前实行的是分类个人所得税制，税基窄，税率级次多，既不利于征管，也无法对高收入阶层的全部收入征税，不能很好体现量能负担、公平税负的原则。
第二，调整一般纳税人和小规模纳税人的比例。
生产性的纳税人，其生产场所比较固定，生产规模便于掌握，经营方式比较单一，与一般纳税人的经济交往比较直接，一般纳税人进项税金抵扣不足的矛盾更为突出，因此应该扩大一般纳税人的范围，年销售额在30万元以上的生产性纳税人应该全部纳入。对年销售额在起征点以上、30万元以下的企业，可选择采取按征收率计算纳税或按一般方法计算纳税。流通性纳税人，由于其经营场所易变，货源不清、经营规模难以掌握，经营方式比较复杂，一般纳税人的界定标准仍保持在180万元以上。对年销售额小于30万元而选择一般方法计算增殖税的工业企业，必须按会计要求健全财务管理，并全部通过注册税务师事务所等中介机构处理税务事宜。税务机关的主要任务是定期进行稽核检查。
第三，调低小规模纳税人的征收率。
工业小规模纳税人的征收率可以调低为4%。据调查，工业一般纳税人实际税负率为3.97%，其中最高的电力企业为5.4%，最低的服装企业为3.41%。小规模纳税人的征收率调低为4%降幅也不算过大，因为目前工业企业的进销差率一般为20%左右，按17%的税率征税，税收负担率应是3.4%左右，税负比较接近。商业小规模纳税人的征收率可以调低为3%。考虑到商业批发企业多数划为一般纳税人征税后，商业零售企业的进项差率一般为20%左右，按17%的税率征税，税收负担率应该是3.4%左右，税负比较接近。
总之，提高增值税起征点是惠及民众的重大减税政策，认真贯彻落实是各级政府和税务部门依法行政的职责和义务，应积极出台进一步落实这项减税政策的相关政策，使这项政策能够落到实处。
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