“市民论坛”：离协商民主到底有多远？，本文主要内容关键词为：有多远论文,民主论文,市民论文,论坛论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D902 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487(2008)03-0068-05
一、研究背景与研究概况
20世纪80年代以前，从亚里士多德到汉娜·阿伦特一脉的政治哲学都强调政治是公共言谈和讨论，而不是暴力的征服和斗争，而协商民主理论则是20世纪90年代以来西方政治学界兴起的一种民主理论。协商民主概念的提出意味着当代民主的转向：从“以投票为中心的民主”转向“以对话为中心的民主”。它在罗尔斯的“重叠共识”与“公共理性”中得到了回应，也在共和主义的复兴对公共利益和公民品德的关注中得到了认同。瓦拉德斯认为，多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立，而“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[1]协商民主重新强调公民对于公共利益的责任，强调对民意的质的提升，即通过不断地对话和协商，使各方都能了解彼此的立场，扩展彼此的心胸，进而把私利提升为公利，以弥补代议制民主制度的缺陷。
毋庸置疑，协商民主的复兴与发展有其独特的西方语境，对于中国而言，协商民主的理论与实践还需谨慎推广，但在现阶段，协商民主对于促使我国政府民主执政、科学执政、依法执政，以较小的代价与阻力逐步推动政治民主化进程似乎更具特定的理论价值和实践指导意义。随着协商民主理论的兴起和引介，国内很多学者开始发掘已有的制度资源和实践形式，推进中国协商民主的发展，而市民论坛活动则可以看作协商民主在基层实践的典型案例。李·史普罗尔和赛默·法拉奇认为，闲谈、证论和争议都属于人们聚合的方式，他们指出：“人们寻求聚合是为了找到那些与他们有着共同利益和兴趣的人，以便与之交谈。当他们找到一种他们喜欢的聚合方式后，他们就会不断地重复这种行为。”[2]在市民论坛的实践中，人们不仅需要得到信息，还希望能够聚合、沟通并获得观念、情感、思想方面的支持与认同。而沟通、交流与协商对于协商民主的意义十分重要，“协商民主的所有支持者都认为，协商过程的公开性使决策的理由更理性，结果也更公正。讨论中提出并最终被公民接受的理由必须首先满足公开性条件，即其理由必须让所有公民信服。考虑到在协商后发现每个人可能拥有正确意见要比按多数原则计算选票更为困难，大多数协商民主的维护者都依靠辩论和讨论的程序来确保决定的合理性和合法性。这些程序包含着理想的条件，从而更可能至少使理由更合理，结果更公正；它们赋予每个公民平等的机会，表达自己意见，驳斥他人的根据；它们保证对话是自由、公开的，并且只遵循‘最好观点的力量’。”[3](P142)托马斯在分析美国辛辛那提公民论坛的实践时也发现，公民组织在社区公民论坛活动的参与中，不断地推进着自我的学习。他们不得不学会如何显示自己组织的合法性；学会应该在何时、何地以何种方式与政府沟通；学会如何协调各种资源并有效地影响政策的制定和执行。[4]由此观之，市民论坛活动为公民就公共事务与公共政策的讨论与协商提供了广阔的空间，并由此推动着协商民主的成长。
我国已有一些城市开展了“公民论坛”活动，其中南京市的“市民论坛”活动为其他城市树立了榜样。南京市“市民论坛”的创意始于2002年初，每月一期，每期一个话题，内容涉及经济发展、市政建设、精神文明、文化教育、衣食住行、就业医疗和最低生活保障等社会生活的方方面面，其中许多是市民关心的热点和急需解决的难点问题。“市民论坛”有一套严格、规范的操作程序，实行开放式管理，每月中旬通过媒体发布举办论坛的时间、地点，论坛主题，与会政府领导及专家、学者等信息，然后从数百名报名者中挑选出几十名市民代表现场参与，场外市民可通过打热线电话与市领导交流。论坛完全采取平等对话的方式，市民代表与市领导零距离接触，面对面共商大事，谈话形式不拘一格。“市民论坛”强化了政府与市民之间的沟通与理解，因而受到南京公众的广泛欢迎。此举在全国大中城市中尚属首创，媒体对此高度关注，中央电视台曾专程赴宁现场直播了第15期的“市民论坛”。在市民论坛活动中，市民和市领导者就“南京需要什么样的市民精神”、“个体经济如何火起来”、“支持老城改造，共同建设新南京”等话题，各抒己见。在市民论坛活动中，政府官员希望可以听到普通市民的真话，也就是他们发自内心深处的心声，这种声音对于一个蓬勃进取的城市和一个廉洁高效的政府都具有连城之价。可以说在近几年南京市民的政治和文化生活中，“市民论坛”是一道十分亮丽的风景线。
乔·萨托利指出：“恰当地理解，参与的含义是亲自参与，是自发自愿的参与。”[5](P120)他认为，公民孤立地独自采取行动，是一种没有辩论式的参与，他的决定没有通过形成深思熟虑的对话，而讨论对于优化决策是至关重要的。“市民论坛”活动的实施，使得政府与公民之间的交流由以往的“单向性”转变为“双向性”，传统的“行政权力是单向的、不能协商的”行政观念逐渐消解，命令与强制的行政手段正从各个领域全面退却，交流与沟通成为一种时代潮流，通过政府与公民之间的交流与沟通，达到相互理解、互相信任、通力合作，实现双方关系的和谐，促进了协商民主的实现。在有着几千年专制传统的中国，自20世纪以来开始了对民主的孜孜不倦的追求，但在整个20世纪，中国的民主化进程似乎进展较为缓慢，来自上层的民主政体的移植没有成活；那么在现实生活中，诸如公民论坛之类的民主改革活动真的能够成为真实的民主图景并对协商民主起到推动作用吗？公民论坛活动真的可以为我国各级政府机关和政府部门提供相应的贴近群众、倾听民声，为群众排忧解难的渠道吗？本文将在南京市进行深入的调研，以了解现实生活中的市民论坛活动开展的现状，探寻影响和制约南京市市民论坛活动深入开展的深层原因及其背后的逻辑，期望可以为我国其他城市深入开展公民论坛活动与协商民主的成长提供数据支持和可资借鉴的模式选择。
本文所依据的资料来自于2006年5月在南京市所作的“社会资本与公民文化调查”，本次调查的抽样方法采用多阶段抽样法，多阶段抽样过程中又采用分层简单随机抽样法、定额抽样法、系统(等距)抽样法、户内抽样法(Kish选择法)等方法。考虑到样本总体的规模，抽样的精确性，总体的异质性程度以及研究者所拥有的经费、人力和时间等因素，本次调查共发放问卷550份，最后共回收问卷478份，回收率达86.9％；在对原始问卷进行逻辑检查和幅度检查后，去掉废问卷11份，还有467份，最后的有效回收率达84.9％。在本次调查的对象中，男性占53.3％，女性占46.7％。从文化程度来看，调查对象中小学及以下的占27.2％，初中占28.1％，高中占11.1％，中专、中技、职高占11.8％，大专占9.0％，本科占10.3％，研究生及以上学历的占2.4％，缺省的占0.2％。在年龄方面，18～19岁占3.4％，20～29岁占21.8％，30～39岁占23.3％，40～49岁占21％，50～59岁占17.1％，60岁及以上占13.3％。本次调查的样本在性别、年龄与文化程度方面都与《南京市2005年人口抽样调查主要数据公报》中的样本比例比较接近，而其他背景变量的分布也比较合理，因此本次调查的样本对于南京市公民群体而言具有一定的代表性。
二、“市民论坛”：离协商民主还有多远？
在“市民论坛”的创意和推动过程中，南京市的“市民论坛”活动不仅为市委、市领导与普通市民铺设了沟通和对话的平台，而且这个平台是宽阔的和全方位的。从一个城市的“市民精神”，到普通市民的就业、求医、拆迁，话题无所不有；从外商、干部、专家、学者，到普通的工人、下岗待业者和郊区的农民，参与者不分高低、贵贱，每个人都有平等发言、表达自己看法的权利和机会。然而在现实生活中，公民对市民论坛活动的评价和参与状况究竟如何呢？下文将对南京市公民参与市民论坛活动的现状以及影响市民论坛活动深入开展的因素进行分析。
从调查中可以发现，当前市民论坛离所谓的协商民主似乎还比较遥远，这可以从公民对市民论坛活动参与和评价的现状中窥见一斑。首先，对于“2002年4月以来，南京市政府举办了多期‘市民论坛’活动，您认为这项举措对实现政府官员与老百姓之间的沟通、交流和合作互动有作用吗？”这个问题，公民认为“市民论坛”作用很大的仅占10.7％，回答“没听说过”的则有27％，回答“没什么作用”的也有13.1％，此外，6.9％的公民认为“说不清”。这表明公民对“市民论坛”活动的评价并不理想，也反映出在“市民论坛”活动中，市民和政府官员全方位的沟通与对话似乎还没有比较充分地实现。
对于“您认为通过‘市民论坛’活动能增加您参与政府决策的机会吗？”这一问题的调查中可以看出，只有8.6％的公民认为通过“市民论坛”活动“基本上能够”增加自己参与政府决策的机会，25.5％的公民认为“有可能”；但有32.2％的公民认为“不能”，26.6％的公民回答“没听说过，所以无法回答”，7.1％的公民回答“说不清”。从中可以看出，公民对于通过参与“市民论坛”活动从而实现对公共政策制定和执行的讨论和参与并不是很乐观。
进一步对居住在不同地区的公民对市民论坛的评价情况进行分析，可以发现市民论坛活动在南京市的开展还是局限于城区的一些社区，在郊区与效县地区的开展却很有限，这可以通过对居住地区与公民对市民论坛活动的评价之间的交互分析看出来。居住在城区的公民有10.1％表示“没听说过”市民论坛，郊区的公民有31.1％表示“没听说过”，而效县地区则有62.1％的公民回答“没听说过”市民论坛。可见市民论坛活动开展的范围比较局限，郊区和效县地区很多公民对“市民论坛”活动闻所未闻。
在公民对于“市民论坛”活动对实现政府官员与老百姓之间的沟通、交流和合作的作用的评价中，不同职业的公民的评价情况也有很大的区别。对职业与公民对市民论坛活动的评价进行方差分析，分析后的F检验说明职业不同的公民在对市民论坛活动的作用的评价方面有显著差异。从表1中可以看出，商业服务业从业人员、工人、个体经营者与离退休人员对市民论坛活动的作用的评价均值比较低，而农林牧渔劳动者、下岗失业人员对市民论坛活动的作用的评价均值则更低。以上的分析从某种程度上也反映出这些职业的公民对市民论坛活动的参与度也比较低。
市民论坛活动对协商民主的成长有着深远的影响，而以上的分析表明，市民论坛活动的开展当前仍存在很多的局限性。而市民论坛活动的深入开展受到很多因素的影响，这些因素通过影响公民对市民论坛活动的参与进而也会对协商民主的成长产生影响。因此下文对影响市民论坛活动深入开展的因素进行分析，探寻影响和制约公民参与市民论坛活动的深层原因及其背后的逻辑。
影响和制约公民参与市民论坛活动的深层原因首先来自于公民对与基层政府官员的认知度较低，政府与公民之间的沟通与互动不足。基层政府是社情民意的“窗口”，是与广大人民群众接触的最前沿，他们的工作做得怎么样，在很大程度上影响着群众对政府的看法和评价。而本次调查表明，目前南京市基层政府工作人员和公民之间的沟通与互动仍然很欠缺，这也许是市民论坛活动进展缓慢的重要原因。在对“您知道您所在地区的区长(县长)是谁吗？”一题的调查中，85.70％公民回答“不知道”，比例非常高。可见区长(县长)这一级的政府基层工作人员与公民的沟通与互动明显是比较欠缺的。
在对“您认为政府部门会听取居民的意见吗？”一题的回答中，只17.2％的公民回答“一般会”；51.3％的公民回答“视情况而定”；31.5％的公民回答“一般不会”。而对于回答“一般会”和“视情况而定”的公民，又继续询问到“如果您向政府有关部门提建议，您认为会有效果吗？”有23.2％的公民认为“几乎不会有效果”，有11.3％的公民回答“说不清”；只有10.3％的公民认为“会有比较大的效果”，2.2％的公民认为“会有很大效果”。从中可以看出，政府与公民之间的交流、沟通与互动仍有所欠缺。以上的分析表明，尽管这几年南京市各区开展的市民论坛活动为政府与公民之间的沟通与互动提供了平台，但现实中政府与公民之间的沟通与互动仍然不够，这使部分公民参与市民论坛活动的主动性和积极性较低。
在对影响公民参与市民论坛活动的原因的考察中，还可以发现公民对政府与政府官员的信任度比较低且公民参与当地政策的自觉性和主动性程度较低。当问到公民“您认为当前政府与公众的关系是怎样的？”，56.7％的公民认为是“管理与被管理”关系，甚至有16.5％的公民认为是“统治与被统治”关系。而认为政府与公民之间是“服务与被服务”关系的只有17.4％；认为政府与公民之间是“合作互动”关系的则只有8％。从对此题的分析中可以看出，近几年南京市政府加大了民主政治改革的力度，因此在某种程度上增加了公民对政府的信任，但是公民对政府以及政府工作人员的信任度仍不高。这也是公民对参与市民论坛活动积极性不高的重要原因。
另一方面，公民对当地政策的参与意识并不高。对于“我的意见对当地公共事务的决定，会产生一定的影响力”这种说法，只有24.4％的公民表示“比较同意”，9.2％的公民表示“非常同意”，表示“无所谓”、“不太同意”与“很不同意”的公民却占了66.5％，比例相对还是比较大的。这表明大部分公民的政策参与意识都比较消极，参与公共政策的自觉性和主动性程度较低，这无疑也是部分公民参与市民论坛活动较为消极的重要原因。
最后对影响公民对市民论坛活动评价的因素进行综合回归分析，即以公民背景变量为自变量，以公民对市民论坛活动评价的平均得分(均值)为因变量进行多元回归分析。回归分析之前首先计算公民对市民论坛活动评价的平均得分，即计算“2002年4月以来，南京市政府举办了多期‘市民论坛’活动，您认为这项举措对实现政府官员与老百姓之间的沟通、交流和合作互动有作用吗？”、“您认为通过‘市民论坛’活动能增加您参与政府决策的机会吗？”等题的平均得分，即分别给这些选择题的选项计分，例如“没听说过”、“没什么作用”、“作用一般”、“作用很大”、“基本上能够”分别计1～5分，然后计算这几题的平均得分。在此基础上进行多元回归分析，分析后得到以下分析结果：
由表2可知，回归模型的解释力即调整后的确定系数R[2]为30.7％，说明该模型可以解释因变量公民对市民论坛活动的评价现状的30.7％。F值为37.411，对应的概率P值等于0.000，说明模型的整体检验在0.01水平下统计显著。从容忍度(Tolerance)和方差膨胀因子(VIF)来看，回归模型中的各自变量之间不存在共线性问题。
从具体变量的影响来看，在控制其他变量以后，随着文化程度的提高，公民对市民论坛活动评价的均值不断提高。在职业方面，在控制其他变量的情况下，以党政机关科级及以上干部为参照变量，工人对市民论坛活动评价的均值比党政机关科级及以上干部低0.410分，农林牧渔劳动者和下岗失业人员对市民论坛活动评价的均值则更低，分别比党政机关科级及以上干部低0.821分和0.879分。而对于居住在不同地区的公民而言，以城区为参照变量，则郊县地区的公民对市民论坛活动评价的均值比城区公民低了0.305分。可见，在所有影响公民对市民论坛活动评价的因素中，文化程度、职业以及居住地区的影响更为显著。
三、相关结论与展望
协商民主理论的兴起，是为了回应西方社会面临的诸多困难，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策。协商民主倾向于建立较为包容、平等、自由的讨论沟通机制，以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。如古特曼和汤姆森所指出的，基于互惠概念，协商民主因为相互认可，所以不仅是民主的决策程序，更具有丰富的实质性内涵，可以避免暴力。[6]由此观之，协商民主可以培育公民社会的公共精神，保护公民权利，激发民间组织的独立性与自主性。以上对南京市公民参与市民论坛活动的现状以及影响市民论坛活动深入开展的因素进行了详尽的分析，可以发现南京市开展的市民论坛活动似乎离所谓的协商民主路途遥远而漫长，充分实现协商民主依然任重而道远，综合以上的分析，可以得到以下研究结论。
在公民对市民论坛活动参与和评价的现状的分析中，可以发现公民对“市民论坛”活动的评价并不很理想，在“市民论坛”活动中，市民和政府官员全方位的沟通与对话似乎还没有比较充分地实现。进一步对居住在不同地区的公民对市民论坛的评价情况进行交互分析，可以发现市民论坛活动在南京市的开展还是局限于城区的一些社区，在郊区与郊县地区的开展却很有限，郊区和郊县地区很多公民对“市民论坛”活动闻所未闻。
而在公民对于“市民论坛”活动对实现政府官员与老百姓之间的沟通、交流和合作的作用的评价中，不同职业的公民的评价情况也有很大的区别。对职业与公民对市民论坛活动的评价进行方差分析，分析后的F检验表明职业不同的公民在对市民论坛活动的作用的评价方面有显著差异。从方差分析表中可以看出，商业服务业从业人员、工人、个体经营者、离退休人员对市民论坛活动的评价比较低，而农林牧渔劳动者、下岗失业人员对市民论坛活动评价的均值则更低，也反映出这些职业的公民对市民论坛活动的参与度相对也比较低。
对影响和制约公民参与市民论坛活动的深层原因及其背后的逻辑进行分析，可以发现：其一，本次调查表明，被调查公民对基层政府官员的认知度较低，基层政府工作人员和公民之间的沟通与互动仍然很欠缺，这也许是市民论坛活动进展缓慢的重要原因。其二，公民对政府与政府官员的信任度比较低，且公民参与当地政策的自觉性和主动性程度较低，这无疑也是部分公民参与市民论坛活动较为消极的重要原因。其三，对影响公民对市民论坛活动评价的因素进行综合回归分析。从具体变量的影响来看，在所有影响公民对市民论坛活动评价的因素中，文化程度、职业以及居住地区的影响更为显著。
阿伦特将由公民积极参与公共生活而形成的世界称为“共同的世界”。“共同生活在世界上，这从根本上意味着，事物的世界处于共同拥有者这个世界的人之间，就如同一张桌子的周围坐着许多人一样，世界像每一个中间事物一样，都同时将人联系起来和分离开来。”[7](P83)如果公民对国家没有共同的责任感和亲和力，对参与公共生活没有兴趣，完全沉溺于个人的小圈子中，个人就会越来越孤立，人与人之间只剩下工具关系，人与人之间的共同世界也消失了。以上的分析表明，南京市的市民论坛活动在开展过程中仍存在局限性，公民对市民论坛活动的参与也比较有限，相当一部分公民缺乏参与市民论坛活动的积极性和主动性。今后，在城区、郊区与郊县地区的市民论坛活动中，南京市各级政府及其领导者应培养积极的公民参与意识和公民精神，通过宣传、发动、说服等策略唤起公民对公共政策的制定和执行的讨论和协商；建立政府与公民之间的相互信任关系，以合理的途径解决政策过程中的各种矛盾和冲突。使公民逐渐地成为政策过程中的积极力量，成为政府从事公共事务治理的合作伙伴。
政府还必须特别关注影响公民参与市民论坛活动的各种重要的背景因素，针对不同文化程度、不同职业与不同居住地区的公民，采取不同的提升公民参与市民论坛活动的策略，并进一步改善当前公民的收入状况、就业状况以及受教育状况，努力改善这些客观的公民背景条件，逐渐消除部分公民对政府信任度较低的现象。例如在推进市民论坛活动深入开展的过程中，政府尤其应注重提高商业服务业从业人员、工人、个体经营者、离退休人员、农林牧渔劳动者与下岗失业人员这几类人群参与市民论坛活动的积极性。政府还应该采取积极的措施改善这几类人员尤其是农林牧渔劳动者与下岗失业人员的就业状况。对于农林牧渔劳动者而言，政府在追求经济总量增长的同时，要关注农民的生存和发展状况，要把农村、农业和农民发展中的充分就业、良好教育、身心健康、文明素质、消除贫困、社会公平、机会均等、环境优美等问题作为量化目标，分解到各级政府，作为政府行为的选择依据。对于下岗职工而言，政府应该倡导有利于下岗职工再就业的社会环境。建议政府通过媒体、宣传手册等提高下岗职工对政策的了解度和把握的恰当度，介绍获取下岗再就业服务的知识，形成利于下岗职工调适身心、开展求职行为的良好社会气氛。概而言之，政府应采取措施改善这些客观的公民背景条件，改善社会福利水准，不断提高公民的生活满意度，逐渐消除各类人群尤其是社会弱势群体对政府信任度较低的现状，从而提高公民参与市民论坛活动的积极性与主动性。
罗伯特·D·帕特南对意大利不同行政区的研究表明，公民精神较高、社会资本较发达的地方，人们推崇团结、公民参与和社会整合，他们彼此信任对方办事公正，并遵守法律，而在“没有公民精神的”(uncivic)或“无公民心”(incivisme)的地方，公共事务则被看成是“老板”或“政治家”的事，而不是自己的事。几乎每一个人都认为法律注定要被破坏，但是由于担心他人的无法无天，他们又要求严刑酷律。在这种恶性循环中，每个人几乎都感到无能为力，有被剥夺感和不幸福感。而郊区与郊县地区的公民精神较为孱弱，因此政府应更加关注如何推动郊区与郊县地区的“公民论坛”活动的开展。而对于郊区和郊县地区中的农村地区，促进公民论坛活动的开展应积极开展“基层民主听证会”、“民主议事会”等基层民主治理活动。浙江省温州市的“民主恳谈会”活动已做出了有益的探索。“民主恳谈会”实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。“民主恳谈会”通常由乡镇、村或乡镇部门党组织主持，由广大的群体或相关的代表参加。它主要有四种形式：一是由乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动；二是乡镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。通过“民主恳谈”的形式进行民主决策，重大事项的决定由原来的“暗箱操作”变为“阳光决策”，有效地约束了权力利益化、利益特权化。决策透明度的增加，促进了基层干部廉政建设的自觉性，群众通过“民主恳谈”参政议政，在实践中逐步培养了民主的习惯和作风，决策的民主化有利于政策的顺利贯彻和实施。“民主恳谈会”以及各地的“民主议政日”、“社区事务民主听证会”、“民主议事会”、“村民民主评议会”等作为乡村的“公民论坛”模式，都体现了协商民主的价值和意义，也是今后在南京市郊县和郊区应大力提倡的民主治理形式。
诚然，任何一项研究都有其局限性，本研究亦不例外。本研究的调查由于只限于江苏省南京市，难以代表整个中国的实际情况，甚至不能代表江苏省的情况。但笔者以为，择点而带面，本研究的调查所作的分析和所得到的研究结论是有一定普遍意义的。也即是说，即使本研究不能完全反映当前中国市民论坛和协商民主的真实图景，至少也是当前中国协商民主现状的一个缩影，也期望本研究能对有关的学术发展和基层民主实践尽其绵薄之力。