地方政府的政策执行行为分析：以“拉闸限电”为例，本文主要内容关键词为：为例论文,地方政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035-3 [文献标识码]A [文章编号]1008-245X(2012)02-0040-07
一、理论分析框架
政策执行是整个决策过程不可或缺的一部分，因为政策的执行涉及决策目标的最终实现。对政策执行的研究肇始于20世纪70年代，普利斯曼(J Pressman)和威尔达夫斯基(A Wildavsky)的《执行》一书是政策执行研究的滥觞。当时的研究主要聚焦于一些执行的问题、障碍以及执行的失败、执行的冲突等，力图通过对一些案例的探讨来建构一种理论。
20世纪80年代后，政策执行研究首先产生了政策研究中的自上而下和自下而上两种模型或分析框架。前者的出发点是权威的决定，认为执行就是关注政策执行官员和目标群体的行为在多大程度上与体现在一个权威决定中的政策目标相一致。曼兹曼尼和萨巴蒂尔(Mazmanian and Sabatier)认为问题的可控性、构建执行的法律框架能力和影响执行的非法律性的变量三个因素决定了成功执行的可能性[1]609。批评自上而下模式的观点认为这一模式不现实，因过分强调了政策制定者设计酝酿执行的能力，就忽略了政策反对者干预这一结构过程的能力。政策反对者通常能使政策目标变得模糊并在执行过程中增加自己的长久影响，以避开政策制定者的一些作用。简单来说，这一模式忽略了政策制定和设计中的政治。自下而上的观点则强调一线官员在执行政策和提供公共服务过程中的作用，他们甚至在某种情况下是决策者，强调上层官员在控制一线官员中的局限性。正如中国古谚所说，“将在外，君令有所不授”。利普斯基(Lipsky)曾确立了一个至今非常著名的概念——街头官僚(中文最好的译法是基层官员)。他强调基层官员在执行政策或提供服务过程中的自由裁量权，这种自由裁量权使得基层官员成了公共政策执行过程中的关键行动者。一些比较极端的自下而上的观点甚至认为，不能把上面确定的政策目标作为评价的标准。批评自下而上的模式的观点则认为，不能过分强调一线的一些因素，因为制度化的结构、可得到的资源以及通向执行区域的途径等也许都是中央决定的，并因此可以实质性的影响政策的结果[1]613。
学界对两种模式的批评产生了一些将两者综合起来的模式。一个综合的模式是温特(Winter)提出的“整合的执行模式”。这一模式解释执行结果和执行输出的主要因素是政策形成、政策设计、组织间关系、基层官员的行为、社会-经济条件等。萨巴蒂尔后来也提出了一个称之“倡导者联盟框架”的模式，框架采用了自下而上的分析单位-参与政策问题的各种不同的公共部门和私人部门的参与者，也采纳了自上而下的观点考虑的社会经济条件和法律工具对这些行动者的限制。
理查德·马特兰德(Matland)的整合的分析框架则从政策的冲突性和政策的模糊性着手区分了四种不同的政策执行。即政策的冲突性和模糊性都低的称之为行政执行；两者都高的称之为象征性执行；冲突性高模糊性低的是政治性执行；反之是试验性执行(见图1)[1]613。
图1 模糊—冲突模型：四种不同的政策执行行为
在马特兰德看来，行政性执行的目标是给定的，用以解决现有问题的技术是已知的，信息从上到下流动。执行以垂直的方式得到指令，每一基本环节都接受来自上一层的指示，因而具备了一些理性决策过程所具有的先决条件，如果在执行中能够得到充分的资源，那么想要的结果事实上是可以保证的。这是一种比较典型的马克斯·韦伯的官僚制式的执行范式，下级忠诚地执行其被委托的责任。
政治性执行的特点在于政策参与者有明确的目标，但由于这些明确界定的目标互不相容，因而引发冲突。同样，冲突性的竞争可以通过政策手段发生。政治执行的主要原理是执行结果是由权力决定的。就这类政策而言，顺从不是自发的。尽管有一项明确的政策，但是主要的资源掌握在那些在执行政治之外的、心存怀疑的参与者手上，或者掌握在那些积极反对所提议政策的参与者手上。执行计划包括确保那些参与者(他们的资源对政策的成功是极为重要的)的顺从，确保执行过程不受到那些反对政策的人的阻挠。成功的执行要么取决于拥有足够的权力将自己的意志强加于其他参与者，要么取决于拥有足够的资源，要么取决于通过讨价还价达成手段的一致。当想要的结果比较容易监督，而且强制性的委托人控制了对代理人来说非常必要的资源时，强制性机制是最有效的。
试验性执行的结果在很大程度上取决于哪些参与者是积极的并牵涉最深。指导这一执行的主要原理是情境状况支配着执行过程，结果主要取决于地方微观执行环境中的资源与参与者。象征性执行由于高度的模糊性导致结果因地而异，其主要原理就是地方层面的联盟力量决定了结果。这种政策过程是由地方层面掌握着可用资源的解决问题联盟参与者决定的。
爱佐尼(Etzioni)曾指出三种获得参与者顺从的机制：规范性的，强制性的以及有酬性的。规范性机制通过一个共同拥有的目标或者一个要求行动的人的合法性(比如科层制中的上级)来使参与者顺从。强制机制威胁制裁不遵从要求的行为。有酬机制则包含了充分的动机(通常使额外资源)，使得所期望的行动对代理人有吸引力。马特兰德认为，就行政性执行而言，规范性的顺从机制通常已足够了。但对政治性执行而言，强制性机制和有酬性机制将会占据优势。当想要的结果比较容易监督，而且强制性的委托人控制了对代理人来说非常必要的资源时，强制性机制是最有效的。
本文采用理查德·马特兰德的政策执行的模糊-冲突模型中的政治性执行模式，以“拉闸限电”为案例分析我国地方政府的政策执行行为。首先，这是因为政策的冲突性和模糊性两个方面构成了政策执行中的两个重要维度，并对政策的执行产生了相当大的影响。其次，从理论上讲，中国地方政府的政策执行是马特兰德指出的行政性执行，因为从中央政府到地方政府这样一个系统就是马克斯·韦伯所说的一个等级官僚制结构，地方逐级地执行上级政府的命令指示是这一官僚组织的必备特征。但是，现实的情况是，这一执行随着地方利益的形成、地方状况的差异、地方政府的自利追求等而变得不是在任何场合下都是一种忠诚的执行，而更多带有一种博弈的特点。正如本文案例所表明的，使得地方政府的执行带有了政治性执行的特征。再者，本文对马特兰德的政策的冲突部分做了部分的改进。马特兰德认为，政策的冲突是就某一特定的政策而言的。这种情况当然是存在的，比如在某一政策上有分歧等。但在中国的环境下，我们面临的有一种情况是某一单项政策是很明确的，甚至也没有冲突(比如节能减排在一定时间里要达到的指标)，但这一政策往往只是整个政策体系中的一部分，而这一政策往往会与其他的政策发生矛盾和产生冲突。比如，节能减排与地方经济发展就有冲突，而这种冲突往往也就改变了地方政府的政策执行行为。
二、地方政府“拉闸限电”案例
2006年，国家发布的“十一五”规划纲要提出了节能减排的明确目标。即到2010年，我国国内生产总值能耗要降低20%左右，主要环境污染物排放总量要减少10%。在“十一五”规划纲要中，节能减排被描述为“推进经济结构调整，转变增长方式的必要之路”。
在2009年的联合国大会上，中国政府向世界作出承诺：到2020年，能源消耗的强度要下降40%-45%，或者说温室气体的排放强度要下降40%-45%。可再生能源比重要提高到15%左右。在2009年年底的哥本哈根气候变化大会上，中国政府做了进一步的承诺，提出到2015年中国能源消耗的强度比2010年下降16%，温室气体的排放强度下降17%，主要污染物的排放总量要下降8%-10%。其中“十一五”已经列入到指标里面的化学需氧量(即COD)，以及二氧化硫的排放要下降8%，并对主要污染物的种类又增加了两个，一个是氨氮总量要下降10%，另一个是氮氧化物总量也要下降10%。
根据节能减排目标，中国到2010年国内生产总值能耗要降低20%，而“十一五”前4年全国单位国内生产总值能耗累计下降了14.38%。这意味着留给2010年的任务达到了6%左右。然而，2010年特别是一季度，国内高耗能行业加快增长，全国单位国内生产总值能耗不降反升，上升了3.2%。虽然地方政府的压力陡然增大，但是作为约束性的指标，为了兑现承诺，这是必须完成的目标。地方政府达成目标的方式是分解责任，即把节能减排的责任分解到各个地区，分解到有关的企业。
在“十一五”结束时期，我国被列入国家发改委确定的一级预警(根据发改委定义，一级预警为节能形势严峻，须及时、有序、有力启动预警调控方案；二级预警为节能形势比较严峻，须适时启动预警调控方案；三级预警为节能进展基本顺利，须密切关注能耗强度变化趋势)的有13个省市，占了全国30个省市的四成还多。因此，自2010年7月底以来，随着“十一五”所剩时间只有几个月，浙江、江苏、河北、山西等省此起彼伏地掀起了节能减排大冲刺，并开始大范围限电甚至断电，以完成减排指标。河北A县①因离“十一五”的节能目标任务相差太大，自2010年8月底以来，不得不“加大力度”，在全县实施拉闸限电。A县一些企事业单位、公共设施乃至普通百姓，每过3天不得不面对一次长达22小时的停电煎熬，而停电更导致一些医院的CT、彩超、心电图等一些必须依靠电力才能工作的医疗设备无法正常运转，不得不依靠发电机自行发电维持。在A县这次大范围的限电中，A县一些中小学校也成了“受害者”，隔三差五被迫“停电”。在停电期间，电教设备成了摆设，正常教学受到很大影响。停电也给不少城镇居民的生产生活带来了极大的不便。在位于县城西南几公里处的一个村庄，停电不但使得村里的地没法正常抽水浇地，就连日常的洗衣做饭都成了大问题。无奈之下，村民们只好在家里备好大水缸，趁着有水的时候装得满满的，应对缺水难题。在限电的大环境下，小发电机成了宠儿，当地的发电机一度热卖，商家看到商机购进大量发电机准备“大赚一把”。而买发电机的，不只是医院、学校等大单位，相当比例的小门市、小作坊也购置了小功率的发电机。只要A县一停电，柴油机就开始冒烟[2]。
浙江由于受到拉闸限电的影响，很多企业为了确保订单的完成，纷纷转用大功率柴油发电机发电生产。尽管这样做的发电成本和能耗都是电网供电的好几倍，但柴油机发出的电不入电网，能耗不会被纳入官方统计范畴。一个极为幽默的个案是，某地一家企业刚拿到了早前关停小火电的补贴款，转头又把这钱拿去买了发电机。
针对这种情况，国家发展和改革委员会网站在2010年9月6日发表文章指出，为确保实现“十一五”节能减排目标，国务院要求各地区进一步加大工作力度，主要是要求各地对落后产能坚决依法关停淘汰，严格限制高耗能、高排放行业过快增长，目的是提高经济发展的质量和效益。发改委的意见显然没有制止一些地方愈演愈烈的拉闸限电，2010年9月17日，发改委发布了《关于进一步做好当前节能减排工作的紧急通知》。发改委此《通知》除了提出确保在9月底前完成淘汰落后产能等五项任务外，对于一些地方为了达成目标而采取拉闸限电的做法提出了批评。还指出，实现节能减排目标关键是长效机制，不能靠短期的“突击行动”。要求各地区、部门要正确处理长远利益与当前利益、全局利益与局部利益的关系，实施节能减排预警调控要科学、合理、有序，不能简单拉闸限电，更不能停限居民生活用电、采暖和公共设施用电。
一些地方在发改委发出紧急通知后依然我行我素，各地拉闸限电现象依然严重。就在发改委紧急通知发出的两个月后，2010年11月23日，国务院办公厅针对“拉闸限电”发出《国务院办公厅关于确保居民生活用电和正常发用电秩序的紧急通知》(以下简称《通知》)。国务院此《通知》明确指出，“随着年底临近，还有少数地区为突击完成节能减排目标，干扰了正常的生产生活秩序和电网安全稳定运行，在社会上造成了严重的不良影响，必须立即纠正。”但是，即便是国务院办公厅的指示，也照样有地方政府对此置若罔闻。河南L市在2011年1月5日，在当地零下10度的情况下停止集体供暖时间达近10天之久，停暖面积达20万平方米，被殃及的居民达5 000多户，致使部分医院、学校不得不启动自备锅炉，普通市民则只能“各显神通”。该市停暖的原因是负责供应蒸汽的某电厂为实现减排目标在1月5日关闭并拆除了冷却塔。而某电厂之所以这样做，是因为市主要领导日前有指示，电厂的关停是“死任务”，关系到能否实现减排指标。“不能因保供暖而耽误完成节能减排任务”[3]。浙江B市由于该年的剩余用电量指标已经无法满足当前的用电需求，为确保“十一五”节能降耗目标任务，即便在国务院发出紧急通知后，还具体规定“将实行用电时间和用电总量双重控制。从11月25日开始，新增有序用电企业采取‘用一停一’，B市西片单号用电(双号停电)；B市东片双号用电(单号停电)。当企业达到用电量限额指标时，对该企业实行停止用电。”[4]
三、地方政府“拉闸限电”政策执行的行为逻辑
本文以拉闸限电为案例，通过以下三个问题对地方政府的政策执行行为进行分析，以期寻找地方政府政策执行的行为逻辑。第一，地方政府为何在冲突的政策(比如节能减排和经济发展)中最终会执行某一项政策，而不顾及另一政策会因此受害。第二，执行为什么会以某种方式，比如拉闸限电进行？执行者又是怎么考虑的，其他问题的相关者的作用是怎么样的，一些反对拉闸限电的相关者为什么没能加以制止。第三，为什么在中央政府发出制止拉闸限电的做法后一些地方政府依然故我。这三个问题构成了地方政府在政策执行过程中经常会出现的行为方式。
第一，拉闸限电是一个比较典型的政策冲突下的执行方式。电力是我国工业生产中主要使用的能源之一，节能减排与经济发展都是地方政府要执行的目标。这两者互相联系，但也互相矛盾。从理论上讲，节能减排通过对落后产能依法关停淘汰，严格限制高耗能、高排放行业过快增长，其目的是提高经济发展的质量和效益。但在这样一个较长的过程中，如没有相应的增量逐步来补充和替代这样的关停淘汰，比如为了达到减排目标而限电，那么肯定会对经济的发展产生负面影响。“限电的代价是工业生产的停顿——那意味着GDP的停顿。在C县，政府内部的测算是，当地今年GDP的增幅，将可能因此削减0.5%。”[4]那么，为什么很多地方政府在明知节能减排有可能妨碍经济发展的情况下，最终还是选择了前者。事实上，在节能减排和经济发展两者的孰重孰轻上，地方政府的行为是有变化的。长期以来，经济发展一直是政府目标的重中之重，那么为什么要到“十一五”结束时才大张旗鼓地进行节能减排，以至于到最后采用拉闸限电的方式并不顾经济的发展受到影响，GDP下降。显然，官僚制等级结构中的下级服从上级的指挥链显然是最重要的解释。当金融危机暴发的时候，地方领导人可能没有考虑到节能减排会变成约束性指标。那时约束性指标是经济发展，节能减排被当成了预期性指标。金融危机期间中国政府推行了4万亿政策。“四万亿政策的出台使得部分节能政策如取消优惠措施、关闭落后差能、差别电价等措施出现扭曲。例如对钢铁行业，2009年6月8日财政部和国家税务总局发出通知，将部分钢材出口退税率提高到9%(这些涉及钢种原出口退税率绝大部分为5%)，而危机前2007年财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知财税[2007]90号，其宗旨是下调。又如2009年冬天，国家发改委紧急下发一份‘关于做好煤炭、电力供应保障工作的紧急通知’的文件，要求并鼓励小煤窑尽可能保持正常生产和缩短放假时间。”[5]地方政府当初把经济发展、把GDP当做约束性目标来加以追求的做法在相当程度上导致了后来在节能减排上的尴尬。这再次表明了地方政府在政策执行过程中首先服从上级的这一官僚制的基本特点，地方的执行随着上级的政策目标的转移而行动。因此，当随着“十一五”终结期的临近，节能减排再次成为中央政府确定的约束性指标时，地方的执行目标也随之转移。既然是约束性指标，那么就带有了强制性的特点，下级必须服从，没有讨价还价的余地。与行政性的执行不同(在行政性执行中，只需规范性的顺从机制就足够了，规范机制通过一个共同拥有的目标或者一个要求行动的人的合法性来使参与者顺从)，这种执行方式更多表现了等级结构中的上下级之间的一种权力关系。正如政治性执行模式指出的，“政治执行的主要原理是执行结果是由权力决定的。”[1]624权力决定意味着上级控制了对下级来说非常必要的资源，这一资源就是对节能减排指标考核的“一票否决”，而一票否决又影响到官员的升迁。这种等级制的强制性机制构成了地方政府最终选择节能减排的最重要的推动力，为了执行上级的政策甚至不惜断电而使经济发展和民众生活受到影响，因为节能减排成了约束性指标，相对而言，其他都是次要的。
但在政策有冲突的情况下，这种执行并不完全是顺从的，这表现在采用拉闸限电的执行方式是有违上级的意图的(上级的意图正如发改委指出的，节能减排是一种长效机制，而不是一种短期突击，拉闸限电不能影响市场和居民生活)，此外，在上级三令五申加以制止的情况下依然我行我素，由此引发出第二个问题，为什么地方政府在执行过程中会采用这一种方式(比如拉闸限电)而不是另一种方式进行，执行者又是怎么考虑的，为什么一些反对拉闸限电的相关者没能制止这一做法？
在“十一五”限期快到之前，绝大多数的地方政府都采用了拉闸限电的做法。这是因为电力是目前我国工业生产中主要使用的能源之一。更重要的是，在节能减排涉及的各种指标里，电力堪称目前唯一无法作假的指标——国内主要的电厂均已安装联网的发电、用电数据监测系统，中央部门可直接调阅；而其他指标大都来自于地方上报，易于操纵，各地完成难度都不大。因此，从考核绩效来看，这是最货真价实的指标，只要拉闸限电，节能减排马上就可以见效。
第二，选择拉闸限电有时间上的紧迫性。在应对金融危机中，中央政府运用4万亿拉动经济在一定程度上影响了节能减排的进展。但是，中央政府并没有因为这一拉动经济的举措而改变在节能减排上的目标。因为中央政府对世界有承诺。而在“十一五”到期的时间里，对地方政府来说，要迅速见效的一个可行选择就是拉闸限电。这也反映了地方政府的一种无奈之举。这种不得已的举动事实上反映了地方政府内心深处的真正想法还是经济发展。这种短平快的做法并不能解决根本的问题，也不符合中央调整产业结构的初衷。“限电后，A县卖得最火的商品就是发电机，一些服务性企业根本不可能因为停电而歇业，只要在限电时靠发电机撑着，烧柴油时冒着黑烟，既没有节能，还增加了空气污染”[2]。其他地方也一样，限电后转而采用柴油机发电，以致一度导致“柴油荒”。
地方政府执行节能减排主要有两种方式：选择性拉闸限电和非选择性拉闸限电。选择性拉闸限电明显反映了地方政府的矛盾心理。某地的一个做法是“居民区可以停电，政府部门不停；民企可以停，利税大户不停”。比如，有官员直言不讳地称：“烟草企业不限电是因为它是利税大户；上市公司不限电是因为它是公众公司，涉及股民利益；而外资企业不限电是考虑到国际影响”[2]。这样的举措不仅于事无补，而且还引发了公正性问题。而非选择性拉闸限电就是一刀切，它更多反映了地方政府在大限来临之前尽快满足节能减排目标的急切心理。比如河北A县的“无差别拉闸限电”。县里所有的企事业单位、公共设施以及普通百姓，每3天都将面对一次长达22小时的停电煎熬。
地方政府做出这样的决定，难道就没有考虑过利益相关者的利益吗，就没有考虑有人会反对这样的做法吗？公共政策的理论告诉我们，执行计划的成功的一个条件是确保那些参与者或相关者(因为他们的资源对政策的成功是极为重要的)的顺从和支持，确保执行过程不受到那些反对政策的人的阻挠。我们从拉闸限电的案例中可以看到：整个过程除了政府外，还涉及了两个主要的利益相关方：企业和民众。企业尤其是中小企业无疑是这一政策的受害者。以A县为例，因为限电，一些业主好不容易争取到的订单因为电荒而无法生产，不得不承担延期交货的违约责任”[2]。据武安市一个钢厂内部人士介绍，按照目前的钢厂产能规模，一关一停，每天消耗的钱大概应该在200万元左右，一个月下来，亏损就是6 000万元。到头来，政府部门完成了节能减排任务，企业却不得不面临资金链断裂、产能受损甚至关停转产的风险[6]。
一方面，电力企业也深受其害。“电力企业本身是一个经济活动的单位，它本来可以正常地发电供电，但这样‘一刀切’以后，电力企业自身的生产秩序被打乱了。同时，一些地区，特别是中西部的燃煤火电厂，如果利用小时数很低的话，亏损就会更为严重，所以对电力企业来说，产生的影响也是比较大的。”[7]在节能减排中，火电行业一直走在了全国前列。截至2010年10月份，全国电力供电煤耗已经降低到334克/千瓦时。电力企业提前而且超额完成了节能减排目标。不仅如此，由于“拉闸限电”，用电企业被迫自主发电，导致了市场上柴油需求大幅增加，一定程度上带动了国内市场上柴油价格的上涨，国内出现“柴油荒”。显然，企业是不赞同拉闸限电的举措的。另一方面，民众的正常生活因拉闸限电被打乱。河北A县老百姓生活受到了严重影响，河南L市更是在零下10度的情况下断电，殃及居民达5 000多户。毫无疑问，民众显然是不会赞同拉闸限电的。在整个过程中，我们没有看到政府在出台这样的执行措施之前同相关方进行磋商和征求意见。我们也没有看到企业和民众的有组织的表达。他们最多只是私下发表不满而已。那么，政府为什么就很顺利地制定并实施了一个对相关方造成伤害的拉闸限电的政策。
马特兰德指出，“成功的执行要么取决于拥有足够的权力将自己的意志强加于其他参与者，要么取决于拥有足够的资源，要么取决于通过讨价还价达成手段的一致。”[1]624显然，在拉闸限电的案例中，地方政府的成功在于前者，而不在于后者。地方政府的强势使得它在做决定时，不一定要获得足够的资源，通常仅凭自身的权力就可以将自己的意志强加于其他的利益相关者。只有在自己的意志无法强加于他人的时候，它才可能采用讨价还价的方式来取得执行的成功。这再次印证了政治执行的主要原理是执行结果是由权力决定的。
第三，由此引发的问题是，当一些地方政府在得知拉闸限电的方式受到中央政府的批评后，为什么仍然坚持这一做法，其背后的动力是什么？政府官员的自利考虑显然是这一行为的出发点，而真正的动力在于隐藏在节能减排后面的“一票否决”制度。早在2008年，河南省就下发了《关于实行节能减排目标问责制和“一票否决”制的规定》的通知，针对全省18个省辖市、6个扩权县(市)、重点耗能企业和污染物排放企业实行严格的节能减排目标问责制和“一票否决”制[8]。
首先，节能减排是中央政府确定的目标。在等级官僚体制下，这一目标是逐级往下延伸的。但是，同样是上级政府，对地方政府来说，更有意义的是作为其顶头上司的省级政府，而不是中央政府(上面的例子也同样说明了问题)。中央政府离他们太远通常不与县级地方执行者具有“直接的直线关系，因而强制机制就无法形成顺从”[1]625。这些地方政府执行者通常处在直接上级的控制之下，官员的管理实行的又是“下管一级”的政策，官员的升迁或受处分通常也由直接上级来决定。因此，在中央政府和直接的上级政府面前，地方政府会更多地考虑直接上级的想法，执行直接上级的指示和命令。
其次，由于地方离中央较远，一些政策执行中的做法，中央不一定了解，这就为一些机会主义的做法和心存侥幸的做法打开了大门。2007年1月20日，国家发改委下发了《关于加快关停小火电机组的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》规定，实施“上大压小”的新建机组，原则上应在所替代的关停机组拆除后实施建设。L市为了上火电站2×30万千瓦机组项目，主动提出“上大压小”，关停刚建成3年的L市Y火电厂。2009年5月，国家发展改革委核准L市热电厂“上大压小”新建工程，L市由此获得2 300万补贴款。但是，L市并没有关闭Y电厂。2010年年底，Y电厂的违规行为被国家发改委查出，这样就导致在没有通知的情况下，L市匆忙在炸掉了电厂三座冷水塔和一座烟囱，造成全市停暖，其理由是要完成减排任务[9]。
四、结论
在政策有冲突但政策明确的政治性执行中，权力关系是解释我国地方政府政策执行的一条主线。这与政府的等级官僚制的组织形式相关的下级的执行通常是随着上级的政策目标转移而转移的，尽管这一转移不一定是一种发自内心的顺从。政策执行结果主要是由权力关系决定的，在权力足以影响他人意志的情况下，政策的执行基本上可以按照执行者的想法推行。尽管过程中可能有不满，如下级对上级，民众对地方政府的不满，但这种不满不足以构成对执行的威胁。
在权力体系中，最有意义的是直接的上下级关系。下级通常执行的是其直接上级的命令和指示。当上级的命令和指示与上上级的命令指示有不合的时候，地方通常选择的是听从前者。因为前者与自身的利益构成了直接的关系，直接上级掌握着足以影响下级官员仕途的政治资源。正如前面指出的，一些地方政府敢于在中央政府提出批评后依然进行拉闸限电，其原因在于要完成省级政府确定的指标，而对他来说省级政府掌握着最重要的资源。
现行的权力结构也使得地方政府在决策和执行中可以基本上无视社会的影响力。拉闸限电也可以说是一个决定，而政府在做这个影响面很大的决定时，并没有遵循决策的一些基本规则，比如召开听证会、专家意见咨询等，整个过程没有作为重要相关者的民众和企业的参与，没有一个意见交换和讨价还价的过程。这一做法尽管使得整个执行迅速有力，但隐含了很多不确定的因素，以致在事情结束后还提出这事该不该做这样一个最基本的问题。如果政府在与社会的互动中依然保持着这种强势，那么地方政府的决策和执行模式基本上还是一种惟我独尊的模式。
当政策涉及的地方政府利益(在某种情况下，涉及的也就是政府主要官员的利益)与社会利益发生冲突的时候，案例向我们展示的是地方政府首先考虑的是自身的利益(尽管这一利益可以以国家或集体的名义出现，比如拉闸限电是为了执行国家确定的“十一五”的节能减排目标，但这背后依然摆脱不了对政绩以及和政绩相连的官员仕途问题的质疑)。事实上，地方政府官员不会不知道拉闸限电会给相关者带来巨大的消极影响，也不会不知道这样的负面效应会在多大程度上伤害政府的信誉度，但是，所有这些比起政绩和官位来说都是次要的，百姓的不满不会动摇他的官位，除非他拥有的政治权力资源无法使他独断专行，从而转向通过谈判和讨价还价的办法来做决定或执行。
决策理论告诉我们，政策的影响在不同的阶段应当得到评估，这种评估可以对决策目标的达成还是修正做较早的判断，并由此做出及时的调整。案例向我们展示的是地方政府在政策的执行过程中缺乏及时的评估，中国为应对金融危机4万亿拉动经济的政策从另一角度给节能减排带来了消极的影响；但是地方政府从执行政策的角度并没有考虑到，如果中央政府坚持原有的节能减排目标，他们该如何完成目标。
就政治性执行而言，尽管强制性执行的方式在上级掌握了对下级来说非常重要的资源的情况下可以获得顺从(这一顺从并不一定心甘情愿)，但有酬性也是一个可以考虑达到决策目标的手段。执行是一种双向的过程，执行的情况往往会作为输入再度进入决策层。因此，从上级的角度来讲，如果在节能减排过程中对地方因节能减排而造成的损失有所补偿(无论是政策上的还是物质利益上的)，或在某些方面实现一些奖励性的政策，那么地方政府的执行行为就可能发生变化，至少不会出现拉闸限电这种对相关各方都不利的结局。
注释：
①本文所指某地、某电厂，具体资料详见相应的参考文献。