“央强地弱”政治信任结构的解析——关于央地关系一个新的阐释框架，本文主要内容关键词为：框架论文,政治论文,结构论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2010)03-0049-09
一、问题的提出
当下中国，无论是媒体的新闻还是民众的言语都时常透露出对地方政府和官员的不信任，同时却把中央政府视为各项好政策的源泉。人们经常说的一句话是：“上面的政策是好的，是下面的和尚把经给念歪了”。中国人的思维中，这种偏信中央政府的观念是如此自然，历史与现实也似乎一再昭示只有中央政府才会撒下“阳光”和“雨露”。这种偏信中央政府的政治信任结构已经得到了一些佐证。根据《小康》杂志2007年8月发布的《2006-2007中国信用小康指数报告》，绝大多数受访者表示很相信中央政府，而超过70%的受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象[1]；另据中国社科院社会学所在2006年4-6月进行的中国社会心态调查显示，在中央政府、地方政府、法官和警察、社区组织、行业协会、消费者协会、信访机构、宗教组织等8种社会基本权力选项中，民众对中央政府的信任程度最高。[2]学者的研究也表明农民对各级党委和政府信任程度的评价随着政府层级的下降而递减（Li Lian Jiang,2004；胡荣，2007）。党系列的情况也非常相似（中组部党建所课题组，2004）。民众偏信中央政府的政治信任结构实际上是一种被忽视的中央与地方关系，对中国政治制度的稳定和经济社会的发展都具有重要的影响。本文的目的探讨形成这种中央地方政治信任结构性失衡的原因，以及这种结构性失衡可能导致的不利后果。为了简化对问题的讨论，本文所指的政府是一种广义的政府概念，涵盖行政、司法、立法等政治机构，而本文所指的地方政府亦是指省府在内的各级地方政府。在讨论本文主题之前，笔者将花相当篇幅对政治信任的概念和国内外相关研究作出回顾。
二、政治信任的概念及其重要性
（一）政治信任的概念
政治信任一般指的是“民众对于政治组织（如政党）、政府机构（政府、国会）、军队等的信任”[3]。“当公民对政府及其机构、决策的总体状况以及独立的政治领导的评价为守信的、有效的、公正的和诚实的时候，政治信任便产生了。”[4](P89)虽然政治信任(political trust)与政治合法性(legitimacy)都强调政治体系获得承认的特性，但是政治合法性与政治信任在概念谱系上还存在诸多差别：(1)从概念形成上来说，政治合法性源自韦伯对政治服从的讨论，而政治信任则来源于政治社会学当中的信任概念在政治层面的投射；(2)政治信任主要侧重于从公众角度出发，通过研究公众是否信任特定政府、机构来说明这种承认关系，而政治合法性主要以整个政治体系为对象进行研究；(3)政治合法性的研究基本上是一种规范研究，而政治信任则是个社会科学概念，能够测量和分析；(4)公民对政府和官员的信任可以剧烈波动，而对民主制度的政治合法性则是相对稳定的。
政治信任与时下所讲的社会信任是存在差别的，社会信任一般指的是民众对于社会上的普通人的信任。西方学者在研究当中都会有意识地区分政治信任(political trust)和社会信任(social trust)：罗素·哈丁(1999)认为社会信任是“公民信任其他公民”，而政治信任是“公民信任政府”；K.Newton(2001)认为：“政治信任和社会信任之间既有相似之处又有不同的地方，社会信任或者人际信任是基于对他人直接的、一手的经验映像，而政治信任在多数情况下通常是由间接的媒体传播习得的”；Luke Keele(2007)则更进一步指出：“社会资本可能是导致公民对政府信任下降的因素”。
（二）政治信任重要吗
西方学者的一些经典文献都表达了政治信任对维持政治体系的健康运行的重要性。戴维·伊斯顿用“散布性支持”来表达政治信任含义，并将其作为政治系统输入端的重要组成部分。K.Newton(2001)认为“政治信任之所以重要是因为民主是立基于制度机制之上的，这些制度机制致力于确保政治家以一种可信的方式行事，否则就得付出政治代价”。[5]Pedro J.Cam'es将政治信任提高到一种代议民主制的本质的认识：“政治信任是民主治理过程中的决定性因素，因为代议民主制依赖于公民对制度和政治家的政治态度”，“如果民主权利和政治系统被置于一种其公民对政治制度和政治家不信任的背景下，那么这种民主权利和政治系统是很难获得合法性的。”[6]但是，源自西方根深蒂固的自由和自治的文化传统，也有少数西方学者对政治信任表现出了怀疑态度。罗素·哈丁并不认为公民对政府信任的下降一定是坏事。哈丁从一种认识论视角切入，并认为信任是一种“暗含的利益表达”，他认为公民对政府的信任是不切实际的，因为“信任属于与知识相关联的认知范畴”，“如果公民要明智地信任政府的话，他们应当知道他们信任政府所必须知道的事情。而通常的情况是，公民可能并不充分地知道他们能够信任政府所必须知道的事情。”[7]英格尔哈特虽然指出了威权体制对个人“主观幸福水平”的依赖，但是他却认为成熟民主国家政府信任的下降可能说明了公民对民主制度的理解越来越成熟老练。
政治信任对集权体制国家和民主化转型国家的重要性更为显著。因为，政治信任对这些类型的政治系统的稳定性至关重要。集权体制国家因为缺乏成熟的公民社会，社会秩序的维持主要依赖政府，这时当且仅当民众是信任政府的，政治体系才能稳定运行，而一旦主导社会秩序的政府丧失民众对其的信任，政治体系就可能会衰败或崩溃。英格尔哈特(1996)对苏联解体的研究表明：“民众当中主观幸福感的下降先于共产主义的崩溃和苏联的解体。”对民主化转型国家，民众的信任对民主体制的巩固也非常重要，虽然民众对威权体制的抛弃加强了对民主政府的期待，但是民众对新兴的政府和官员的政治信任并不是稳定的，实际上，在民主化转型国家，民主能否巩固在很大程度上取决于政府的制度绩效以及由制度绩效强化的民众对政府的信任。[8]
相比西方国家，实行了几千年中央集权体制的中国的政治文化更加强调政治信任的重要性。儒家理论对政治统治者的劝教的一个重点就是要取信于民，所谓“民无信不立”、“得民心者得天下”、“水能载舟，亦能覆舟”，即是告诫为政者应当获得民众的信任，如此才能立事，才能成就功业。
三、文献综述：政治信任的层次
政治信任虽然对一国政治体系的健康运行极为重要，但是在政治体系内部各单元，政治信任的分布往往是不平衡的，这里就涉及到政治信任的层次问题(level of political trust)。在美国，民众更加信任地方政府和州政府，而不是联邦政府。与此相对，在中国，民众则更加信任中央政府，而对地方政府则信任递减。研究民众政治信任在不同层级政府之间的分布状况美国已有一些成果，而针对中国相似问题的研究则刚刚起步。
（一）针对美国情况的研究
在美国，不同层级政府之间的政治信任分布微弱呈现一种倒金字塔型的结构(Tyler Schario,2009)。正常的情况是联邦政府(federal government)的信任度要低于州政府(state government)，州政府的信任度又低于地方政府(local government)。这种政府信任的分布结构的根源被有的学者一直追溯到美国特有的联邦主义，这种联邦主义将国家权力严重肢解，州政府、地方政府而不是联邦政府被赋予了更广泛的职能(Joseph Gershtenson,2006)。Hibbing等学者(Hibbing and Theiss Morse,1995; 2001; 2002)致力于对美国不同层级政府之间政治信任的不平衡性提供一种更为微观的解释。他们认为民众对不同层级政府的信任度受两种因素的影响，即政府的曝光率(visibility)和政府的亲近性(closeness)。美国公众虽然信任民主制度，但是通常他们却会对民主制度如何被操作而大倒胃口。联邦政府，特别是国会和总统机构占据了新闻报道，但是媒体往往更多地关注它们的负面新闻，这实际上对联邦政府在民众心目中的形象形成了一定的消极影响。与此相对，州政府和地方政府更亲近于公众，能够及时为民众提供各种公共服务，同时又不会被媒体过多关注，这就容易形成民众对其的高信任度。
除了关注不同层级政府之间政府信任分布的不平衡性之外，也有学者注意到了美国不同州之间的政治信任度的不同，而且，许多学者对此都给出了直接或间接的回应。Daniel Elazar(1972)的州际政治文化差异理论对不同的州的政治信任度的差别提供了一种解释。他将美国的州按照政治文化属性分为三种，即道德主义的(moralistic)，个人主义的(individualistic)，以及传统主义的(tradition alistic)。道德主义州强调共同体概念和政治的参与性，公众一般比较信任政府；个人主义州强调小政府理念，并将政治与市场等同，公众一般比较不信任政府；传统主义州强调精英的作用、社会等级和家庭联系，这种州的公众对政府的信任可能比较模糊；Robert Putnam(2000)的研究表明不同州的社会资本（包含社会信任）保有量是不同的，他认为社会信任与政治信任是相关的。所以依此，不同州的政治信任度不同可以由社会资本含量的不同得到解释；Morris Fiorina(2005)同样从一种政治文化角度出发研究了美国不同州的文化分裂(culture devide)现象，他认为美国正按照一种共和党／民主党线而趋于文化上的分裂，“蓝州”支持共和党，“红州”支持民主党。如果他的结论是正确的，那么不同的州政府获得政治信任的不同也可以从这种州际政治文化差异上得到理解。
（二）针对中国情况的研究
国内外也有少数学者的研究直接或间接地触及了政治信任在中国不同层级政府之间的不平衡分布问题。Tianjian Shi(2002)的研究发现两个有趣的现象，民众对于官员的不信任，并没有导致他们对于政府和政治制度的不信任；而中央政府相对地方政府更加受到民众的信任。LianJiang Li(2004)对中国三个省的农民的问卷调查研究表明，农民更加相信中央政府，而对地方政府具有较低的信任度。他认为这既有政治文化上的原因，又有政府在经济和行政上的表现的原因，以及中国的新闻制度。其他一些学者在分析地方政府失信于民的问题上，注意到了一些其他具体原因：地方政府角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化（何显明，2007）；或者腐败、寻租、扭曲政绩观（郑永年，2009：人民论坛，21期）；或者缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄（高卫星，2005）。
在另外的一些研究中，有学者注意到政治信任在不同层级政府之间的不平衡分布对农民政治参与行为的影响。LianJiang Li(2007)指出政治信任在中央和地方政府之间的不平衡分布实际上促进了农民向中央的上访行为。Ethan Michelson(2008)对中国农村的因村干部而引起的纠纷问题的研究印证了一种“地方成就正义”(justice from below)的理论，这种理论认为农民因为信任上级政府而向上寻求纠纷解决方案，但是经验研究的结果证明这种努力往往是令人沮丧的，实际上，针对村干部引起的纠纷由地方政府提供而不是上级政府来提供解决方案更加具有效率性。国内学者也注意到农民对中央政府的信任加剧了越级上访行为，并且容易在受挫的情况下流失对中央政府的信任。于建嵘(2005)在一篇批评中国信访制度的研究中指出进京走访的农民一开始对中央政府的信任度非常之高，但是随着诉诸中央的纠纷持续得不到解决，中央政府在这些走访农民心目中的威信会快速下降。同样是对农民上访行为的研究，胡荣(2007)发现：“农民对高层政府的信任度较高，但对基层政府的信任度却偏低”，“上访对政治信任的流失具有很大影响：上访者到达政府层次每提高一级，其对政府的信任就减少一个档次。”这些研究都表明，政治信任在中国不同层级之间的不平衡分布会对农民政治参与行为产生了重要影响。
（三）对现有研究的评价和本文的思路
从现有研究的情况来看，对政治信任研究一般以整个政治体系或者国家为单位，对一国政治体系内的政治信任结构的研究相对较少；另一方面，虽然许多学者的经验研究都注意到了政治信任在政治体系内不同层级政府之间的不平衡分布的现象，也总结了一些导致这种现象的具体原因，但是对这种不平衡分布及其后果的理论解释却相对匮乏。实际上，对政治体系内的特定政治实体的政治信任研究既要关注民众对其生成政治信任的微观心理基础，又要结合该政治实体所嵌入的政治结构的特征。在本文中，笔者力图搭建一种能够解释中国地方政府相比中央政府更少获得民众信任的理论框架，这种理论框架既立基于民众生成政治信任的微观心理基础，又结合了中国式集权体制的制度特征在形构当下中国“央强地弱”的政治信任结构中所起的关键性作用。
四、民众偏信中央政府：三种解释视角
对民众偏信中央政府的解释视角大体可以区分为三种，即历史文化主义解释、理性选择主义解释和制度主义解释。从历史文化主义视角解释，政治信任的现状受到了传统政治文化的深刻影响；从理性选择主义视角解释，政治信任的现状是不同行为主体理性行为所塑造的；而从制度主义视角解释则更加看重一国的政治制度体系对政治信任现状的决定作用。
（一）历史文化主义解释：传统政治文化的遗产
历史文化主义解释模式的要点是关注“后果”在历史文化传统上的“前因”。中国在传统上很早就成为一个大型的中央集权国家，这可能是因为中国独特的地方环境和治水文化。[9]在大型的中央集权国家里，无论是为了统治者的利益还是对国家能力整合的需要，都要创设一套民众支持中央而不是地方的意识形态体系。在孔子看来，“礼乐征伐自天子出”方是合理，如果自诸侯或大夫出，就会天下大乱。中国历代王朝的统治者基本上都接受儒家这种强调中央权威的学说，并且通过各种可能的手段在民众当中营造中央朝廷的高尚形象，如祭祀仪式和各种政治象征符号。黄仁宇先生在《万历十五年》一书中极为详实地描述了万历皇帝盛大的巡游场面。
另外，中国虽然很早就形成了较为先进的中央集权体制，但是这种体制的弊端是需要雇佣大量的官僚，官僚又需要大量的薪俸养活，这是中国小农经济所难以承受的。在历代王朝当中，地方政府和官员都存在大面积近乎公开的腐败行为，“三年清知县，十万雪花银”。除了正统受职的“官”之外，各级政府衙门还存在为数众多不入流的吏胥，这些吏胥“一无收入、二无前途，偏偏他们又有管人、管物的权力，想不腐败都难。”[10]相比“官”来说，吏胥的腐败更有过之而无不及。可想而知，在这些官吏肆意剥夺之下，除了百年难遇的清官，民众根本没有理由相信地方政府及其官吏。
最后，在传统中国，皇权与广大的农民具有先天的政治亲和性。一方面，处于一盘散沙状态的农民往往因为缺乏集体行动能力而不会危及皇权，而且是政府税收的支柱；另一方面，皇权为了巩固统治也会轻徭薄赋、惩罚贪官污吏。如此来回，在历代王朝的存续期间里，农民需要皇权保护，相对盘剥他们的地方官吏，农民对皇权更加偏信，“山高皇帝远”也似乎表达了皇权不达而导致的社会正义难张的困境。
结而言之，从历史文化主义角度来说，中国当前偏信中央政府的政治信任结构很可能是中国传统政治文化的遗产。这种传统政治文化根植于传统中国的政治经济生活：在传统的中央集权中国，统治者接受儒家这种支持中央权威的学说并与农民具有政治上的亲和性致使民众更加相信中央；与之相对，地方政府和官员由于普遍的腐败而得不到民众的信任。历史文化主义解释虽然抓住了文化传承上的脉络，但是它的不足之处在于忽视了当今与古往之间的政治经济背景的差异性。
（二）理性选择主义解释：中央与地方的有意而为
政治研究当中的理性选择主义(rational choice theory)强调政治行为主体依据利益准则进行理性选择的重要性。这个研究方法的深刻之处在于它抓住了人类行为活动的主要动机，然后据此推理出相关理论和发现。实际上，当前中国偏信中央政府的政治信任结构也可以用理性选择主义来推演。以中国集权体制为背景，如果假设中央政府与地方政府都是政治信任的寻求者，那么按照理性原则，它们在寻求政治信任的范围大小、强烈程度、基本动机、具体措施都存在内在的差别（如表1）。
1.从政治信任寻求的范围来看，中央政府作为中国政治体系的中枢单位，其政治信任的寻求对象显然是全国民众；而地方政府作为一种地方性的治理单位，其政治信任的寻求对象相对狭窄，基本上止于辖区内的民众。中央政府的政治信任群体基数明显大于地方政府。
2.从政治信任寻求的强烈程度来看，中央政府和地方政府寻求政治信任的愿望的强烈程度是不一样的。很显然，在中央集权体制下，中央政府作为全国性的政治责任承担机构具有非常强烈的政治信任寻求愿望。而地方政府在中央集权体制下在很大程度上只是作为中央政府的代理机构，地方权力的合法性主要来自于中央政府的授权，在理论上讲地方政府并不直接对民众承担政治责任，地方政府对政治信任的寻求愿望相对较弱。
3.从政治信任寻求的基本动机来看，中央政府寻求政治信任的动机可以概括为三个方面：(1)统治合法性。民众对中央政府的政治信任是政治统治合法性的来源和表征，民众越是信任中央政府也就是说明中央政府的统治合法性越高，政治统治也就越稳定。(2)对下控制。中央政府获得全国民众的高度信任有助于其对下层的代理机构和官员的政治控制，唯有中央具有权威，才能号令四方。(3)行政效率。民众对中央政府政治信任度的高低直接会影响到中央官僚系统和政策执行的效率，如果民众高度信任中央政府，政府官员更加容易产生职业成就感，中央政策也会因为民众的配合而容易得到有效的执行。地方政府寻求政治信任的动机也有三个方面：(1)治理合法性。地方政府对辖区民众的治理不但取决于中央的授权，而且依赖于地方民众对地方政府的支持和认同。(2)行政效率。地方政府也会因为行政效率的考虑而寻求地方民众对其的信任。(3)中央评价。地方政府作为中央政府的代理机构，中央政府一般会对政治信任度高的地方政府和官员给予积极评价，因为政治信任度的高低间接地反映了地方政府领导班子的行政能力，地方政府为了获得中央政府的肯定和奖励也有动力强化辖区民众对其的信任关系。
4.从政治信任寻求的具体措施来看，中央政府由于在政治体系占据的优势地位，其对政治信任的寻求措施更加多元化：(1)中央政府可以通过对重要政治象征的垄断来获取政治信任优势。这里所谓的政治象征包括各种国家性的象征和仪式，如国旗、国徽、国歌、庆典、祭奠、阅兵、外交等等。(2)中央政府可以通过传播控制来获得更多的政治信任。这里对传播的控制一方面表现为对传播内容的控制以便于形成有利于中央政府的舆论，另一方面是对中央之外传播媒体数量的控制，即要保持一种中央绝对的传播优势。(3)中央政府可以通过成为社会福利的主要提供者来获取更多的政治信任，即通过强化中央政府与民众之间的福利沟通来提高政治信任程度。(4)中央政府还可以通过对地方政府和官员的违规行为的处罚救济来获得民众对中央政府的信任。相比中央政府，地方政府寻求政治信任的措施相对较少，一方面地方政府可以通过在中央政府供给的福利之外添加更多的地方性社会福利来增进地方民众对其的支持；另一方面，地方政府也可通过对政府活动方式进行利民性的创新来提高政治信任程度。
所以依据理性选择主义的观点，民众之所以偏信中央政府可能是因为地方政府寻求政治信任的范围相对狭小、愿望与动机不足和手段措施上的匮乏所导致的。理性选择主义虽然在一定程度上解释了当前中国政治信任的“央强地弱”问题，但是这种推理方式的逻辑起点是存疑的，即我们无法判断在现实的政治过程中，中央与地方是不是政治信任的寻求者，以及它们在多大程度上是政治信任的寻求者。
（三）制度主义解释：中央集权体制的意外后果
政治学研究中的制度主义(institutionalism)一般“聚焦于左右政治交换的规则、规范和价值，倾向于观察主流政治世界中的制度安排”。[11]从制度主义来理解，中国偏信中央政府的政治信任结构可能是中国集权体制所造成的一种意外后果(unintended consequence)。当代中国的政治架构是一种比较有特色的中央集权体制，政治权力的分配既高度集中，同时又高度分散。国外有学者将其称为“分散的集权体制”(Lieberthal,1992)，或者“分权的威权体制”(Landry,2008)。在这种制度框架中，中央政府被宪法和现实的政治安排赋予了极其广泛而重要的政治权力，它是中国政治系统的中枢单元，中央政府通过掌握重要的政治（人事、立法）、经济（税收、金融）和意识形态（宣传、新闻）上的决定权以及对下级政府和官员的考绩奖惩体系来维持对庞大政治体系的整合能力。地方政府虽然在理论上只是中央政府的代理机构，但是地方政府却承担了中国政治系统中大部分的具体的行政职能，只不过地方政府权力只在有限的范围内才具有自主性，其权力来源主要是中央政府自上而下授予的，其权力的实际形态和行使方式都受到中央政府的适时性调控。
在这种独特的中央集权体制之下，中央政府在获取民众政治信任时具有十分明显的“中央优势”，与之相对，地方政府在获取民众政治信任时存在的劣势是相当明显的：(1)在中国集权体制之下，地方政府的权力来源于中央政府的授予和让渡，这种权力自上而下的形成方式致使地方政府的行政目标是以上为准的，而不是以下为导向的，这当然严重削弱了地方政府寻求地方民众政治信任的动机。(2)在中国集权体制之下，地方政府是作为中央政府的代理和执行机构而存在的，中央政府和部门具有权力的配置权、规则的制定权和对地方政府的惩处权，这使得地方政府不得不捡起中央政府无法做、不愿做、但又直接面对民众的执行性事务来做，地方政府身处前线、事务繁杂，致使容易得罪民众，难以取悦于民。(3)在中国集权体制安排下，中央政府掌握诸多如人事、财力、象征、传播等核心的政治资源，而地方政府因为缺乏这些政治资源而可能出现寻求地方民众政治信任时的“心有余而力不足”。(4)在中国集权体制下，地方政府腐败更容易进入民众视野，因为一方面地方政府与民众直接打交道，地方政府和官员的行为言语都能直接在民众心目中进行政治投射；另一方面，中央政府的腐败往往不易被揭露，而对地方政府腐败的揭露对整个集权体制反而是有利的，因为这既可以整肃体制纪律，又能强化民众对中央政府的信任。
据此，按照制度主义理解，民众偏信中央政府的政治信任结构很可能是中国特殊的中央集权体制所造成的。出于这种集权体制的安排，地方政府和官员既无动力寻求民众政治信任，又无制度上的条件去营造自身的良好形象，地方政府蔓延的腐败不但对民众进行负面的心理投射，而且很容易被中央揪出来以平息民愤。制度主义解释虽然非常清楚地勾勒了民众偏信中央政府的各种制度原因，但是这种解释模式过于笼统，不能指出到底是哪种制度原因在其中起到了更关键的作用。
五、“央强地弱”的政治信任结构：生成机制和生成结构
通过上文对三种解释模式的分析，我们发现，实际上造成当前中国偏信中央政府的政治信任结构的原因是相当复杂的，它既可能是传统政治文化的遗产，也可能是中央与地方的理性选择的结果，而且还在更大可能上是中国特有的中央集权体制所造成的意外后果。对制度主义解释的进一步探查有助于理解中国中央—地方之间的政治信任的不平衡分布问题。而在这里，笔者将借助于政治图像、政治接触和经济增长机制等三大概念来说明问题。政治图像和政治接触的选取是考虑到民众政治信任心理产生的体验过程。作为一种政治心理过程，政治信任具有一定的建构性，它产生于民众对政治现象的体验，在体验过程逐渐构建对政治现象的认同（卡斯特，2006）。而民众对政治现象的体验是通过政治图像和政治接触两种途径来完成的。在中国，经济增长机制通常会影响地方政府的行为模式，并对中央—地方—民众之间的信任关系构成深刻影响。
（一）政治信任与政治图像
1.生成机制
在现代社会，民众对政治的体验往往更多的是一种间接体验，即民众借助非亲身经历的政治图像来获得对政治当局的信息和理解，进而形成对政治当局信任与否的态度。在现代社会，政治图像最重要的生产者就是新闻媒体和政治当局本身。新闻媒体（广播、电视、报纸、杂志）对民众政治态度的塑造作用往往是相当见效的，在绝大多数情况下，民众是通过对新闻媒体播放的新闻来获得对政治现象的理解的。新闻媒体主要通过议程设置(agenda-setting)①来完成对民众接收何种类型的信息来影响民众的政治态度，西方传播学普遍认为新闻媒体虽然不能决定受众“怎么想”，却能够成功地左右受众“想什么”。在西方，鉴于对政治图像的制造能力和对民众的巨大影响力，新闻媒体被视为行政、立法、司法三权之外的“第四种权力”。在新闻管制严厉的国家，新闻媒体往往被视为政权的喉舌，新闻媒体对民众政治态度的塑造则更加强大和直接，当然民众所得到的政治图像多是被筛选的和被制造的，总是那些执政者希望民众接收的政治图像。政治当局主要通过政治象征符号来向民众输出政治图像。在任何国家，政治家的外貌、穿着、仪态，政治、外交、阅兵仪式，乃至国旗、国歌，都是足够讲究的，因为它们会直接对民众的政治心理进行符号化的投射。当然，政治图像并不总是以对政治当局有利的方向放映，在西方，新闻媒体频繁爆出的政治丑闻使民众的政治信任持续下降。而在一些发展中国家，腐败和官僚作风也会绕过政治当局的粉饰遮掩的努力而成为民众心生不满的原料。
2.生成结构：以中央为中心的政治图像生产
在中国式集权体制之下，政治图像的生产过程是由中央政府所主导的，无论是从政治图像的生产动力还是政治图像的生产能力，地方政府都处于一种相对弱势的地位。在中国式集权体制之下，中央政府相对地方政府更有动力生产能够取信于民的政治图像。很显然，中央政府作为全国性的政治责任承担机构具有非常强烈的政治信任寻求愿望，中央政府会动用一切力量生产对自身统治合法性有利的政治图像。与此相对，地方政府在中央集权体制下很大程度上只是作为中央政府的代理机构，地方权力的合法性主要来自于中央政府的授权，理论上地方政府并不直接对民众承担政治责任，地方政府对政治信任的寻求愿望较弱，自然缺乏动力生产有利于获得民众信任的政治图像。中央政府相对地方政府更有能力生产能够取信于民的政治图像。在集权体制之下，中央政府实际上几乎垄断性地控制了能够输出政治图像的两种管道，即政治象征符号和新闻传播。政治象征符号一般能够唤起民众的意义联想，从而能够产生对政治机构的认同，而在我国，各种国家性的象征和仪式（如国旗、国徽、国歌、庆典、祭奠、阅兵、外交等等）几乎为中央政府所独享。新闻媒体是制造政治图像的主要管道，而在我国，中央政府实行对新闻传播的集中化控制，具有时政意义和政治定性的新闻几乎都要通过宣传部门的审查程序，统一口径后由中央媒体播发，地方媒体只能或必须转载这类新闻。在这种新闻传播体制下，中央政府相对地方政府在话语权上的具有压倒性的优势，中央政府因为享有“说话”的能力而容易形成一种高尚的利民、为民形象，而地方政府因为要承担“不说话”或者成为替罪羊的义务而容易被与民众之间形成疏离感。
（二）政治信任与政治接触
1.生成机制
除了间接体验之外，民众也会通过亲身、直接的政治接触来获得对政治当局的信息和理解，进而产生信任与否的评价性态度。一般来说，政治过程当中往往充满了一些令民众不快的因素，比如腐败、办事拖沓、任人唯亲、部门利益、潜规则、行政成本高昂等。西方人将政治称为“必不可少的恶”在一定程度上是有道理的。这些因素往往使民众在政治接触过程中产生对政治当局负面的政治印象，而且很可能的情况是，政治接触的广度越大、深度越深、频率越高，就越会加强这种趋势。对许多发展中国家和权力监督机制不畅的国家而言，政治的实际过程往往使民众深感失望。而在一国政治体系里，如果政治体系的制度结构是集权性质的，那么处于低层级的政治机构往往是公共政策的执行机构，它们无时不在地身处一线与民众进行巨量的政治接触，它们的声誉不但受到自身不利因素的影响，而且还会经常成为上级政治机构失败政策和行为的替罪羊。
2.生成结构：以地方为中心的政治接触结构
在中国式集权体制之下，地方政府实际上承担了政治系统中绝大部分治理任务，地方政府不仅具有数目繁杂的自身的治理任务，而且几乎任何由中央政府出台的公共政策的执行都离不开地方政府的配合与执行。对基层政府而言，更是“上面千根线，下面一根针”。而且在中国式集权体制之下，地方政府是作为中央政府的代理和执行机构而存在的，中央政府和部门具有权力的配置权、规则的制定权和对地方政府的惩处权。在这种制度结构之下，地方政府实际上不得不捡起中央政府无法做、不愿做、但又直接面对民众的难事或执行性事务来做，而中央政府则具有选择少做事、做好事、做易事的优势地位。在这种情况下，地方政府实际上可能触犯了政治接触的一切大忌，包括直接接触、广泛接触和恶性接触。直接接触可能导致的后果是，地方政府身处与民众接触的前线，民众最容易将不满意归结于地方政府；广泛接触可能导致的后果是，地方政府与民众全方位的接触，总有令民众不满意的情况发生。恶性接触是指地方政府与民众的接触还会受到权力制约机制不健全和官僚体制的弊病，而导致的腐败和官僚作风的影响，继而使民众不满意。
与地方政府的情况大相径庭的是，中央政府恰恰享受了政治接触的一切好处，包括较少接触、间接接触和良性接触。较少接触是指中央政府相对地方政府较少与民众接触，少中才不会犯错。间接接触指的是，即便是较少情况下与民众的接触也不是直接的，而是依赖定法律、出政策、作指示、下文件，最后执行和落实的还是地方政府。间接接触带来的好处是责任规避或者责任隐蔽化。良性接触指的是中央政府所做的事都是民众喜闻乐见的事，广惠于民，在民众心目中留下不错的印象。
（三）政治信任和中国经济增长机制
1.生成机制：GDP导向的地方治理绩效评价机制
在对中国持续近30年的经济增长的解释理论当中，目前越来越多的学者将目光聚焦到推动中国经济增长的政治原因上来，特别是关注地方政府竞争对中国经济增长的意义。这种认为是地方政府竞争启动的中国经济增长的理论认为：中国的经济成功得益于地方政府之间竞相创造更加优厚的投资环境来吸引资本，而地方政府和官员之所以如是做是因为中央政府通过人事制度变革逐渐形成了一套自上而下的以GDP为导向的地方治理绩效评价机制。在这种机制之下，地方政府的领导人的政治升迁取决于其治理区域的经济表现，为了在激烈的“政治晋升锦标赛”当中获得优势，地方政府的领导人会效仿中央的做法，他们想方设法通过各种激励和责任机制逼迫其官员进行促进经济增长的努力。在县一级政府，这种由政治晋升压力带来的对资本的热情表现到近乎疯狂的程度，在“招商引资”的浪潮中，数目众多的经济开发区拔地而起，政府和官员包办征地、拆迁，土地以低廉价格或者干脆免费供厂家使用，地方税也可以免征数年，而它们得到的好处是财政收入的增长、土地价值的增值和好看的GDP数据。“招商引资”的具体实施机制也极为有特色：各级党政部门和工作人员不分门类一律要被分配一定的招商指标，并配之以有力的考核奖惩机制，在一些地方甚至连法院、检察院、公安机关都不能置身事外。至此，中国经济增长机制的轮廓已非常清晰：自上而下的以GDP为导向的地方治理绩效评价机制激发了地方政府发展经济的巨大热情，通过压低土地和劳动力价格，加之以政府对资本的无微不至的服务，越来越多的资本开始进入中国进行淘金，进而推动了中国经济的增长。
2.生成结构：中国经济增长机制对中央政府与地方政府不同的形象塑造
中国经济的持续增长所带来的政治社会效应在中央与地方层面具有截然不同的表现。就中央政府与民众的关系而言，一方面，持续的经济增长使民众的民族自豪感迅速膨胀，中央政府的威信大为提升，另一方面，持续的经济增长使中央财政不断壮大，这使得中央政府拥有更多的与民众进行福利沟通的本钱，通过数额巨大的跨城乡、跨地区的转移支付，中央政府实际上在底层民众和农民心目中成功地树立了良好的形象。2006年开始，中央政府全面免除了农业税，结束了农民数千年要交“皇粮国税”的历史。近些年来，由中央政府推动的各种社会保障计划全面向农村铺开，诸如“农村合作医疗”、“新农村建设”、“农村义务教育”、“农民养老保险”等计划实实在在地给农民带来了实惠。2010年，中央财政对“三农”的投入达到史无前例的8183亿元。[12]
相比中央政府，持续的经济增长给地方政府造成的政治形象并不算好，虽然客观上地方政府对经济增长功不可没。眼下，似乎存在这样一种悖论，即地方政府越发展经济，就越容易使其自身与民众之间形成一种心理上的割裂感。究其大要，导致地方政府“出力不讨好”的原因是：(1)从总体上说，在这种自上而下的以GDP为导向的地方治理绩效评价机制之下，地方政府表现出的对资本的友好态度远远胜过了对民众应承担的政治责任，地方政府“亲商有余、亲民不足”，民众对这种地方政府商业化、利益集团化的形象非常不满；(2)从财富分配来看，由地方政府竞争搅动的中国经济增长的致命伤是社会财富以权力和资本为基准进行不平衡分配，这打乱了发展初期社会各阶层在财富分配上的利益均沾的格局，当前地方经济的扩张已经在一定程度上变成了一部分权力和资本精英对弱势社会阶层利益的剥夺，致使地方经济越增长，反而导致社会财富分配的越不公平，民众的越不满；(3)从腐败来看，在缺乏法治体系保障的情况下，由地方政府推动的经济增长由于权力得不到有效制约而滋生了大规模的官员腐败行为，这些地方层面的官员腐败行为不但多发、易发，而且容易受到中央的纠正和媒体的曝光，致使地方政府官员在民众心目中的形象整体性欠佳。
六、地方政府的结构性失信及其不利后果
从上述逻辑叙述下来，很显然，当前地方政府的失信具有一定的结构性，在深层次上，民众之所以更加相信中央政府实际上是中国式集权体制所造成的一种意外后果(unintended consequences)。从好的方面来说，民众偏信中央政府反映了中央政府的威信依然很高，政权的合法性依然比较牢固。但是从坏的方面来看，地方政府的结构性失信也会带来一些不利后果。
1.从国家治理能力上来说，民众偏信中央政府而不相信地方政府显然不利于国家整体治理能力的提高。从政治心理上说，民众更倾向于与自己信任的政府打交道，而对自己不信任的政府提供的解决方案则容易持怀疑态度。民众偏信中央政府可能会使政治体系中的“中央处理器”处于严重超载状态，而使众多的“地方处理器”难以发挥有效作用，这不仅造成了治理资源浪费的问题，而且一旦“中央处理器”不能满足民众加载的任务要求，那么最终可能导致民众对“中央处理器”的信心的动摇。
2.地方政府的结构性失信也会对社会稳定构成威胁，中国素有“基层不稳，地动山摇”的警示。民众对地方政府缺乏足够的政治信任不但会使社会矛盾趋于多发，而且一旦出现紧急事件，如果民众不相信政府就会使地方政府和官员处于十分被动的状态。现如今，我国正处于社会转型期，社会矛盾易发、多发，地方政府又是直接面对各种社会矛盾的主体，有时还会成为社会矛盾冲突的主角，在这种情况下，如果地方政府和官员缺乏民众的基本信任就容易使问题扩大化，导致局势失控，而如果民众对地方政府和官员心存信任，那么矛盾和危机就会被控制在一定范围之内，得到有效地解决。因为“一个社会，尤其是一个正在转型期的社会，不可避免地会遇到很多困难，甚至很多危机。但是只要政府公信力在，人民的信心就在，就会有决心去解决困难。政府公信力，就是社会稳定的‘压舱石’。任何危机，也比不上政府公信力的危机”。[13]
3.从公共政策执行上来说，民众偏信中央政府不利于地方政府的公共政策的顺利执行。因为“政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上则取决于作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。”[14]如果地方政府缺乏民众的信任支持，地方公共政策往往会受到民众的抵制而难以执行，或者只能以较高的代价勉强执行。“地方政府公信力的下降，严重妨碍了政府与公众之间良好的互动关系的建构，损害了政府的权威，极大地提高了政府运作的实际成本”。[15]
七、结语
郑永年先生曾说：“无论哪个国家的政府，都没有任何理由对民众的不信任掉以轻心。要跳出信任危机，避免演变为重大的社会危机，必须建立起中央政府同基层政府以及社会民众的直接关系。”[16]这句话道出了中央政府保持民众政治信任的重要意义，但是这里似乎特别突出了中央政府对民众和基层政府的救济功能，而把两极之间的中间政府层次置于一种被怀疑的地位。依照本文的思路，这种地方政府失信于民的问题决不是可以简单地依赖于中央政府与民众的直接沟通所能解决的，因为中国集权体制之下，地方政府才是绝大部分公共事务的承担者，撇开不受信任的地方政府思考中国的治理问题并不是现实的。但是根据本文的分析，在当下中国，地方政府的失信问题具有一定的结构性，诸如腐败、办事拖沓、任人唯亲、部门利益、潜规则等因素可能只是这种结构性的浅层表象，地方政府之所以失信于民的深层次原因很大程度归咎于中国式集权体制以及这种集权体制下的中央与地方关系的运作逻辑。地方政府结构性失信的特征也从侧面反映了重振民众对地方政府的信任的艰巨性。
收稿日期：2010-05-22
注释：
①议程设置(agenda-setting)：传播学中的议程设置概念由科恩(Cohen)，麦库姆斯(Mccombs)和肖(Shaw)等人提出。议程设置的主要含义是：大众媒介加大对某些问题的报道量或突出报道某些问题，能影响受众对这些问题重要性的认知。
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