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在现实的社会生活中，政府面临着来自各个方面的责难和批评。本来，政府面对众多的批评和指责是不可避免的，也是正常的。但是，有的政府在这众多的指责声中浑然不觉，不积极地采取措施以化解公众对政府的不满情绪，不主动采取行动以协调与公众的关系。有的政府则采取了措施协调与公众的关系。其结果，效果是不同的。这就涉及到如何开展政府公众关系的问题。
一、开展政府公共关系是政府的职责
政府公共关系是政府在维护社会利益和促进社会发展的前提下，为了在公众中树立良好的形象、争取公众的支持和理解而运用各种传播手段来协调与公众之间关系的行政管理行为。[1]根据此定义，我们知道政府公共关系是一种行政管理行为，是政府为了实现社会公共利益和法定职责而主动采用的行为，它是政府的一种职能。正如美国公共关系学者哈洛博士分析了472个公共关系定义后指出的那样：“公共关系是一个独特的管理职能，它帮助一个组织和它的公众之间建立交流理解认可与合作关系；它参与各种问题和事件的处理；它帮助管理部门了解公众舆论，并对之作出反应；它明确并强调管理部门为公众利益服务的责任；它协助管理部门掌握情况的变化，并监视这些变化，预测变化的趋势，以使组织与社会变化同步发展；它以良好的符合职业道德的传播技术和研究方法作为基本的工具。”[2]既然公共关系是一种管理职能，如果政府不认真开展公共关系活动，就会给政府行政工作带来损失。
根据上述定义，我们知道，政府公共关系的目的是为了在公众中树立良好的政府形象，争取公众对政府行为和活动的理解、信任与合作。政府政务的有效推行决不是政府单方面的事情，而是政府与群众之间互动的活动，它需要双方的沟通、协调和合作。如果没有群众的理解、信任和合作，纵然政府动用庞大的国家机器也会收效甚微，甚至适得其反。在我国，人民是社会的主人，政府是人民实现自己利益的工具。政府为了进行有效的管理，必须争取广大公众的信任与合作，而争取广大群众的信任与合作，首先要求政府在群众中间有一个良好的形象。树立一个民主、法治、透明、廉洁、高效的形象，才能从心理上争取到群众的理解与信任。其次，要求政府与群众之间能进行快速有效的沟通。政府作为管理者，群众作为被管理者，双方天然地会存在一些矛盾，这是由双方的地位、出发点、利益要求决定的。有矛盾和分歧不可怕，只要双方能够有效地沟通，就能弭平这些矛盾。政府要想与群众沟通，就得知道群众想些什么，要求些什么，反对些什么。这些工作都应该是政府份内的事情。因此，协调与公众之间的关系，主动权是操在政府一方的。只要政府是为了进行有效的行政管理，是为了更好地维护社会利益和促进社会发展，政府就必须大力开展政府公共关系工作。
二、开展政府公共关系，充分发挥政府效能
政府公共关系是政府机构在特定环境中通过传播来协调其与公众关系的行政管理行为。这种行为的目的是为了充分发挥政府的效能。那么政府公共关系在政府行政管理活动中到底有哪些作用呢？具体说来，有以下四个方面。
1.政府树立良好的形象，赢得公众对政府的支持。
政府在公众中的形象问题，是影响行政管理活动的一个最基本的问题。政府在公众中有一个良好的形象，群众就从心底里信任它、支持它。这个政府的政务活动就能得到群众的理解和合作，他们会积极地配合政府的各项活动的推行。
政府公共关系的首要任务就是为政府形象的树立进行谋划和活动。政府形象包括的内容有：国家象征物、公务员形象、组织风格、政府的声誉等方面。国家象征物多半是由国家统一制定的，各级政府作为余地很小，只能在公共标志上发挥一些作用，如市花、城市标志建筑、城市象征物等。但在公务员形象、组织风格、政府声誉上则为政府公共关系的开展提供了广阔的空间。例如深圳市就以政策宽松、机构设置的精简和办事高效树立起了开放、高效的政府形象。
现代政府的理想形象是民主、法治、廉洁、透明、高效。广大公众都希望自己的政府形象是理想的。但在实际生活中，广大公众期望的政府形象和政府实有的形象是会有差距的。这种差距过大就会在公众中造成政府的形象危机和信任度下降的问题。一旦出现这种情况，那政府行政效能就无法保证。
政府公共关系就是以塑造政府的良好形象作为首要任务。它通过社会宣传（电视、广播、网络、报纸等）、联络交往、舆论引导和管理实绩等手段，来缩小政府的理想形象和现实形象之间的差距，培养起政府的美誉度。在塑造政府形象方面，加强宣传是很重要的。但管理实绩才是最根本的。因为公共关系活动遵循的根本原则之一是事实性原则。政府没有管理实绩，无论如何策动传播手段都是不会有好结果的，如果是没有事实的虚假的吹嘘、夸大其辞，最终会损害政府形象。当然，在政府取得管理实绩的基础上，运用公共关系工作的各种手段和艺术，就会使政府的形象更加理想。笔者认为云南省在塑造中国旅游大省形象上是一个非常典型的公关策划的成功事例，它给云南省带来的经济效益和社会效益都是不可估量的。
2.协调沟通关系，内求团结，外求发展。
政府公共关系的实质就是通过传播来协调其与公众之间的关系。因为行政管理效能的提高与外部的社会环境和内部的组织环境有很密切的关系。如果一个行政管理机关处在与各种社会组织、政党、新闻媒介、权力机关、司法机关、其它政权机关不和谐的状态下，它的任何行政管理行为都会遭到各方面的掣肘，那么它的行政活动是不会有任何成效的。因此，它必须与各种外部环境因素之间沟通情况，协调关系。同样，只有有利的外部环境还不行，还要依靠内部的组织环境良好。如果政府机构内部各部门之间、上下级之间、公务员之间关系不融洽，就会出现组织内部的内耗，部门之间互相推诿，上下级之间互不信任，公务员之间不负责任。这样，行政管理活动将无法有效地推进。因此，通过各种方式沟通信息，协调内部关系就成为提高行政效能的重要措施。而公共关系活动就是通过各种方式、手段来达到沟通信息，协调关系的目的，从而形成内部精诚团结，齐心协力，与外部密切联系，广泛合作的良好的行政管理环境。
衡量一个政府公共关系活动成效的高低，主要是看公共关系活动是否为政府行政管理营造了一个良好的内外环境。营造团结和谐的内部环境，还要抓好内部信息的交流，工作责任的科学划分，工作流程的合理有效，分配制度的公平和激励机制以及内部公平竞争的宽松环境，只有这样，内部团结和谐才是可靠的。创造了一个团结和谐、平衡协调的组织气氛，就为行政管理活动的高效推行打下了良好的组织基础。营造有利的外部环境，主要要抓好与其它外部组织的情报交流、联谊活动，建立密切的平常交往和工作合作关系，以便建立起一种消除误解，化解冲突，协调利益的磋商机制。在开展外部公共关系时，政府机关决不能因为自身有权，就居高临下，那样肯定会恶化与外部组织之间的关系。
3.影响社会舆论，营造良好的舆论环境。
社会舆论是指在社会上流传的群众的言论。社会舆论从表现形式上看分为两类。一类是见诸新闻媒介的言论，一类是在社会上流传而未见诸新闻媒介的言论。社会舆论是一种强大的力量。古罗马帝国有一句很流行的话，叫做“民众的声音，就是上帝的声音。”可见公众的呼声和意志是多么强大的一种社会力量。至于新闻舆论，西方把它称作立法、行政、司法后的“第四种权力”。
对社会舆论，我们可以从内容上作如下区分。第一类是有利于政府的舆论，第二类是不利于政府的言论，第三类是中立的社会舆论。根据舆论内容的倾向性不同，政府公共关系工作要做好：
第一，对有利于政府的舆论，要策动各种传播手段，因势利导之。因为这种舆论是政府有效行政的社会基础和群众基础，也是政府可以利用的社会力量。政府公共关系部门应该利用各种传播手段，把这种支持、信任政府的舆论加以广泛地宣传，不断地将其刺激社会公众，从而形成社会的主导舆论。对这种社会舆论，政府公关部门要好好地加以提炼，让其通俗化，大众化，由此形成政府有效行政的良好社会舆论态势。对中立的社会舆论应该大力争取。因为这类社会舆论的变率比较大，既可能变成支持政府的，也可能变成反对政府的。这类舆论多半处在拭目以待的旁观立场，他们要看政府的行动，要看政府的实绩。因此，在争取中间舆论时，应立足于策划政府工作的实绩，策划几桩能让公众认可，能得到公众称赞的政府活动。这样才能有效地争取社会舆论的中间舆论向政府方面倾斜。对不利于政府的社会舆论，要区别对待之。这种不利于政府的社会舆论有两类：一类是对抗性的，一类是非对抗性的。前者是由对政府的某一目标、某一政策、某一行为有不同看法或反对意见而产生的。对这类非对抗性的舆论，要根据舆论性质的不同和舆论主体的不同，有区别、有针对性地策动大众传播媒介，作出解释性、赞同性、融合性或批评性的舆论指导，以便沟通认识，化解矛盾，从而达成共同认识，以增强社会舆论对政府行政活动的理解、信任和合作。后者是由对政府政策、目标和行为持强烈对抗，从而有损社会稳定和公众利益的舆论。对这类舆论应予以合理的控制，抑止其产生或发展。
第二，提供决策咨询。政府公共关系部门应充分利用自身对社会舆论的监测优势，利用协调各种关系的信息优势，充当政府决策的咨询者。首先，为政府决策提供广泛的信息源。我们知道，政府决策能否科学，其首要前提是行政决策信息是否准确、全面、及时、新颖。政府公共关系部门在与政府内外的交往中，掌握了大量政府内外部信息和公众信息，这些信息是行政决策不可欠缺的东西，也是其它部门无法替代的东西。例如关于政府形象方面的信息，关于行政管理中存在的缺点的信息，关于社会各类公众的需求的信息，等等。这些信息既有利于政府确定行政决策的目标，也有利于政府设计实现行政目标的方案和优选方案。同时，公共关系还是对决策实施进行有效监督的手段。因为，政府公共关系“可以通过政务公开，双向信息交流，教育引导，社会交往，政治宣传等不同手段，缓解冲突，解决矛盾，协调政府机构与各界公众的关系，为决策实施创造良好的内外部环境，促进政府机关的自我监督以及全社会对政策活动的监督，保证政府决策发挥良好的社会效益。”[3]
总之，在现代社会中，政府公共关系已经成为政府协调平衡内外关系，优化社会人际环境，塑造政府良好形象，树立公共领导权威的强有力手段，是政府行政管理的重要组成部分，是社会政治生活民主化程度的重要标尺。
三、我国政府公共关系的现状
改革开放以来，随着公共关系理论系统地传播到我国，工商企业充当了公共关系的开路先锋。20世纪80年代，公共关系开始进入政府管理活动中。例如80年代天津市开展了一系列以树立政府形象、加强党群关系为目的的公共关系活动，沈阳市政府1988年4月专门成立了接待办公室公关处，1996年7月实行行政管理公示制，上海市从2000年起将政府公报在政府设在各地的公告栏上广泛张贴，四川乡镇广泛开展的乡镇政务公开等等。这些都说明政府公共关系在政府领导人心目中有了地位，各级政府也有了实质性的行动。
但是，不庸讳言，我国的政府公共关系还处于初步发展阶段。这主要表现在：
1.许多官员的政府公共关系观念还极为淡薄，不仅没有充分认识到政府公共关系的重大作用，更没有把政府公共关系上升为一种管理哲学和管理价值观，政府公共关系观念还没有渗透到政府工作人员（特别是领导干部）的日常行为之中。
这首先表现在政府官员缺乏为公众服务的观念。不少行政机关还存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。这些人还习惯于传统的当官做老爷。这是当前政民关系中最突出的问题。这说明政府官员对公众地位和作用还没有科学的认识，更没有认识到自己在政府公共关系中的正确角色。其次，表现在政府官员缺乏自觉利用各种传媒手段来进行政府形象的投资、管理和塑造上。一些领导人倒是习惯了利用传媒为个人、为自己树立形象，搞什么“形象工程”、“面子工程”。还有些官员推行政务主要还是依赖于政府的权威性、强制性，而不考虑如何去赢得公众对政府的信任，从而争取公众的主动合作和热情支持。不少政府机关也缺乏靠为人民服务的管理实绩来树立政府形象的观念，而热衷于虚张声势。有的政府更是把反腐败和政府形象对立起来，认为反腐败越得力，揪出来的腐败分子越多，就越会损害政府形象，等等。再次，还表现在不相信和依靠群众上。这表现在政务公开迟迟不能取得很大的进步上。要实现政府和公众之间关系的协调和谐，必须要先让公众知道政府应该干什么，政府能干什么，政府的事该怎么办，这就要求政府政务公开。还表现在政府重大决策缺乏群众参与和让公众讨论上。政府的重大决策如发展战略，发展规划，始终是政府的事，报纸公布已是铁板钉钉，无可改变了。重大的人事任免也仅在很小的范围内征求意见，公示出来，也很难有变动。重大的财政开支。百姓更是不得与闻。这些说明不少政府官员的思想还停留在“精英治国”上。在这样的观念指导下，怎么可能相信公众、依靠公众，又怎么可能放下官架子去与公众沟通和协调关系呢？最后，公共关系观念的淡薄还表现在缺乏协调观念上。这具体表现为不善于调节、平衡和统一不同的关系、不同的利益、不同的要素，不懂得兼顾、平衡、妥协、调和在政府行政工作中的意义和价值，过于依赖行政命令等强制手段，往往把简单的事情复杂化，把容易处理好的事情办砸。这说明不少政府官员缺乏交流沟通的能力，缺乏调解关系，化解矛盾的能力。
2.各级政府或行政部门开展的政府公共关系活动呈现出零散、盲目的特点，缺乏系统的政府公共关系规划。同时，开展的公共关系活动的水平也较低下。
如前所述，改革开放以来，各级政府开展了不少的公关活动，也取得了不少的成绩。但这些活动是在没有系统的政府公共关系规划的前提下进行的。因此，活动只取得一些暂时性、阶段性成果，却不能与其它公共关系活动一起形成整体综合效应。例如沈阳市的政务公示制应该说效果是明显的。但如果和公务员形象、政府机构改革、服务水平等方面的公共关系策划配合起来，那效果不知道要好多少倍。四川省搞的乡镇政务分开也是，如果同群众议政评政，同乡镇领导产生制度等方面的策划一起进行，那效果也会大得多。这种零散、单一的政府公共关系活动，与政府缺乏公共关系规划有关。
从公共关系的水平上来讲，还处于初级发展水平上。首先，政府公共关系上还存在不少误区，如协调好与上级和同级部门关系，多半还是搞请客送礼、拉关系、走后门等，在处理各种人际关系和社会关系时，人情化、情绪化倾向明显，政府公共关系带上了极强的“私关”色彩。有的地方甚至出现了公关队伍“美女化”，公关目标“捞钱化”，公关手段“庸俗化”的现象。其次，政府公共关系活动还是在一些很基本的面上展开。如前所述的公示制、政务公开，政府采购制度的试行，旅游大省的策划等。政府公共关系要深入到监测舆论，引导舆论，协调关系，树立形象和决策咨询上还需待以时日，当然在树立形象上多一些，引导舆论、协调关系还较少，参与决策咨询尚未有实际的事例可以证实。最后，在深入挖掘政府公共关系活动的人文精神，优化社会人际环境方面，政府公共关系活动则还是“草色遥看近却无”。
当然，我国政府公共关系上存在的不足也是时代赋予的，现代公共关系的理论毕竟传播到我国才是近20年的事情，我们还处在消化、吸收、运用的初期，对公共关系的精神还需要进一步加深理解。
四、加强政府公共关系的几点设想
1.切实转变观念，树立公关意识
我们知道，政府公共关系是一种行政管理行为，它强调政府与公众之间的互相理解、信任、谅解、支持与合作，而不是以行政权威、法律和经济制约为前提的强制服从。这就涉及政府是否需要妥善处理自己与各类公众之间的关系，政府是否需要取得与公众之间的互相理解、信任、谅解、支持与合作的问题。要认识这个问题，我们就必须分析现代政府与人民之间的关系。政府是国家权力机构的执行系统，它就是要通过对公共事务的管理来维持、调整和发展国家范围内的社会基本生活秩序。因此，它要依法行使行政权力管理国家和社会事务，从这个意义上，人民是政府的管理对象。另一方面，现代政府是民主的政府，其一切权力来自人民，政府是人民的公仆，要为人民服务。在这里，人民又成为政府的主人，政府成为人民监督、管理的对象。政府与人民关系中的双重身份要求它正确处理“政与民”之间的公共关系，即要取得与公众之间的理解、信任、谅解、支持与合作，以便有效地管理国家和社会事务，真正地为人民大众和社会发展服务。如果不取得公众的信任、支持与合作，政府本身就会丧失其在人民中的合法地位。因此，现代政府妥善处理与公众的关系既是其合法存在的需要，又是其履行社会事务管理的需要。因此，搞好政府公共关系，是政府义不容辞的责任。因此，树立公关意识是政府及其官员必须具备的素质。政府及其官员要树立公关意识，必须转变以下观念：
第一，政府公共关系可有可无的观念。这种观念认为政府不需要公共关系活动这种“软性调节”，只需要法律、行政强制力和经济制约手段就能有效管理。传统的行政管理只强调组织、计划、控制、领导、决策、用人、财务等职能，从不讲公共关系的职能，但现代政府公共关系已被公认为是行政管理的一种职能，而且是必不可少的职能。现代政府管理的成与败也充分证明“凡遵循‘民主、法制、廉洁、高效、科学’原则行政的政府，一般都比较重视公共关系，有较好的公共关系状态。反之，专制腐败的政府，就不可能真正科学地处理各种公共关系。”[4]因此，政府公共关系可有可无的观念在理论上是错误的，在实践上是有害的。
第二，要转变行政就是治民的观念。这种观念就是把行政作为是治民的活动，纯粹把人民当作管理、统治的对象，而不是看作应该依赖的对象，应该服务的对象。这种观念在我们这个有着两千多年封建专制传统的国家里是根深蒂固的。解放已经50多年了，衙门作风、官老爷作风一直挥之不去，长期困扰中国政府。但治民观念是现代民主政治的大敌，也是依法行政的拦路虎，更是开展有效政府公共关系的绊脚石。如果不从治民观念转到服务于民的观念上来，政府及其官员就不愿意以平等的姿态与公众之间达成互相的理解、谅解、支持与合作，那还谈什么开展政府公共关系呢？
2.切实实行政务公开，满足广大公众的知情权，争取公众的理解、信任和支持。
首先，要切实实行政务公开，即公开政府的机构及其职能，公开政府的办事程序，公开办事人员，公开办事结果。我们知道，要取得公众的理解、信任和支持，必须提供让公众理解的基础条件。这就是把政府公务告诉广大公众。不明情况就无法理解和信任，因为理解和信任只有建立在对客观现实情况的了解之上。由于政务不公开，群众办事被踢皮球的事屡见不鲜，“公文旅行”等情况也不时出现。这种低效率和扯皮现象引起群众普遍的不满，严重损害政府的形象。特别是政府办事的神秘现象孕育了以权谋私、贪赃枉法的行为，更是让公众感到与政府及其官员有着很大的隔阂。实行政务公开，满足公众的知情权，才能有效地争取公众对政府的理解和支持，才能有力消除群众与政府及其工作人员的不满意情绪，也才能有效地推行政务。
实行政务公开应该采取以下措施：第一，要建立和完善政府新闻发布制度。政府新闻发布工作可以保证政府消息来源的畅通，同时又能减少信息传递过程中的“失真”，是政务公开的最佳方式。这种制度应包括：（1）政府发言人制度、政府及其职能部门都要有正式的发言人。（2）政府一级的公关工作应该建立例行的新闻发布制度，定期由指定官员进行口头或书面发布。（3）遇有重大议题，要举行专门的记者招待会或安排权威媒体深度专访。第二，推进政府上网工程和设立政府公告栏。1999年，国家就启动了政府上网工程，但是各级政府在网上信息公布和信息更新上还是不能尽如人意，应该充分发挥其作用。在信息化的条件下应该加快电子政府建设。在城市的社区，农村的村民委员会所在地应该设立政府信息公告栏，凡有政府重大事项立即上公告栏让广大人民知道。第三，要发挥新闻媒体在政府公共关系中的作用，通过新闻媒体把政府的大政方针、计划方案等告知公众，同时向民众宣传解释，以引导社会舆论。
3.建立和完善了解社情民意的有效渠道。
政府要有效地引导社会舆论，就需要对公众的需求、愿望有所了解，也要对他们的意见有所了解，这样才能有针对性地采取政策和措施加以解决。而了解社情民意就需要切实有效的渠道。这些渠道应该是：
第一，各级政府的信访部门。这是我国的一个现成渠道，应充分加以利用。群众上访是公众直接与有关部门和领导的主动沟通，是送上门来的群众工作，是政府了解民意的一条重要渠道，是发挥政府公关职能作用的好形式。信访工作除了现在的办理群众来信及接待来访之外，还可以建立电话热线、电子信箱和政府网站BBS，还可以建立行政首长接待日等专访接待制度。第二，建立领导部门和领导人深入基层，考察社情民风的制度。应对领导人和领导机关的主要工作人员到基层调研作出制度性的硬性规定，应明文规定，这类调研活动不要下级陪同，不要下级安排，也不要下级接待。这样才能得到真实的信息，掌握可靠的民情。第三，建立政府公关机构定期或不定期举行民意测验的制度。民意测验是将对民意的了解和分析建立在更科学的基础之上的方法。各国的实践证明，民意测验对掌握社会舆论倾向，了解政府公共关系活动的状况，预测政府发展趋势大有益处。在我国，民意测验太少。第四，建立向新闻媒体索取社情民意的制度。我们知道，各新闻媒体都有自己的独特的信息收集网络，政府对此网络可加以有效利用。政府可以付给新闻媒体适当资金，让新闻媒体每周给政府编发一期社情民意的内部参考资料，以供政府了解公众意见之用。
4.建立与各种社会团体的沟通和协商的制度。
我们知道，各种社会团体都联系着相当一部分群众，都代表着相当一部分的愿望和利益。这些社会团体都是政府联系群众的桥梁和纽带，也是政府了解公众意见的有效渠道，同时由于这些社会组织的代表性和专业性，它们也是政府征求意见和建议、进行咨询的好对象。因此，社会团体是政府公共关系的重要公众，应该给予高度重视。我认为，应与这些社会团体建立定期沟通和协商的制度。采取定期沟通，不定期协商和不定期咨询的办法应该把它作为公共关系的对象，广泛听取其意见，发挥他们参政、议政和政策咨询的作用，这将有利于政府决策。
5.加大反腐败的力度，重塑政府的良好形象。
前面我们分析过，人们理想中的政府形象是：“民主、法治、透明、廉洁、高效”的政府。因此，廉洁是政府形象的一个重要方面。同时，也只有廉洁的政府才能与公众进行有效的沟通，才能得到群众的理解、信任和合作。因此，廉洁是政府沟通政民关系的基本条件。一个腐败的政府是无法与民众沟通的，因为腐败政府与公民已经变成了狼与羊的关系。要保持政府的廉洁就必须坚决地反腐败，毫不留情地把腐败分子清除出公务员队伍并绳之以法。要搞好廉政工作，关键还在于政务公开和接受社会监督。只有实行政务公开，摒弃政府工作中的暗箱操作，让政府工作处于全社会的监督之下，才能有效地预防和抑制腐败。
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