中国农信社改革的制度保障与重建，本文主要内容关键词为：中国论文,农信社论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农信社改革至今，热点的问题凸现为产权结构和历史包袱两个方面。前者的核心问题在于内部人控制、外部人干预的格局形成的制度经济学因素以及路径依赖问题；后者的核心是指经济发展过程中，由于金融部门（包括人民银行、农业银行、信用社）、中央政府与地方政府、乡镇企业以及农民之间某一个或者多个的行为导致的农信社的坏账问题。同时，我们还发现，这样的历史问题不单单局限在这两个方面，而是涉及到农村合作金融发展、农村金融供给（正规金融与地下金融）以及农业经济发展（特别是农村集体经济损失）的问题。因此，解决农村信用社的改革与发展问题，无疑成为三农问题的一个关键点。
任何改革的过程，都是一个痛苦的成本收益的过程。而改革中所涉及的利益主体越多，利益冲突越多，在这样的制度设计过程中，制度供给者（改革推行者）的强势或者劣势将很大程度上决定改革的类型：政府主导的自上而下或者民众自发的自下而上。
我国是一个改革中逐渐走向有中国特色的社会主义市场经济国家，历经20多年的改革过程，政府（中央和地方）无疑扮演着制度供给者的角色。透视农信社的改革历程，从农信社的“俱乐部”性质的产权设计到农信社归属问题的热议，到央行票据注资的问题，以及省联社模式的改革方案等等，无疑中央政府表现出了坚定的决心来维护农民利益（笔者初步定义为“农民本位”）。然而，这一农民本位如何能够在农信社重建中得到落实，成为问题的关键所在。本文将围绕农信社制度重建与设计的初始条件和制度保障，深入讨论社员的福利水平及其关注、参与情况。
本文的研究思想遵循以下几个基本观点：
第一，农信社合作制的形式在中国存在发展空间，历史上存在，现在也存在。目前，我国农信社作为合作制出现失误的原因在于特定的历史条件（马君潞、田岗等，2005）。农信社改革与重建的根本标准应该在于其充分地满足农村金融需求，促进农村经济增长。如果农信社商业化过早，那么农信社不良贷款率降低，甚至扭亏为盈的结果将是以牺牲农民利益为代价①。
第二，目前的农村社会，农民尚可通过友情借贷（张杰，2003，2005）和圈层结构（详见费孝通，1985、1986）由内至外地缓解融资瓶颈问题，也就是说农信社不能提供贷款的问题至少没有大范围地形成不稳定因素。
第三，农民是历史的主体。在解决三农问题，包括农信社问题，农民依然是可信赖、可依靠的力量。然而，如果资源配置的方式是权力凌驾于市场，那么得到资源配置的结果是强势阶层同盟凌驾于弱势群体，而形式上集中、组织上分散的农民自然而然处于劣势地位。只有有引导地团结和联合才可以壮大农民这一利益集团（张荔、田岗，2006）。
第四，在农信社的改革过程中，制度设计与重建必须考虑强硬的制度能够保障农信社社员的实际权力，我们定义概念：硬补贴、即制度设计必须从法律的高度切实保障社员享受到实际的所有权、使用权、剩余资源索取权等，对比以往被剥夺②的情况而言，这份本该属于社员的权力需要归位。我们认为，推行这一过程，改革者需要对历史问题进行解决，需要支付成本，而对于社员实际上属于补贴。同时，我们定义软补贴，即中央政府和（或）地方政府应该对社员充分并恰当参与行使农信社的“股东”权利而提供补贴激励，诸如贷款便利性、同等条件下分红便利性以及精神荣誉奖励等措施，③ 目的在于调动社员行动起来（详见下文社员先知先觉行动的具体分析）。
笔者认为，农信社合作性质的制度保障实际上是强调它能够真正地让农民享有权利、使用权力，最重要的还在于能够实实在在地得到比本阶段更优的福利，否则，改革的路径依赖难以突破。首先，制度保障应该能够让社员清晰且放心地认识到自身在国家建设中的地位，关注农信社重建与设计；其次，制度保障能够让部分社员先知先觉地认识到自身的作用，能够发现问题，并且制度保障提供渠道保证社员能够提出问题；再次，社员的合理要求能够在制度框架下展开讨论，形成具有必要性和可行性的主张，政府应该给予落实；最后，有能力的社员应该能够集体理性地行动，真正做到实实在在有权利，组成懂得使用权力的利益团体。这一过程正是本文试图阐述的过程，问题的关键是，何种保障程度、何种激励措施能够让目前近乎“心灰意冷”的社员真正行动起来呢？
基于以上分析，本文将重点围绕改革如何能够调动社员的积极性，使得制度重建与设计能够提供有效的制度保障，从而在合作制中，社员的所有权、金融资源的使用权和剩余索取权能够得到切实的保障。同时，改革还要有效缓解甚至解决目前强势主体（地方政府、信贷员、利益窃取者）对弱势群体（社员）的取代，而这一过程，需要政府提供硬补贴和软补贴，从而补偿社员的福利水平损失。
二、农信社制度设计与重建的演进路径
新政治经济学中强调理性的利益主体之间的利益冲突，农信社的制度重建与设计必然会引致利益的重新分配和冲突，用新的制度安排代替旧的制度安排所带来的资源配置的改善或利益冲突以及由此而引起的收益增加或摩擦和费用的提高，构成了改革的收益与成本。制度变革的收益与成本是改革的动力和阻力。历史的发展过程充分证明了农民弱势、社员弱势的命题。在特定的历史发展政策、地方政府政绩利益、农信社上级主管部门以及当权人的力量面前，文化程度相对低、政治意识觉悟不甚高的广大农民，更加受制于集体行动理论④ 的逻辑，人多， 反而没有形成强大的利益集团，而是沦落为弱势群体。
因此，当前农信社改革的问题，不仅仅是救活农信社，而是如何有效地满足农村日益增长的金融需求问题。改革的成本需要政府下大力气解决历史包袱，同样需要政府切实解决激励机制的问题，从而能够有效动员社员参与到农信社制度重建与设计中，这实际上也是动员农民投入到农村合作金融建设当中，更是解决三农问题的重要举措。为此分析如下：
表1 农信社制度设计与重建保障程度与社员关注情况分析
这代表有效的农信社制度设计与重建，没有导致农村集体经济效率损失（见马君潞，田岗等，2005）。
我们假设，政府主导的自上而下的农信社改革制度设计与重建框架中，制度框架为社员行使权力提供的有效制度保障程度系数为λ，且0≤λ≤1，那么，不能保障农信社社员权利的状况为1－λ，我们粗略地定义为社员福利受损程度系数。 因此，我们得到表1中的情形。
我们定义两个概念，“先知先觉”意味着政府主导型的农信社制度设计与重建得到了某个（部分）社员的了解、熟悉和认可（这是一个过程），而后对制度安排采取一定的策略，这类先知先觉的社员的先行关注水平，会产生模范带头作用，在农村社区中产生示范效应，结果表现为全体社员最终的某一水平的关注。“集体一致”意味着政府主导型的农信社制度设计与重建被社员集体了解、熟悉和认可，这导致社员集体在某一时点表现出一致的关注水平，没有哪个（部分）社员会单独行动。
命题二：如果农信社制度设计与重建中，保障系数λ＝0，福利损失函数1－λ＝1，则社员认定制度无效，那么，如果同质社员之间存在信息不完全对称， 则对制度设计与重建先知先觉的社员的关注水平为
，而后其他处于集合
＝｛1,2,…,i－1,i＋1，…,n｝中的社员会立刻效仿，产生一种示范效应，最后每个社员的关注水平均为
，每个社员的最大化净福利水平为
证明过程：
（见前文关于
的假定形式）
在这样的情况下，我们求解出先知先觉的社员的关注水平，在这样的关注水平下，农村社区的效仿现象引发示范效应，集合＝｛1,2,…,i－1,i＋1,…,n｝中的（其他）n－1个社员采取同样的策略，关注水平a[,j]（j＝1,2,…n－1,j≠i）将趋同于社员i的关注水平，这样我们进一步求解方程（2），得到：
命题三：如果农信社的制度设计与重建中，保障系数λ＝0，福利损失函数1－λ＝1，所有的同质社员共享信息程度非常高， 以至于他们步调一致地对这种制度安排采取集体一致的策略，那么每个社员的关注水平为
。证明过程如下：
由于此时，社员彼此之间共享信息，他们的关注水平事前基本一致，我们假设
。因此，社员整体的福利水平
，
所以，每个社员的关注水平
＝
，从而得到，
。
命题四：如果农信社制度设计与重建中，保障系数0＜λ＜1，福利损失系数0＜1－λ＜1，那么，如果同质社员之间存在信息不完全对称，则对制度设计与重建先知先觉的社员i的关注水平为a[,i]＝
，而后其他处于集合＝｛1,2,…,i－1,i＋1,…,n｝中的社员会立刻效仿，产生一种示范效应，最后每个社员i的关注水平均为a[,i]＝
，每个社员的最大化净福利水平为
。证明过程：
命题五：如果农信社的制度设计与重建中，保障系数0＜λ＜1，福利损失系数0＜1－λ＜1，所有的同质社员共享信息程度非常高，以至于他们步调一致地对这种制度安排采取集体一致的策略，那么每个社员的关注水平为
，福利水平为
。证明过程如下：
类似命题三证明过程，社员整体福利水平为：
命题六：现实世界中，如果农信社的制度设计与重建中，倘若社员之间的信息沟通良好，集体一致地行动，那么关注水平会相对较低；对比而言，能够调动个别（部分）社员的积极性，那么先知先觉的社员会起到模范带头作用，这样他们的关注水平会提高。证明过程如下表2所示。
表2 不同保障系数条件下，社员关注水平状况对比
可见，从表2中可以看出，无论是保障系数λ＝0，或者0＜λ＜1，那么社员的集体一致都会导致关注制度改革的水平较低。需要证明的是表2 中的问号部分的关系。
本文采用倒推的方法，如果
，那么k＋nl＞k＋nl（1－λ），即
。
因此，如果政府主导型的制度设计与重建能够不断地提高保障程度，那么社员的关注水平会不断提高。只要政府的决心先行落实，那么即使初期社员们仍旧集体一致地没有决策上的变化，那么关注的水平仍然有所提高，即表2 中的问号关系可以在此确定为“＜”。
表3 不同保障系数条件下，社员决策最大福利水平对比
命题七：政府主导型的农信社制度设计与重建中，如果政府先行，不断提高保障系数，且动员个别（部分）社员，让示范效应广泛发挥作用那么，社员的关注水平不断的趋于最大化。证明过程见表2。
命题八：理性的社员在保障系数为零或者不完全的情况下，他们选择集体一致的策略其最大化福利水平都要好于对应保障状况下的单独行动（先知先觉）（见表3中，λ＝0和0＜λ＜1）。所以，如果要调动他们的积极性，政府主动性的农信社制度设计与重建中，政府要切实关注社员利益，必要的情况下要实施补贴等软福利和强化法律制度建设的硬福利。
在表3中，当λ＝0，我们发现社员集体一致地决定策略是，其福利水平大于某个社员单独决策的状况（先知先觉）。那么，也就意味着，如果政府主导型的农信社制度设计与重建，实际上是需要政府考虑到如何提高社员的福利水平。问题就在于，能够让社员真正地享有关注、参与农信社制度设计与重建的收益，更进一步，社员应该能够享受到农村金融剩余资源的所有权、使用权等。关于这一结论的证明如下：
因为n∈N，所以，上式大于零得证。同理0＜λ＜1时的最大福利水平对比关系得证（结果见表3）。即命题八得证。
命题九：在政府主导型的农信社制度设计与重建中，随着政府改革下保障系数的提高，集体一致行动的最优化水平提高，即
大于
（证明略）；然而对于某个社员先知先觉的行动，引起社员最优化福利水平却下降，即
。现实意义为，如果政府动员某个社员先知先觉地行动（这样可以提高关注水平见表2），那么政府需要提供补贴激励。证明得到：
。
命题十：在政府主导型的农信社制度设计与重建中，只要保障系数不完全，即0≤λ＜1，那么社员集体一致地行动，相应的最大化福利水平都较高，且在0＜λ＜1时，最大化福利水平
也最高。
综上所述，本文初步演绎出基于上述分析的农信社制度设计与重建的演进路径，如图1所示：
图1 农信社制度设计与重建的演进路径
观察图1，我们不难发现，政府主导型的农信社制度设计与重建中， 随着政府改革决心的加大，制度设计保障程度的提高，需要政府提供配套的保障社员福利水平的软补贴和硬补贴（见图1中空白部分）。这样，才能保证按照图1所显示的、不断地引发某个（部分）社员的先知先觉行动，在示范作用的带动下，社员关注改革，参与改革的力度才会同步增加，这样制度演进才可能向良好的方向不断演进。
三、结论与政策建议
本文的主导思想在于肯定农村经济改革，特别是农村金融改革（包括农信社改革）的农民本位观，强调这是解决三农问题的关键手段。为此，中央政府作为改革的推行者，需要坚决制定强有力的制度保障体系，提供硬补贴，保障参与农信社制度重建与设计的社员能够成为经济上、法律上、制度上的利益实体；同时动员社员关注、参与农信社改革的前提是政府的软补贴激励。除硬补贴提供的可靠性与安全性之外，政府还要动员部分社员先知先觉地行动前提在于他们可能遭受的福利损失需要政府提供软补贴，让社员真实地享受到他们应有的利益，使得合作金融属于农民自己组织，能够有效为农村金融发展服务。
为此，本文提出如下建议：
首先，政府需要充分肯定合作金融是目前中国经济必经的一个阶段。通过目前的弱势群体农民经过互助合作的方式解决农村金融供需问题是一种有效手段，国家作为强势利益者，要制定合作金融的法律法规，对合作金融机构的发展给予合理有效的指导和支持。
其次，政府对目前农信社的改革试点方案的落实情况要严密监管，密切观察产权明晰情况、法人治理结构，严禁省联社剥夺农信社的经营自主权，严查农信社信贷人员的不法行为（如贷款的回扣问题等），更要杜绝农信社的非农化倾向。同时，在有关消化不良贷款的历史包袱问题上，应该由监管部门严查央行票据注资的落实问题，审查是否存在套取央行票据的行为，严防提高资本充足率过程中的道德风险和逆向选择问题。
最后，本文分析的社员关注问题是一个需要下力气的中长期的建设问题。长期以来，农信社的官气作风，某种程度上违背了农民本位观，疏远了社群关系，要重建这一关系并非一朝一夕能够实现的。而且，按照路径依赖的逻辑，长期以来，对社员权益没有保障的制度体系，已经遭遇社员的冷漠，要动员、宣传、解释给社员，同时历史上，农信社违规事件，特别是历史包袱造成的风险，一定程度上影响了农民，特别是社员对农信社的信心，这一信心的恢复，需要一个时间，当然也需要政府改革的决心来提供信心保障。⑤
注释：
① 2004年第18期《改革内参》20页，郭树田认为：“信用合作社已经‘改性’”，“基层供销社大部分改制为个体、私营商业企业，而信用社实际上成为了商业金融组织。最近两年供销社和农信社转亏为盈，而且盈利大幅度上升，是以增加农民成本、牺牲农民利益为代价的，不值得宣扬。”
② 这突出地反映为内部人控制、外部人干预的局面下，社员股本金存款化、所有权虚化的现实情况。
③ 硬补贴，说到底强调制度保障的有效性和效率性，体现政府改革制度设计的坚决性；软补贴，实际上是改革初期以及改革过程中循序渐进的物质、精神方面的补贴，调动农民参与的积极性，让农民亲身体验到其中的好处，提高其福利水平，充分利用农村社会的人际网络宣传改革的有效性。
④ 有关集体行动理论可以参见：奥尔森（1965），奥斯特洛姆（1985），伦斯基（1984）等。
⑤ 有关参考文献请与作者联系。