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一、牡丹江市社会保险制度改革的基本情况
1.富有成效的医疗保险制度改革
牡丹江市医疗保险制度的改革试点于1996年首先在财政全额拨款的机关事业单位进行。在此之前，执行的是公费医疗制度。 1992 年至1995年，牡丹江市医疗费用每年以30%的速度递增。和全国许多城市一样，医疗费用连年膨胀的情况很难控制。1996年1月1日，《牡丹江市职工医疗保障制度改革实施方案》和《牡丹江市市区机关事业单位职工养老保险实施细则》开始实施。方案确定，牡丹江市将建立职工个人医疗帐户与社会医疗统筹基金相结合的医疗保障制度。细则规定，医疗保险基金用人单位按职工工资总额的11%缴纳，职工个人按工资额1 %缴纳。医疗保险经办机构（机关事业单位为卫生局医疗保险处，企业职工为劳动局医疗保险处）从用人单位缴纳的保险金中提取45%作为社会统筹医疗保险基金，5 %上缴医疗保障管理部门（牡丹江市体改委下设医疗保险制度改革领导小组）作为医疗保障调剂基金在全市范围内调剂使用，余下的50%和个人缴纳的部分一起进入个人医疗帐户。在职工就医时，其医疗费用首先从个人帐户支付；当个人帐户资金不足支付时，再由职工个人以本人上一年度工资总额5%为限，限额支付；按年度计算， 个人自付部分超过本人年工资总额以上部分，由社会统筹医疗基金支付，但个人仍然要负担一定比例。负担比例分三个档次：超过本人年工资总额5%至5000元部分，统筹金支付85%，个人负担15%；超过5000 元至10000元部分，统筹金支付91 %，个人负担9%；超过10000元至30000元部分，统筹金支付98%，个人负担2%。统筹金支付总额最高不超过3万元，超过部分不属于基本统筹范围， 应该通过企业补充医疗保险、职工互助保险、商业保险等途径解决。
牡丹江市已经实现了10家市属医院的微机联网，参加保险的职工可以持医疗保险卡到这10家中任何一家医院就诊，并按上述规定在划价时和医院直接结算。医疗卡记录了职工每次看病的时间、医疗费支出、支出渠道以及个人帐户的资金余额，职工每次看病支出多少、支出的是谁的钱一目了然。联网医院和医疗保险经办机构均可随时通过微机查看参加保险职工的看病记录和医疗费支出情况。为了控制医疗费支出、促使医院提高医疗水平，在医疗保险经办机构和医院之间建立了结算制度。门诊实行人均年定额结算制度，住院实行病种定额结算制度（分不同治疗效果）。定额通常根据药材价格和过去诊治的实际支出情况由医疗保险经办机构分析确定。1996年，职工每次门诊的年平均支出定额为39元，住院结算定额因病种及疗效不同而各不相同（该市目前已制定出1241种病的结算定额）。超过定额部分由医院负担50%，医疗保险机构负担50%。门诊每次平均支出不超过定额时按定额结算，节约部分归医院。这样，一方面控制了医院开“大处方”（因超过定额医院负担50%），另一方面激励医院以最低的成本、最好的疗效去开处方（节余部分归医院），如果在某一医院疗效不明显职工可转向其他医院就诊。
1996 年参加医疗保险的机关事业单位有150 家， 参加保险职工为9060人，单位缴纳医疗保险费429.2万元（由财政代扣缴纳）， 参加保险职工个人缴纳55万元，医疗费总支出为396.7万元， 全年医疗费实际支出比上年同期可比口径减少支出44万元，减支幅度为11.7%。1997年医疗保险在牡丹江市机关事业单位职工中全面实行，截止到1997年6 月底，实际参加保险的单位为250个，人员21788人，占应参加保险单位和个人的56.1%和73.53%，收缴医疗保险基金560万元，统筹基金沉淀40万元。这不但遏制了医疗费用连年膨胀的难题，而且实现了就诊医院自选，方便了参保职工，更加重要的是形成了医疗单位平等、合理的竞争机制，促使医疗单位提高自身的医疗水平。
2.覆盖全市城乡劳动者的养老保险制度
（1）劳动局负责管理的城镇企业职工养老保险。 城镇企业职工的养老保险始于1983年，随着参加保险企业类型和职工人数的不断增加，过去在不同类型的企业执行不同的养老保险制度。为了建立统一有序的劳动力市场，牡丹江市于1994年7月1日颁布实施了统一的《城镇企业职工养老保险暂行办法》，全市不同所有制企业和不同用工形式职工缴纳的养老保险费，全部按照企业缴纳在职职工工资总额的16%和离退休费的50%的比例在税前提取，职工个人按照其工资总额的2%缴纳。 1996年4月1日开始实施了《牡丹江市城镇企业职工基本养老保险暂行办法》。
新的养老保险制度实行了社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的制度。基本养老保险费用由企业和职工共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合的办法。企业缴纳养老金的比例由工资总额的16%和退休金总额的50%改变为工资总额的26%，个人缴纳的比例由2%提高到3%，并规定个人缴纳比例每两年提高一个百分点（最高为8%）。 社会保险经办机构劳动局劳动保险公司为参加保险的每一位职工建立了基本养老保险个人帐户，记入个人帐户的基本养老保险费包括个人缴纳的3%、 从企业缴纳的部分按个人缴费工资为基数的部分（1996年为8%，上述两项合计为个人工资总额的11%）、 从企业缴纳的部分按当地职工平均工资5%划转的部分， 以上三项共计为工资水平的16%，其余部分纳入社会统筹基金。养老金的支付办法：职工离退休后首先从个人帐户中按月支付基本养老金，当个人帐户不够支付时由社会统筹基金支付。
截至1996年底，全市参加基本养老保险的国有和集体企业为2357户，占应参加企业的98%。参加保险的在职职工为237197人，占应收缴费用的94%，拨付养老金10097万元； 非公有制企业参加基本养老保险的为7211户，占应参加企业的85%，参加保险人员14009人， 占应参加保险人员的92%，250名离退休人员全部参保。收缴养老保险费330万元，占应收缴费用的90%，拨付养老金36万元。
（2）人事局负责管理的机关事业单位职工养老保险。 全市机关事业单位在职职工共计74820人，离退休职工11775人。机关事业单位职工包括机关事业单位的固定职工、机关事业单位的合同制工人、自收自支和差额拨款事业单位的职工和机关事业单位流动人员四部分，人事局设立了保险处具体负责这四部分职工养老保险的试点工作。
机关事业单位固定职工的养老保险。机关事业单位固定职工的养老保险于1995年在宁安市启动，至1996年底宁安市机关事业单位固定职工全部投保，参保职工6617人，两年累计收缴养老基金1632 万元， 支付1182万元，节余93万元。1997年牡丹江市被黑龙江省列为机关事业单位养老保险制度改革的试点城市，并制定了牡丹江市机关事业单位职工基本养老暂行办法，将于该年年底实施。
机关事业单位合同制职工养老保险。机关事业单位合同制职工养老保险过去由劳动局负责，根据国务院33号文件精神，这部分职工的养老保险于1993年移交给人事局管理，1994年开始运行，到1997年6 月底合同制职工参保人数为2161人，累计收缴养老基金1134万元，支付20万元，节余1114万元。
自收自支和差额拨款事业单位职工养老保险。1995年6月1日牡丹江市颁布实施了《自收自支和差额拨款事业单位职工养老保险办法》，办法规定养老保险金收缴比例为单位缴纳在职职工工资总额的16%和离退休费用的50%，个人缴纳3 %。 养老金按现行离退休标准全额发放。 1997年将养老金拨付办法由全额拨付改为差额拨付。截至1997年6 月底全市有600家机关事业单位参保，参加保险的职工12823人，累计收缴养老保险基金4221万元，拨付养老基金3037万元，节余777万元。
流动人员养老保险。1995年牡丹江市颁布实施了《牡丹江市流动人员养老保险管理办法》，凡档案挂靠在各级人才交流机构的人员均可参保，用人单位缴纳工资总额的19%，个人缴纳3%， 目前有参加保险人员26人，收缴4.7万元。
上述四类保险累计参加保险职工为21627人， 约占在职职工总人数的28.9%，累计收缴养老基金6991.7万元，支出5239 万元， 累计节余1752.7万元。
（3）民政局管理的农村居民养老保险。农村养老保险1993 年启动，1994年全面铺开，参加保险的对象为18～55岁的农村居民，参保自愿，档次自选（年缴纳2～50元不等）。截至1997年6月底，参加保险人员已占适保居民的23%。
（4）工会负责的企业补充养老保险。根据1996年3月黑龙江省职工储蓄互助补充保险合作总社颁布的《职工储蓄互助补充养老保险实施办法（暂行）》，牡丹江市工会系统开展了补充养老保险。凡属城镇、机关、企事业单位的全民、集体、合同制职工均可自愿参加。入会职工每人每年按60元、100元、160元三个不同档次缴纳保险金，个人缴纳的保险金记入个人存储帐户。入会会员在退休时，可持退休手续到储蓄养老基金会一次性领取养老保险补助金。按60元缴纳的职工， 缴纳期限从2年到40年，可以领取312元到4万元的补助养老金；按100 元缴纳的职工，缴纳期限从2年到40年，分别可以领取400元到7.2 万元的补助养老金；按160元缴纳的职工，缴纳期限从2年到40年，分别可以领取810 元到14.5 万元的补助养老金。截至1997年6月底，共收缴储蓄养老基金1290万元。
3.失业保险与再就业工程
1986年按照《国务院国有企业职工待业保险暂行规定》，牡丹江市建立了国有企业失业保险，1992年1月发展到集体企业，1993 年扩大到“三资”企业、企业化管理的事业单位、股份制企业。截至到1997 年6月，100%的国有企业、86%的集体企业、93 %的“三资”企业和股份制企业参加了失业保险。失业保险由劳动局主管，其下属劳动服务公司经办。企业按工资总额的1%税前提取缴纳，职工个人每月缴纳1元。失业金按照工龄长短，分五个档次以标准工资的70%支付，最少支付2 个月，最多支付24个月。从1986年到1997 年6 月， 累计收缴失业保险费5450万元，占应收额的73%，累计发放失业救济金1030万元，累计结存3324万元。近年来，由于经济效益下滑，部分企业经营不景气，停产、半停产企业职工困难增加。为此，牡丹江市于1994年制定并实施了《市区停产企业职工困难救济基金管理暂行办法》，参加本办法的国有企业、集体企业和实行企业化管理的商业网按其职工工资总额的1 %缴纳救济基金，“三资”企业按中方职工实得工资总额的1%缴纳救济基金。截至1997年6月，全市共收缴困难企业职工救济金915.7万元，先后为市区329个困难企业、45446人发放救济金687.7万元， 解决了一些企业特困职工的基本生活。
在实行企业职工失业保险、职工困难救济等办法的同时，牡丹江市于1994年还组织实施了再就业工程，先后颁布实施了5个有关解困、 再就业工作的政策文件，制定各种优惠政策80多条，并通过抓舆论宣传为再就业工作创造良好的环境，通过抓部门配合为再就业工作提供组织保证，通过抓典型、树标兵为再就业工作示范引路。截至1997年3月份，全市累计安置下岗职工32691人，占下岗人员总数的51.6%， 自谋职业者为12000人，使全市再就业率达到70.5%。
机关事业单位职工的失业保险于1995年7 月在牡丹江市林口县进行试点。林口县先后下发了《关于机关事业单位开展失业保险的通知》和《机关事业单位失业保险实施细则》，同年穆林县也进行了试点。1996年又在东宁、绥芬河、海林三县市推广。截至1997年6月， 全市参加保险的单位达553家，参加保险职工21596人，累计收缴失业保险金20.8万元。
4.初步建立工伤、生育保险制度
牡丹江市企业职工工伤保险于1995年10月1日启动运行， 在国有和集体企业中相继开展了工伤保险。根据不同的行业，工伤保险金的提取比例为年工资总额的0.7%～1.5%，截至1996年底，全市共有1139户企业的201985人参加了工伤保险，参加保险的企业比例为80%，收缴工伤保险费215万元，收缴率为65%，支付工伤医疗费73万元。
机关事业单位的工伤保险于1997年初在海林市开始试点，到1997年6 月底，参加保险单位179家，职工4668人，收缴工伤保险金5.4万元，参加保险的比例和收缴比例分别达到89.9%和87.3%。穆林市和宁安市也将于近期内开展机关事业单位的工伤保险。
根据劳动部《关于发布〈企业职工生育保险试行办法〉的通知》，牡丹江市于1996年在东宁县和绥芬河市开展了企业职工生育保险的试点，1997年逐步在全市推开。截至1997年6月底， 全市参加生育保险的企业1086户，参加保险职工107359人，参加保险职工占应参加保险职工的42.7%，收缴生育保险费147万元，占应收缴费用的61%， 支出生育医疗费99万元。
二、牡丹江市社会保险制度改革的成效与问题
1.牡丹江市社会保险制度改革的主要特点
（1）点面结合，整体推进各项社会保障制度的改革。自80 年代中期开始，牡丹江市先后在国有与城镇集体企业中推行了社会养老保险和失业保险的工作。“十四大”以来，为配合社会主义市场经济体制的建立，作为中国社会保障制度改革的重要试点城市之一的牡丹江市，在继续做好国有和集体企业养老、失业保险工作的同时，根据中央和全省对社会保障的要求和该市的实际情况，在90年代中期确定了“先易后难，抓好试点，以点带面，整体推进”的基本思路，并制定了点面结合同时启动社会保障制度改革的三年规划。在此基础上，牡丹江市积极进行机关事业单位的养老、失业、工伤与医疗的社会保险试点，并不断扩大其实施范围。同时，把养老、失业保险在全市所有类型的企业中推开；并推进了工伤、生育和职工医疗保险的改革。另外，牡丹江市还开展了流动人员和农村居民的社会养老工作，并对企业职工推行企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。通过几年的探索，牡丹江市基本建立了以养老保险为重点、各种保险险种比较齐全的社会保险制度。
（2）突出特点，探索具有牡丹江特色的社会保险制度。 在改革试点过程中，牡丹江市在养老、失业、医疗保险方面形成了自己的鲜明特点。
第一，养老社会保险的覆盖范围日益扩大，在城镇企事业单位初步形成了比较齐全的社会养老保险体系。80年代至90年代初期，社会养老保险在全市国有、集体企业中逐步推开。自1994年开始，社会养老保险扩大到外商投资企业、城镇私营企业和个体经济。同时，机关事业单位的劳动合同制工人、自收自支、差额拨款事业单位人员和社会流动人员，也相继开展了社会养老保险。值得一提的是牡丹江市非国有制经济的基本养老保险成效比较明显，企业和职工的参保率分别占85%和92%，比重相当高。
第二，失业保险与再就业工程紧密结合。失业保险关系到能否真正建立符合市场经济要求的劳动关系。面对激烈的市场竞争和越来越多的企业破产倒闭，失业人员迅速增加。对这些失业人员除了给予失业救济外，牡丹江市还运用综合手段，加强就业指导、强化转业训练、完善失业介绍、出台优惠政策、鼓励自谋职业、搞好劳动调剂，促进富裕职工和失业人员重新就业，大力推进再就业工程。在这些重新就业的职工中，真正直接通过劳动服务部门安排的为数不多，1996年只有400人， 90%以上是通过有关部门的帮助自谋职业的。
第三，医疗保险向国际管理接轨。牡丹江市作为全国医疗保险改革的试点城市之一，虽然企业参保方面存在一些问题，但在管理方法和管理手段上还是比较先进的。从方法上看，牡丹江市通过实施国际上比较成功的按病种结算的办法，对参保职工建立有一定激励作用的个人帐户，对医院进行费用的定额结算，并根据治疗效果核算结帐，初步建立了医患双方制约机制，有效制止了公费医疗支出增长过快的势头，方便了职工就医，促进了医院服务质量的提高，职工比较满意。1996年参保职工的综合满意率为91.2%。从手段上看，实施先进的计算机手段，全市合同医院与医疗保险管理机构联网，随时监控，结算快捷，看病方便，尤其是他们开发的医疗管理软件，成本较低比较实用。
2.牡丹江市社会保险制度存在的主要问题
（1）社会保险基金收缴困难， 影响了社会保险基金统筹范围的扩大。牡丹江市养老、失业、医疗社会保险基金的来源，从原则上看是国家、企事业单位和个人三方负担。但是，政府并没有真正的财政投入，只是一些项目缴费在税前扣除而已；职工个人的直接缴费比重也不是很高，缴费的主体是企事业单位。据我们在该市企业的调查，如果参加有关部门实施的各项社会保障项目的话，企业及职工将要拿出工资总额的50%以上缴纳保险，其中企事业单位缴纳的比重在46%（这包括养老26%，失业1%，医疗11%，工伤1.3%，生育0.7%，特困企业救济金1%，住房公积金5%）。这么高的比例由企事业单位承担， 必然使企事业单位承受巨大的压力。如果企事业单位效益不好或不愿缴纳，势必影响整个社会统筹基金的征集。事实上，由于市场竞争必然使一些企业效益不好甚至破产倒闭，这样的企事业单位根本没有能力参保。在推进医疗保险时，中央、黑龙江省驻牡丹江的企业和效益好的企业不愿参加，效益差的企业又参加不起，使社会保险基金收缴非常困难，影响了参保率和覆盖面，社会保险的统筹范围难以扩大，使其社会调剂职能得不到充分发挥。另外，根据国务院1997年颁布的关于基本养老制度收费比例逐步降到20%以下的通知，如何使企业承担的养老保险比例降下来，成为一个迫切的问题。
（2）社会保险管理体制混乱。 目前牡丹江市的社会保险管理机构虽然比较多，但是不同部门之间的管理内容多有交叉。比如，养老保险的管理机构就有人事局、劳动局下属的社会保障局、工会和民政局等；医疗保险的主管部门分别是卫生局和社会保障局，具体操作又由医改办和社会保险公司承办。这些不同部门自己的管辖范围比较小，不利于建立全市统一的社会保险标准，使社会保险制度的公平性原则得不到体现，也影响了社会保险统筹范围的扩大和调剂功能的实现。同时，对这些基金的管理也比较困难。另外，在缺乏统一的社会保险立法的情况下，由于社会保险项目大多是部门管理，部门制定的政策及其实施细则有没有法律依据，也值得研究。因为社保基金的收缴目前还主要通过行政手段进行，难以持久和监督。事实上，一些企事业单位通过虚报、谎报、漏报职工人数少缴费。这种过于分散的多头管理的体制，往往导致有利的项目大家争，难度大、无利可图的项目大家让的局面。能否建立一个适合实际情况、又比较统一完善的社会保险管理体制，然后统一基本的社会保险项目和标准，在某种程度上关系到牡丹江市能否真正建立起全市范围的社会保险制度。
（3）以收定支、现收现付的保险基金难以形成积累。 牡丹江市的养老、失业、医疗保险基本上都是政府经营的。基金经费实行以收定支、现收现付的方式管理，其支付额取决于工作人员的收入，而不是实际缴费额，并以现收现付方式提供基金。这种“以收定支、略有节余”的办法难以形成长期积累。由于社会统筹基金超支严重，社会统筹基金不得不从个人帐户中透支，导致个人持有的个人帐户往往成为名义上的，或者是空帐，或者名不副实，很难建立起企业补充保险和个人储蓄保险。这在医疗保险中比较明显。随着老龄化的加剧和退休人员的增多，养老保险这方面的问题可能会更严重。1996年上半年，牡丹江市国有和集体企业养老保险、 失业保险、 停产企业困难职工救济基金收缴率只有86%、65%和58%，三项欠缴1731万元，开始出现收不抵支。另外，由于价格等因素，社会保险基金贬值严重；而社保基金的非经营性，使它难以实现自我积累。
*本课题组组长为陈佳贵，报告写作人员为王延中、张金昌、丁易，调研得到了牡丹江市委宣传部等有关部门的协助。
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