我国宏观经济运行的分级分区调控研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,经济运行论文,分区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1000—8462（2000）03—0013—05
中图分类号：F123.16文献标识码：A
1 引言
宏观经济分级调控问题是指中央和地方两级调控体系。对于任何一个主权国家，地方政府对本区域的经济调控绝对不是孤立的，而是在中央政府对全国的宏观调控的框架内下对地区经济适时调控（程必定，1992）。不同国家由于国情和体制上的差异，市场经济的发育程度不同，中央和地方政府经济调控机制的差异，因此，调控主客体和调控的手段也就各不相同，进一步又造成调控结果的重大差异。
在国外文献当中，我们很难看到明确指明“分级调控”的有关著述。对于国外地方政府的经济调控，我们也只能通过其经济职能获得概略的了解。我国学者邓炜、任新民（1996）就中外地方政府经济调控机制做了比较全面的探讨。根据他们的研究，在市场经济发达的国家，地方政府经济调控的主体性仅具有公众认可的相对权威性且其作用范围和力度都十分有限。例如，美国有企业团体、社会团体、宗教团体和地方政府四大组织对地方经济起调控作用，而地方政府调控作用最弱，作用范围也较小，同时其调控权也是由各利益主体不完全的权利让渡获得的。地方政府虽享有不同程度的自治权，却很少得到中央政府授予的更具权威和强制意义的权力。地方政府调控作用的对象虽是企业，但企业在经济利益上与地方政府是相互分离的，地方政府不享有市场主体的地位，无论在形式上还是在实质上都属于非经济实体。在调控的手段上，市场经济发达国家的地方政府偏重法律、经济手段进行间接调控，表现出较强的规范性，以达到调节各经济利益主体行为，使市场经济充分发挥积极作用，促进经济稳定增长。
发展中国家的市场经济发展的历史都不长，一般来讲，中央政府比西方国家中央政府的权力大，而地方政府的权力则比较小。中央政府一般承担比较重的经济职能且集中了大部分财权。地方政府的大部分收入来自中央的转移支付，中央政府对金融领域控制比较严格。因此，一般来说，发展中国家地方政府的经济调控权也是十分有限的。
2 我国宏观经济运行分级调控研究
我国是一个从高度集权的计划经济体制逐步向市场经济体制过渡的国家。改革开放以来，从行政性分权到经济性分权，地方政府的经济管理权限不断扩大。因此，在我国的市场化改革过程中，就宏观调控是一级调控（中央）还是两级（中央与省、直辖市和自治区）一直有争论。
在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发表以前，特别是1991年4月， 由七届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》明确地提出了“建立和健全中央和省、自治区和直辖市两级调控体系”，这是对经济体制和经济运行机制提出的五个要求之一，反映了改革的进程和实践要求。在这一阶段出现了较多的关于分级调控的研究成果。
例如，厉以宁（1990）主张实行国民经济的分层管理，以有效地发挥中央和地方的作用；吴敏一（1990）从决策信息的有效性和动力机制的角度，指出特定的国情要求现阶段我国国民经济管理必然是一个多层次的或分层次的大系统，所以管理的分层化和区域化是我国经济社会发展的客观需要；王咏（1991）认为，分级调控是从集权走向分权和提高体制效率的必由之路，省级区域调控能力的形成是改革的必然结果，同时分级调控模式也是符合国情的现实要求。他还对省级区域调控的组织结构和手段的重新构造做了基本构想；蒋清海等（1992）也认为，中国经济管理体制采取分级管理模式是由基本国情决定的；朱家敏和吴敏一（1992）从地方政府已拥有较多的经济参数的调节权、投资权限增大和一定的法规制定权等三方面论证了改革以来中国传统的中央集权体制以开始向中央和地方分级调控的体制演变，指出国民经济的有序和有效运行、地方利益、地方政府的经济职能是地方政府调控权形成的内在机理；程必定等（1992）指出社会主义市场经济体制下的微观经济和宏观经济决策机制、经济发展的动力机制和宏观经济调节机制决定了我国宏观经济运行调控必须是分级调控模式。他们还提出了分级调控模式的层次划分的三种选择模式，并认为中央和省级政府的两级调控是一种统分结合的调控模式，同时对省级政府进行区域经济运行调控的特点、内容、调控行为规范和调控操作等进行了深入系统的研究。
在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发表之后，由于《决定》明确指出“宏观经济调控权包括货币的发行权、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等必须集中在中央”，因此，有的学者对两级宏观调控体系提出了质疑，认为宏观调控的权限应当集中在中央并指出中央—省级两级宏观调控体系分割了经济区，分割了市场，难以操作，同时还会削弱中央的调控能力，因而弊多利少，防碍社会主义市场经济的形成（马述林，1994）；罗季荣（1995）认为，地方性调控是指地方政府对本地区的经济活动、经济运行的调控，性质上属中观经济调控不是宏观经济调控。中央宏观调控和地方性宏观调控不是宏观调控中的分级调控关系。曹玉书（1995）也认为，地方政府的经济调节从属于中央政府的宏观调控，不能算严格意义上的宏观调控；张卓元（1997）更是严正地指出，“过去有两级宏观调控的说法是不确切的，应予以抛弃”。
因此，有人认为，1993年底《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发表是关于这一争论的分界线即《决定》发表以前主张两级调控居多数，而《决定》发表后主张一级调控（中央）的意见则成了多数[14,15]。
但是，事实上从公开发表的有关著述来看似乎并非如此。由于《决定》还同时规定了“必须赋予省、市、自治区必要的权力，使能够按照国家法律、法规和政策，制定地区性法规、政策和规划。通过税收和预算，调节本地区的经济活动”，因而，仍有相当数量的学者和实际工作者主张在《决定》约定的几项宏观调控权必须集中在中央的宏观调控体系框架之内，坚持宏观调控体系应当是中央—地方分级调控模式。如浙江计委经济研究所（1994）、伍如良等（1994）、金维迪等（1994）、四川计委经济研究所（1994）、辽宁计委经济研究所（1994）、常敏等（1994）、杨德仁（1994）、大连计委经济研究所（1994）、陈家冀（1994）[16]。蒋清海（1994）在讨论中央与地方经济关系变革与调整中指出“进行调控权限的划分，建立宏观经济的中央和省级两级调控体系。在强化这种调控的同时，必须建立中央在省区调控基础上的再调控机制，以规范地方政府行为”；韩康（1995）认为中国经济发展的双层政府控制结构是中央和地方政府构成的，这种控制已经成为事关全局的新的发展课题；蔡玉峰（1995）在其《政府调节经济学》的论著中指出，“生产力的发展水平和生产力协作的差异是政府分级调控的主要依据”，“分层次调节反映了社会生产力的多层次性和政府行政机构社会分工的客观必然性”；吴晓求（1996）认为“就中央政府与地方政府的职能关系和管理权限而言，应形成一个以中央政府为主导的分级调控体系”；黄文中等（1996）的观点是，“完整意义上的政府调控体系是直接与间接相接合的中央与地方两级调控体系，地方调控体系对中央宏观调控起辅助性作用”，主张“坚持以现行行政区划为基础建立中央与地方（省、市、自治区）中心城市两级调控体系”；邬家培等（1996）认为，国民经济作为一个受控的系统是有层次的，因而对它的调控就有一个分层调控的问题，只是中央与地方两者调控的内容不一样而已；蒋清海（1996）在论及“诸侯经济”与国民经济区域调整时进一步指出，消除“诸侯经济”唯一正确的选择是通过区域调整来规范地方政府行为，而且进行调控权限的划分，建立中央和省区两级调控体系是区域调整中中央与地方经济关系调整的重要内容之一；陆百浦（1997）也认为调节序列的划分是宏观调节目标体系的主要内容之一。其所指的调节序列就是区分不同层次不同内容的调节体系，按照不同层次实行分级调控。同时分级调控必须体现“统一领导，分级管理”的原则。他将中国宏观调节序列分为甲、乙、丙三个序列：甲级中央为主一级调控（涉及宏观调控的总体问题）；乙级实行中央与省两级分层调控；丙级实行以地方为主的区域调控。
笔者认为，之所以出现宏观调控是一级调控还是两级问题的争论，主要存在这么几个原因：第一，对宏观调控中的“宏观”所指的范围没有得到明确的统一认识。显然，中央政府的宏观调控范围是全国，而各省区的经济调控相对于微观经济来说也有其宏观调控的问题，但是这种调控必须服从中央政府；第二，对宏观调控中的区域经济发展与调控问题的重视程度有不同的认识。客观地来说，中国特殊的国情和国民经济的持续、稳定、协调发展，必然要求宏观调控应把全国经济的统一性和区域经济的特殊性有机地结合起来；第三，国民经济系统的层次性的认识也有所不同。从控制论角度看，国民经济作为一个受控的大系统，其层次性是很明显的，因而对它的调控就有一个分层（分级）调控问题。上级调控会影响到下级调控，下一级调控要服从上一级调控。分层（分级）调控更有利于增加系统的有序性、增强底下层次的活力。
改革开放以来，我国逐步向市场经济体制迈进，市场机制的作用范围不断扩大，经济发展的决策机制、动力机制和调节机制都发生了重大变化，这对我国宏观经济运行调控产生了十分重要的影响。从决策机制来看，决策格局已经呈现出分散的多元化格局，这就使市场调节机制和多元微观决策格局对政府决策产生了复杂的影响并为政府决策的制定和实施带来了曲折性；而随着行政性分权和经济性分权发展以及市场经济的建设，我国国民经济的组织与管理已逐步转向以地区组织为主，地方政府在经济发展方面已拥有相对自主的决策权。这样，在宏观经济决策方面便出现了多层次决策格局；显然，在这种多层次的决策格局中，中央政府的宏观决策仍然是地方政府决策的依据，地方政府的宏观决策又具备相对的独立性，使之能面对本区域经济发展和经济运行的客观实际，机动灵活地自主决策。多层次的宏观决策系统是一种充满活力的决策结构，从而更便于政府对宏观经济运行调控；从动力机制上来看，市场机制本身具有激励功能使得个人、企业、政府（中央与地方）到处都洋溢着从经济上改善现状，谋求发展的动力，使得经济发展的动力机制普遍化并呈现出既矛盾又统一的二元化特征，这样宏观经济调控已不能仅仅依靠中央政府的一级调控；从调节机制上看，在我国市场经济条件下，经济运行调节机制在实现过程中所体现出的基本特征是国家宏观调控与市场调节的有机结合，而这种宏观调控又是以市场为基础的，其性质是市场的，因此，二者的有机结合是在宏观、中观、微观层次上广泛结合。这种广泛性又有在运行层次上的非对称性和在经济发展地域空间上的差异性两个重要特征。这样，就决定了与之相应的宏观调控，必须是中央政府的地方政府的分级调控。
程必定等（1992）在其提出的“统分结合”的原则下，对上述三个方面在理论上进行了详细地阐释。笔者认为，他们提出的分级调控理论对于指导我国宏观经济运行分级调控和区域经济运行调控具有重要的实践意义。
3
关于宏观经济运行分级分区调控的空间组织类型和区域单元
构造合理宏观经济分级分区调控的空间组织类型和区域单元主要取决于调控层次的划分。总的来看，主要有以下三种意见：①按现行行政区划划分，即分为中央—省（区、直辖市）两级。这是目前大多数赞同两级调控人的意见，因为以省级行政地域为空间组织单元的地方一级调控，与省级政府层次相对应，具备直接的操作性。关于这一方面的系统、深入的研究当属程必定主编的《区域经济运行调控——省级政府调控行为研究》（1992）；②按经济区划分，即分为中央—经济区两级（程必定等，1992；等等）调控，可以兼顾经济发展程度、区际联系便利、市场发育及资源条件和区域间产业的协调；实际上，我国经济区发育的现实状况使得这种方案基本上不具备可操作性，因而几乎未见关于这一问题的研究成果出现；③按中心城市划分，即分为中央—中心城市两级（林凌等，1992；程必定等，1992）。这种意见认为，为发挥中心城市的作用，应当提高其在国家宏观管理中的地位，但以中心城市为主的宏观调控体系尚待建立。林凌等（1992）在国家调控市场，市场引导企业的宏观调控框架下，在对若干重要中心城市实行计划单列的背景下，从发挥中心城市的作用角度出发，也提出了建立中央与中心城市的两级宏观调控体系，但仅在理论上作了简要分析，提出了改革思路，并无具体方案设想，也未进行系统研究，从我国经济体制改革的目标看，这一研究的局限性早已显现出来。程必定等于1992年认为，目前我国的中心城市尚不能担负起调控区域经济的职能。总体来看，关于这一方面的研究也少有著述问世。
毫无疑问，就我国经济体制改革目标而言，后两种意见主要是按区域经济发展的客观规律来组织和调控区域经济的，基本上能够体现市场经济的内在特征。但是，由于尚缺乏必要的配套条件，在实施上无疑还存在较大的难度。而第一种意见则强调了与我国现行行政区划层次及政府的设置层次相对应，体现了较强的可操作性，是我国目前宏观经济区域调控所采取的组织模式，因而也出现了比较多的、而有深入系统的研究成果。
应当承认，在目前体制转轨时期，以中央向地方放权让利为主线的改革，逐步地把地方政府塑造成为与中央政府和企业并行的利益主体和发展主体，不仅极大地调动了地方政府发展经济的积极性，而且分担了中央政府过去包揽的过多决策责任，承担了大量的改革风险，减少改革措施出台可能引发的宏观经济震荡和波动，有利于中央政府的职能转变。但是，在这同时我们也应该看到，由于体制改革不到位等一系列复杂的原因，按省区进行国民经济的区域调控，在客观上却强化了按行政区域为单元来组织区域经济运行的格局，并由此助长了种种不良的行政区本位经济行为，造成了地区经济发展一度失控、地方政府行为短期化、市场分割、地区保护等现象的出现，对国民经济的健康发展尤其对区域经济的可持续发展产生了诸多不利影响。我们认为，该模式的实施，有其特定的历史规定性，随着我国今后体制改革的深入，行政区直接经济功能的不断弱化将是一个必然的发展趋势。与此相应，我国国民经济的区域调控逐步过渡到符合市场经济规律和区域经济发展规律的、按中心城市或经济区为主的区域调控模式也是大势所趋。当然，这可能将是一个较长的历史阶段。因此，加强“中央—中心城市”和“中央—经济区”两级调控研究具有重要的理论与实践意义。
4 结论
通过我国宏观经济分级分区调控研究进展的考察，我们可以得到以下认识：
（1）关于国民经济分级调控的问题研究，尽管存在歧见， 但是比较广泛、深入。对这一问题的研究基本上围绕“中央—省（区）”分级调控而展开的，而且已经提出了比较系统的理论。虽然有人提出“中央—经济区”两级调控和“中央—中心城市”两级调控，但是，关于“中央—经济区”两级调控的研究，几乎未见有研究成果；而建立“中央—中心城市”两级调控的设想，是在“国家调控市场、市场引导企业”和我国对若干重要中心城市实行计划单列的体制背景下的提出，也仅仅对这种分级调控的必要性和所需具备的条件作了简要分析。显然，相对于当前我国的经济体制改革的目标而言，这种研究具有它的局限性。因此，总的来看，关于“中央—中心城市”两级调控这方面的研究还不多见。
（2 ）宏观经济分级分区调控的空间组织类型和区域单元构造的实质是选择什么样的地域空间组织来进行国民经济的区域调控。因此，由我国国民经济分级调控研究状况决定，到目前为止，我国国民经济区域调控研究基本上集中于省级行政区域经济调控的研究，对这种区域经济运行调控的特点、内容、调控行为规范和调控操作等方面的研究比较深入系统；对按中心城市或经济区调控区域经济的研究较为鲜见，但是，目前已经有学者开展了这方面的研究工作。
收稿日期：1999—10—05；修回日期：2000—02—15
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