美国FEMA近40年变革历程和10年四个战略规划探究（下）
文/刘铁民
本文细数美国自1979年联邦应急管理署（FEMA）成立后，美国应急管理的改革历程、经验教训和最新态势，以及对我国现代应急管理体系建设的重要意义。2019年10期《劳动保护》杂志环球资讯栏目已经刊登上篇，本文为下篇。
把巨灾应对作为国家应急准备的最大挑战和最终指向
2011—2014 年、2014—2018 年、2018—2022 年的 FEMA 战略规划分别把“形成国家灾难性事件后的稳定和恢复能力”“保持应对巨灾的姿态并建设核心能力”和“为应对巨灾做好国家准备”作为目标任务的单独一章进行阐述，足见巨灾应对和恢复已成为FEMA 一以贯之的战略重点。有关战略规划指出：“国家应急管理体系能够很好应对中小型灾害，但真正挑战在于为一场史无前例的巨灾做好准备”，强调“把应急准备的聚焦点放在可能超出目前能力的灾难上很有意义，因为解决最坏情况的努力也有助于建立国家应对各类灾害的韧性”，提出要“通过实施巨灾应对计划‘最大极限’框架，采用全社区的应灾方法，使国家形成灾难性事件后72 小时内社会稳定能力、60 天内恢复基本公共服务和社区机能能力、5 年内恢复到消除灾害影响能力”。
近年美国巨灾应急准备有两个重要趋向：一是开发巨灾“情景”，把具有最大风险的威胁和危害作为国家应急准备的核心。美国2003 年开始对国家安全和韧性有最大威胁的风险进行评估，2006 年提出了15种国家规划情景事件，作为查找应对巨灾的能力缺口和建设、检验应急能力的基础。这些事件不是具体案例的投影，而是在风险评估基础上，基于普遍规律和现实背景下，无数同类事件及其衍生影响的集合和凝练，由于风险极大、情况异常复杂、处置极其困难、后果十分严重，一般被视为一个国家最主要威胁和挑战。美国15 个情景事件中，6 个在美国从来没有发生过，3 个在世界范围也没有发生过。
虹桥迎宾馆9号楼改建项目是长宁区近零建筑（近似零的低碳排放）试点的成功案例，节能改造主要涉及高效照明、高效制冷、智能控制和可再生能源利用等四个方面。改造完成后，虹桥迎宾馆9号楼成为国内首幢成本可控、按商业化模式运作的低碳排放近零建筑，在不考虑插座用能的情况下，实现全年单位面积能耗不超过16.75kg。
二是把核心能力建设作为应对巨灾的关键成功因素。美国2011 年9 月发布的《国家应急准备目标》，要求把建设应对对国家安全有最大风险的威胁和危害的核心能力，作为国家应急准备的重中之重，在《国家应急准备指导方针》37 项目标能力基础上，提出了5 个使命领域的31 项核心能力及其能力目标。
把“全社会参与”作为应急管理工作始终坚持的重要理念
目前，全国各地都在密切围绕着这六个方面展开对民营企业的帮扶活动。在六大措施中，笔者觉得第四点与第六点最难，也最为重要。
1993 年开始的FEMA 改革在强化综合性应急管理的同时，突出了应急管理中全社会参与的作用，实施了“减灾社区” “影响工程”等项目，这也被认为是重要的改革成功方面。在《全国应急准备系统》中指出“全社会参与是指一种包括居民、应急管理实际工作者、组织和社区领导者以及政府官员能够共同理解和评估各自社区的需求，并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式。”
“全社会参与”的理念实际上是美国政府从治理的最基础方面来思考加强应急管理工作，认为“国家应急准备是整个社会应当共同承担的责任”“个人和社会准备是灾害应对成功的基础”“每个社会成员都应该为国家应急准备贡献力量”。
以习近平同志为核心的党中央决心组建应急管理部，开启了中国特色应急管理体系建设的新时代，毫无疑问，多部门、多灾种和不同层级、不同阶段的理念和文化整合是这次重构的重点和难点。为此，需要深入研究阐释习近平总书记关于应急管理的重要论述，对应急管理的“三个转变”、国家应急能力体系建设的目标及原则、对应急管理体制的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”和“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”、不同灾种应急优先度、安全生产与防灾减灾的关系等作出科学阐释，以达到各方面同频共振的效果。
把形成平时“有约的伙伴关系”作为战时应急响应成功的重要保障
采用与上述相同的步骤可以从图6中得到公式（6）。图中存在两条从SeiSf0到De0Dfi的不相交双向因果路径，因此该模型是可逆的，由此可得：
对构建新时代我国国家应急管理能力体系的启示
加强新时代应急管理理论的研究和阐释
仿佛涓涓溪流终于汇集成河。“me too”也由此得到中文译名：“我也是”“俺也一样”“米兔”。在“米兔”的鼓励下，那些性骚扰和性侵事件的受害者冲破了耻感文化的禁锢，勇敢发声。“米兔”最大的意义，就是为他们提供了一个守望相助、勇于表达的空间。
美国FEMA 成立后困境的产生以及此后的3 次重大改革，很大程度是由于应急理念、目标、文化方面的冲突或偏差导致的。FEMA 定期发布战略规划，就是要使各方在应急管理的战略目标、理念、优先事项等方面形成统一认识。
特别是“9·11”事件和“卡特里娜”飓风后，美国进一步突出了全社会参与理念，《2008—2013 年FEMA 战略规划》强调，要让人们广泛认识到个人和社区责任对国家整体准备工作的重要性，通过一种整合的方法，加强与联邦、州、地方、部落、领地、社区、家庭和个人的合作；《2011—2014 年 FEMA战略规划》要求在全国范围内建立全社区的应急管理方法，强调必须将个体和社区作为应急管理最有价值的力量而非包袱，应急管理决非仅仅依靠政府，各方面支持和帮助至关重要，必须超越传统的、以政府为核心的应急管理做法，采用依靠全社区集体力量并服务于全社区的工作理念和行动方式，形成社区导向的工作模式。《2014—2018 年FEMA 战略规划》强调指出，灾难幸存者和旁观者通常是第一个在紧急状况下采取行动的人，实际上也拯救了更多生命，执行了更多的救援行动，在灾害中也更容易受伤；如果没有全社会的支持，FEMA 将一事无成；要帮助个人和家庭理解他们在灾难中的定位并有能力采取行动，帮助每一个人做好准备，感知地区和社群风险，有针对性地为每个社区设定方案，增强应急核心能 力。《2018—2022 年 FEMA 战 略规划》提出，要动员全社会建立准备文化，为灾难性的事件做好准备；指出以政府为中心的灾难管理办法，对于应对巨灾所造成挑战而言是不够的，这就是为什么我们必须充分调动全社会的能力；强调最有效的应急管理形式和国家真正做好应急准备，取决于每个人都理解自身在灾难中的定位和不可或缺作用，都具备基本的知识和技能，使整个社会都能为国家准备作出贡献。基于这些理念指导下的行动，扩大了美国应急管理的社会基础。
2008 年1 月发布的《美国国家应急响应框架》提出了确保应急响应成功的5 个关键原则，其中第一个原则就是有约的伙伴关系，强调联邦各个层面、各个部门要不断进行沟通，在平静的时候一道制定计划，以确保应急状态下能够一起有效地进行响应；指出应急演练的重要目的之一，是使应急响应涉及的各个方面都对自身的角色和责任有清楚的理解，使参与各方能建立熟悉的伙伴关系，特别是要防止应急状态下的官僚行为和按原则办理。在此思想指导下，《2008—2013 年FEMA 战略规划》提出，要通过一种新的将所有合作伙伴努力整合在一起的方法，形成整个应急管理团队的统一战略理解和共同努力方向。《2011—2014 年 FEMA 战略规划》强调：FEMA 的主要优势是联络、协调及协作；团队协作是FEMA 完成使命的最低要求，即使FEMA 做的都对，但如果没有团队协作，都将一事无成；要制订反映每个合作伙伴关切的联合行动计划，通过新的合作伙伴和新的合作方法形成国家处理重大灾害的能力，培养我们作为国家应急管理团队共同面对风险的意识，以集体力量应对灾难。《2014—2018 年 FEMA 战略规划》强调：FEMA 只是国家应急管理团队的一部分，始终重视整个团队的一致努力，不断建立完善标准化的人员培训体系和应急管理操作程序，使FEMA 与联邦各机构和地方形成伙伴关系，始终保持一致。《2018—2022 年FEMA 战略规划》强调：最有效的应急管理策略是那些由联邦政府支持、州管理和本地执行的策略；FEMA 是一个由联邦机构、各层级政府和非政府利益相关方组成的更大的团队的一部分，这些利益相关者共同承担着应急管理和国家准备工作的责任；历史教训表明，没有一个部门或机构能够独自承担应急任务，各方面需要在灾难发生之前一起准备，关键时刻的成功，取决于每个人都知道并理解自身在集体韧性中所扮演的角色；FEMA的重要职责就是与团队建立有约伙伴关系，而且最好是在灾难发生之前。由此可见，FEMA 对制定应急团队之间的统一认证标准、建立伙伴之间的协议和承诺，加强合作伙伴间资源共享的重视。
重申FEMA 的价值观是：同情、公平、诚信、尊重。为建立一个更好的FEMA 和提高应急管理专业性而努力。战略目标的聚焦点是：建立一个准备好和更有韧性的国家。如果没有全社会的支持，FEMA 将一事无成。强调要帮助个人和家庭理解他们在灾难中的定位并采取行动，他们才是真正的第一响应者。强调FEMA 的使命宣言：在灾难发生之前、期间和之后帮助人们；愿景：一个有准备和有弹性的国家。建立一个强大的紧急管理社区
规划强调FEMA 必须遵循“同情、公平、诚信、尊重”的核心价值观和“团队协作、事先约定、结果导向、准备、许可授权、灵活性、可追究责任、精细管理”的工作指导原则，与《2003—2008 年FEMA战略规划》中相比有较大变化（见下表）。
双主动脉弓畸形是最常见的血管环形式，主动脉弓在气管处分为左右两支主动脉弓，对食管及气管形成包绕，从而对食管及气管造成压迫，导致吞咽困难、呼吸困难等，影响胎儿的正常发育[1-2]。超声检查是进行产前排畸的重要手段，随着超声技术的发展，超声血流显像技术在胎儿双主动脉弓畸形产前诊断中具有较高的应用价值[3]。超声高清血流显像是较新型的血流显像技术[4]，为探讨其在双主动脉弓畸形中的诊断价值，本研究在成都市妇女儿童中心医院进行产前排畸检查的孕妇中应用超声高清血流显像检查，并以常规彩色多普勒血流显像检查结果为对照，分析超声高清血流量显像在胎儿双主动脉弓畸形中的诊断价值。现将研究结果报道如下。
把应急能力建设作为日常应急准备的核心着力点
实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。虽然一个国家或地区所面临的风险有千差万别，但各类风险的后果具有相似性，因此其应对行动及其所需要的能力也就具有一定的普适性。
NRF 响应原则和2008—2013年相关内容对比表
通过巨灾情景构建来统一各方面的应急准备行动
开展“亡羊补牢”式的减灾与应急准备活动，是人类历史上最自然、最常用的思维与行动模式，但是人类也存在“社会遗忘症”问题，倾向于对痛苦和创伤性的经历作出选择性遗忘，对于不常发生的灾害也会随着时间的流逝而失去记忆。
加强基层和群众的第一响应能力建设
最有效的应急管理形式是社区的每一个成员都理解他或她的重要和不可或缺的作用。同样，最有效的应急管理策略是那些由联邦政府支持、州管理和本地执行的策略。FEMA 的职责是协调联邦政府的资源，以补充地方应急管理的能力。响应是为拯救人的生命、保护财产和环境以及满足人的基本需要而采取的立即的行动。为使国家对所有危险都有所准备，他的领导者必须对本框架的概念和方法有基本了解。
更加注重让教训转变为制度、让制度转变为文化
实现承灾韧性最成功的方法是在全美建立一种应急准备文化。做好准备的文化是为应对最严重的灾难做好准备的一种全国性的努力——包括在联邦、州、地方、部落、领地、社区、家庭和个人层面。
（本文作者系原中国安全生产科学研究院院长）
编辑 韩颖
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