农民土地产权认知与征地制度改革研究——基于江苏、江西两省401户农民的调查研究,本文主要内容关键词为:农民论文,江西论文,江苏论文,调查研究论文,制度改革论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、前言
土地征用是国家为了公共目的的需要,依照法定的程序,强制性的取得他人土地并给予补偿的行为。中国现行征地制度产生于计划经济时代,它在当时财力有限的情况下能有效地解决政府特别是地方政府财力不足的问题,保证国家社会和经济发展所需的土地。[1~2]但是,这种以政府垄断为典型特征的土地征用制度随着中国市场经济体制的逐步建立,其土地征用目标泛化和征地补偿标准偏低等缺陷逐渐暴露出来,在一定程度上侵害了农民的土地权益,并导致农民对现行征地制度的不满。
对此,理论界对于征地制度改革也做了大量研究,从已有的研究来看,对于征地制度的改革研究主要是基于以下视角:一是基于“问题—改革”视角的分析,这也是目前有关我国土地征用制度研究中最为多见的,代表性的观点是中国征地制度存在着公共利益界定不清,征地范围过宽,土地征用权的滥用,征地补偿测算依据不全面等诸多缺陷,已经呈现出一定的非均衡态势[3~5],在此基础上理论界提出了改革征地制度的一些建议,例如明确公共利益、规范政府行为、提高补偿标准、完善征地补偿机制和社会保障体系等等。[6]二是基于法学视角的研究。杨玲在对各国(地区)土地征用制度进行比较综合的基础上,探讨了土地征用的一般法律内涵;[7]郭洁则考虑到我国土地征用制度仅为土地行政管理规范的组成部分,相关的民事法律制度尚不健全,研究了土地征用的若干民事法律问题;[8]三是基于国外征地制度的对比分析,李轩、周建春和陈泉生分别对中、法的土地征用制度,我国台湾、香港地区和海峡两岸的土地征用制度进行了比较研究;[9~11]而杨玲、段文技和朱道林等人则在综合了上述研究的基础上对土地征用制度进行了较为全面的国际比较研究,并为我国的征地制度改革提供了借鉴。[12~15]
尽管现有研究对如何改革征地制度作了较为深入的研究,也提出了一些政策建议,但大多未能从农民的视角出发,研究农民的征地意愿与征地制度的关系,忽视了农民的产权认知对未来征地制度改革的影响。事实上,由于现有法律法规的不当限制,因此产生了巴泽尔意义上的产权公共域,也给农民理解自己拥有的产权留下了相当范围的自由解释空间,使得农民的产权认知产生了差异。从农民的角度分析,当农民的产权认知与现有征地制度安排不一致时,农民就会感到其土地产权受到侵害,因而会对这种制度产生不满,进而抵制这种制度。因此,未来征地制度改革有必要考虑农民的产权认知与征地制度安排之间的差异。本文通过实地调研,在考察农民对现行征地制度的评价的基础上,分析农民产权认知差异与农民征地意愿之间的关系,以期为未来的征地制度改革提供参考。
二、样本点概况
(一)样本点的选择及调查方法
1.样本点的选择
在选择样本点时,课题组主要考虑以下三点:其一,样本点所在地区在全国要具有代表性;其二,该地区城市化进程较快,近年来发生了大量的土地征用行为;其三,农民征地反应强烈,政府和农民征地矛盾突出。鉴于此,本课题组在城市化进程较快、征地矛盾相对突出的东、中部地区分别选择江西省鹰潭市和江苏省南京市作为调查的样本地区。
鹰潭市位于江西省东北部,是我国内陆腹地通往东南沿海地区和西部地区的要冲,具有良好的交通条件和发展优势;近年来,随着鹰潭市工业化、城市化进程的加快,发生了大量的土地征用行为,产生了大量的失地农民;该地区农民对土地征用反应强烈,征地过程中矛盾凸现。
江苏南京市地处我国长江三角洲地区北翼,是华东地区仅次于上海市的区域性中心城市,也是长江三角洲向中西部辐射传导的前沿和枢纽。改革开放以来,南京市经济发展极为迅速。近年来,南京市工业化、城镇化水平不断提高,大量农地通过土地征用转变为非农用地。据保守估计,2000~2005年间,南京市平均每年被征用的土地约6万亩左右,按照1亩土地产生1.4个失业农民计算,每年约产生8万多失地农民。土地征用规模大、发生率高,征地矛盾尖锐。
2.资料的时效性
考虑到资料的可获性和时效性,以及两次调查的不同时间,因此本课题组将江西鹰潭土地征用发生的时间界定为2000~2004年;江苏南京土地征用的时间界定为2000~2005年。两次调查共涉及15个行政村,401位农户。
3.调查方法与数据处理
调查主要采用随机抽样、入户访谈的方式。首先,选择鹰潭市白露村等七个行政村以及南京市马群等8个行政村作为调查的样本点地区,结合各村的范围以及征地数量的多少,确定各村的调查农户数;然后,在预先不通知调查对象的情况下进村调查,根据事先设计好的调查问卷与农户面对面座谈;最后,将调查搜集的数据采用SPSS软件包进行数据处理。①
(二)样本点分布及基本情况
1.样本点分布
按照调研计划,本课题组共在江西鹰潭市走访了7个行政村的170位农户,在江苏南京市走访了8个行政村231位农户,获得401份调查问卷,其中有效问卷为382份。在所有被调查者中,53.9%的农户土地完全被征用,35.1%的农户部分土地被征用,仅有11.0%的农户土地没有被征用。调查样本点的具体分布情况见表1。
2.样本点基本情况
调查样本中,调查对象平均年龄为52岁,且其中70%以上的调查对象是户主。农户家庭平均收入为1.67万元。样本点基本情况见表2。
表1 调查样本点分布情况表
表2 样本点基本情况表
*文化程度仅有381位农民做了回答,家庭收入仅有377位农民做了回答。
三、现行征地制度的总体评价
调查数据显示,多数被调查者对现行征地制度不满,在现行条件下,绝大部分农民不愿意土地被征用,普遍反映现行征地补偿标准偏低,难以维持农民长久的生活,征地补偿费分配操作缺乏规范、农民缺乏参与权和知情权,征地矛盾日趋突出。
(一)大部分农民不愿意土地被征用
在回答“在现行条件下是否愿意土地被征用”的382位调查者当中,有293位农民不愿意土地被征用,占调查总数的76.7%,仅有16.49%和6.02%的农民表示愿意或无所谓。农民不愿意土地被征用的原因主要是:土地被征后失去生活保障和补偿标准偏低(见表3),且年龄越大、受教育水平越低、家庭收入越低的农户越不愿意土地被征用(见表4)。④这表明,对绝大部分农民特别是年龄较大、文化程度较低以及家庭收入较少的农民来说,土地承负着比较重的失业和社会保障功能,因此,如果土地的社会保障功能没有得到有效的替代,如果土地征用补偿政策没有很好地体现土地的非生产性收益价值,农民不会轻易放弃自己拥有的土地权利。
表3农民不愿土地被征用原因
注:回答“不愿意土地被征用”的被调查者有293人,其中,128人选择了两种原因。本文按照选择某项原因的人次来计算比例。
表4 农民年龄、受教育水平、家庭收入与土地征用意愿
(二)征地补偿费难以维持农民长久生活的需要
《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前3年平均产值的6~10倍和4~6倍。两项之和,低限是10倍,高限为16倍,特殊情况最高不能超过30倍。尽管国家政策规定,征地补偿费要能确保维持被征地农民的现有生活水平不变,这一做法与国际通行规则并无二致,但60.8%的农民反映征地后其生活水平下降或明显下降。数据显示,调查样本点亩均土地征用补偿费2.2万元,户均被征土地3.32亩,户均土地补偿费7.33万元,人均土地补偿费1.79万元。如果按照2005年全国农村居民人均生活消费总支出2135元和农村居民家庭人均纯收入3255元⑤计算,目前的征地补偿费仅能维持农民8年的基本生活消费,仅相当于农民大约5年半的纯收入;如果分别按照东部以及西部农村居民人均生活消费总支出和农村居民家庭人均纯收入计算,农民能够维持生活以及相当于纯收入的时间更短。⑥过低的征地补偿费无法维持农民长久生活需要,导致征地矛盾日趋突出。
(三)征地补偿费分配操作缺乏规范
尽管不同地区采取的征地补偿费操作方法不太一致,但是都缺乏规范。江西鹰潭在分配征地补偿费时主要采取了两种做法,其一,在村庄范围内按村庄成员人口数平均分配;同时,该自然村剩余土地在自然村范围内打乱、按人口或其他标准重新分配。其二,将征地补偿费直接分配给被征地农民;同时,自然村剩余土地也不重新打乱分配。调查表明,有74.1%的农民表示其所得征地补偿费按第一种方法获得,25.9%的农民表示其所得征地补偿费按第二种方法获得。农民普遍反映,无论采用何种方式分配征地补偿费,均存在操作上的不规范,容易引发村庄内被征地农民和未被征地农民的矛盾,并且未考虑失地农民的生活保障问题。与江西鹰潭市相比,江苏南京市征地补偿费分配方式有所改进,在分配土地征用补偿费时考虑到了失地农民的社会保障问题,⑦但操作上仍然缺乏规范。南京的调研数据表明,80%的农民表示其获得征地补偿费是按照村民小组内应安置补助的总人数⑧平均分配征地补偿费,并在发放安置补助费时考虑到相关人员年龄的差异,但仍然有13%的农民反映是根据农户家庭被征地数量分配征地补偿费及安置补助费。
(四)农民缺乏参与权和知情权
尽管农民是土地征用活动涉及的一方当事人,但却被摒弃在征地活动之外,缺乏必要的参与权与知情权。在鹰潭,部分农民甚至反映对征地范围、征地规模、征地补偿费都不了解;南京的数据表明,85.6%的被调查者表示,征地补偿费的确定没有征询农民的意见;53.3%的被调查者表示,征地时没有召开听证会;13.6%的被调查者表示,征地前没有得到征地通知;一些农民反映,即便得到征地通知,也大多是口头通知,而非书面通知,而这种口头告知实际上是征地的最后通牒,并不具有任何让农民“参与”征地过程的意义。[17]在与农民的座谈中,农民普遍反映,土地征用谈判权大多被村干部代为行使,但村干部并没有在土地征用的谈判中有效维护农民的权益。农民参与权、知情权的丧失使得农民不得不采取诸如上访等超越现行体制的一些做法以维护自身的利益。但是,在中国现行的政治体制和权力架构下,政府所控制的资源特别是垄断性的政治资源是农民难以望其项背的,加上农民组织资源的极度匮乏,使得农民在与政府的对话中始终处于弱势群体的地位,这就产生一个必然的结果:农民即使采取上访等过激的手段,也难以在土地征地中谋取更多的利益。调查结果显示,88.4%的农民表示,采取上访等行动并不能从根本上弥补土地征用中对农民土地权益侵害所造成的损失。农民土地征用参与权、知情权的缺失使政府和农民在土地征用中往往处于对立状态:农民对土地征用大多采取不合作行动,政府则认为农民素质低下,不支持、不理解政府的土地征用行动,征地矛盾日益突出。
四、农民产权认知与土地征用意愿
从农民的角度分析,当现行征地制度安排与农民的土地产权认知不相一致时,农民就会感到其土地产权受到侵害,并表现出对征地制度的不满。因此,考察农民土地产权认知对土地征用意愿的影响,并离析出农民不满征地制度的土地产权方面的原因,对于未来征地制度改革具有特别重要的意义。
调查表明,农民对土地所有权归属、土地产权完整性、农民土地产权谈判权这三种土地产权存在较大的产权认知差异(见表5),因此,笔者重点考察农民土地所有权归属认知、土地增值收益权归属认知、土地征用谈判权认知对土地征用意愿的影响。⑨
表5 农民土地产权认知差异
注:土地产权是否完整可以在土地增值收益权上得到体现,农民是否拥有土地产权谈判权在土地征用谈判中也可以得到反映,因此,笔者以土地增值收益权归属代表土地产权的完整性,以土地征用谈判权代表农民土地产权谈判权。
表6 农民土地产权认知与土地征用意愿
从表6可以看出,农民土地产权认知的差异直接影响到农民的土地征用意愿。当土地产权更多地指向农民时,农民不愿意土地被征用的比例逐渐升高:相对于认为土地所有权归属于国家和村集体的农民而言,认为土地所有权属于自己的农民更不愿意土地被征用;相对于认为土地增值收益权归属于国家的农民而言,认为自己拥有此项权利的农民更不愿意土地被征用;相对于认为在土地征用中有谈判权的农民而言,认为自己没有谈判权的农民更不愿意土地被征用。
调查中,本课题组以陈锡文提出的解决土地征用矛盾的三个关键问题⑩为出发点,围绕土地所有权、土地增值收益权、土地征用谈判权三种土地产权设计了相关问题,研究征地制度产权内含变化对土地征用意愿的影响(见表7)。
表7 征地制度产权内含变化与农民征地意愿变化
从表7可以看出,征地制度相关要件发生变化,会导致农民土地征用意愿的变动。征地后再提供一块区位和肥力差不多的土地、提供社会保障、提高补偿标准、帮助农民培训、允许农民与政府讨价还价等内含着土地产权结构的变化,它意味着征地制度能更好地符合农民的土地产权认知,能显著地改变农民的土地征地意愿。
对表7进一步分析可以发现,70%的农民表示,如果提高农民对土地增值收益的分享比例,他们将改变土地征地意愿。这表明,农民能否分享土地增值收益已成为影响其土地征用制度评价的一个重要因素。特别地,当征地制度能给农民提供社会保障时,高达83%的农民愿意改变其征地意愿。这表明,能否提供社会保障是影响农民征地意愿的关键因素。这一答案隐含的另一层意义是:现行的征地制度并没有充分考虑到农地所承担的社会保障功能,并没有真正体现农地所蕴含的非生产性收益的价值。
五、简要的研究结论与政策建议
通过考察农民对征地制度的评价可以发现,大多数农民对现行征地制度不满,主要表现在,绝大部分农民不愿意土地被征用,普遍反映现行征地补偿标准偏低,难以维持农民长久的生活,征地补偿费分配操作缺乏规范、农民缺乏参与权和知情权,征地矛盾日益突出。进一步的研究表明,农民产权认知的不同直接影响了农民的征地意愿,当农民认为土地产权更多的属于自己时,其对征地制度的不满更加强烈,不愿土地被征用的比例也更高,然而当研究者改变相关的要件,使征地制度更好地符合农民产权认知时,农民不愿意土地被征用的比例也随之显著降低,因此,未来征地制度改革有必要考虑农民的产权认知,根据农民的产权认知改革征地制度,尤其要考虑农地对农民的社会保障功能。
注释:
①除特别说明外,文中所有数据均来源于2006年2月以及2007年3月在江西鹰潭市和江苏南京市的实地调查。
②鹰潭市市区仅包含一个月湖区,因此所有的样本点选择均来自该区。2000年以来,鹰潭市土地征用主要发生地为白露镇,涉及该镇6个行政村,分别是白露村、高桥村、倪家村、章家村、杨塘村和湖塘村。另一个调查地点童家镇尽管大部分土地征用发生于2000年前,但2000年以后仍然有零星的土地征用发生,并且该镇现已基本属于市区,因此,仅仅在童家镇选择了一个行政村的9位农户作为调查对象。
③根据南京市国土资源局提供的征地数据,南京市栖霞区、雨花台区、江宁区、溧水县四区(县)征地数量占南京地区征地数量的60%以上,基于此,课题组选择了上述四个区作为调查的样本点地区,同时,江宁区由于地处城乡结合部,每年征地数量相对于其他地区数量较多,其被征地数量占到四区征地总面积的50%以上,雨花台区征地数量相对较少,因此,在选择调查的样本村庄时,在江宁区选择了3个行政村,在雨花台区选择了1个行政村。
④农民受教育水平越低,意味着农民人力资本越缺乏,其非农就业能力就越差,农民在就业选择上就更倾向于务农,也就越不愿意土地被征用;在现行贸易条件下,农民家庭年人均收入越低,意味着农民家庭非农就业能力就越差,农民的家庭收入更多地依赖于农业生产,土地被征用后,他们面临着就业和生活保障双重困难,[16]他们就更加不愿意土地被征用。
⑤数据来源:中华人民共和国统计局,《中国统计年鉴2006》。
⑥如果按照东部人均生活消费总支出3409元和农村居民家庭人均纯收入4720元的标准计算,征地补偿费仅能维持农民5年多一点的生活,相当于不到4年的收入;如果按照中部人均生活消费总支出2277元和农村居民家庭人均纯收入2957元的标准计算,征地补偿费仅能维持农民不到8年的生活所需,相当于6年的收入。
⑦在南京,大部分农民可以用获得的土地补偿费和安置补助费按照政策规定交纳养老保险,参保农民将在男60岁、女55岁以后按月领取相关养老保障金,这种做法为农民养老提供了一定的保障。
⑧此处应安置补助的总人数=该村民小组被征用的土地数量/征地前人均土地数量。
⑨调查表明,农民对于农地出租权、耕作权、继承权、抵押权、农地非农化转让权的归属认识趋于一致:95%的农民认为自己拥有耕作权,80%的农民认为自己拥有租赁权,77.5%的农民认为自己有继承权,75%的农民认为自己不拥有抵押权、农地非农化转让权。从逻辑上不难理解,土地所有权、土地增值收益权、土地征用谈判权是影响农民征地制度评价的重要影响因素。
⑩陈锡文指出,要解决征地矛盾,第一是要提高对农民失地的补偿标准,第二是要加强对失地农民的职业技能培训和就业安置,第三是要把失地农民纳入当地城镇的社会保障体系。[18]