二孩生育政策地区的实践及启示——山西翼城“晚婚晚育加间隔”二孩生育政策试点实践的启示，本文主要内容关键词为：翼城论文,启示论文,政策论文,山西论文,间隔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1985年，经国家计划生育委员会、山西省委、省政府批准，在山西省临汾市的翼城县开始实行“晚婚晚育加间隔”的二孩生育政策试点。这一政策规定当地农村居民在晚婚晚育和延长一、二孩生育间隔的基础上普遍可以生育两个孩子。显然，这是与我国大多数农村地区所实行的“一孩半”政策不同的一种生育政策实践，目的是探索一条“合情合理、群众拥护、干部好做工作的中国式计划生育道路”。迄今，这一试点生育政策已经实行了22年。
翼城县是一个典型的以农村人口为主的县，社会经济发展水平和综合实力在山西省、以至在全国均属中等。尽管与全国其他地区一样，近20余年来翼城县保持着持续、稳定和高速的发展，但农村人口主要依靠农业、依靠家庭、依靠当地还是该县农村社会的真实写照。翼城县的社会发展达到了一定水平，学龄儿童入学率、小学毕业升学率均实现了100％，2005年的高中入学率也达到79.2％。全县有医疗点的村已达100％，但是农村的社会保障覆盖率依然非常低，农民主要还是靠家庭和子女养老。在这样一个中国农村“最一般的县份”，由于实行了与所在省和所在地区(市)不同的生育政策，翼城县20多年来所发生的人口与社会变化，以及在组织和实施试点性质的生育政策过程中的具体做法，包括取得的经验和面临的困难及问题，就具有特别重要的理论和现实意义，可以给我们提供诸多有价值的启示。特别是在我国人口进入稳定低生育水平的新的历史时期，总结和思考生育政策与生育水平、生育政策与出生性别比以及生育政策与计划生育工作的关系等，意义和价值更是非同寻常。
为了对翼城县试点生育政策的效果及其社会影响有较为全面、深入和客观的了解与认识，笔者曾率领课题组在2007年初前往翼城县和相邻的曲沃县(作为对照)进行了实地调研。通过调研，包括大量的文献研究和实地调查资料分析，使我们对翼城县试点生育政策的效果及其社会影响，在以往研究、评估的基础上有了新的认识和理解。
1 翼城县的试点生育政策取得了成功，达到了预期目的
翼城县在试点生育政策制定和运行之初，确立的是宏观与微观双重目标：就宏观目标而言，是要在政策更为宽松的条件下继续有效地控制人口增长，具体目标是2000年全县人口总量控制在30万人；从微观目标来说，这一被认为更接近群众生育意愿的试点政策，是要使“群众拥护、干部好做工作”。
从20世纪80年代末期、特别是90年代中期以后，随着翼城县试点工作的推进、特别是其政策效果的日益显现，国内一些学者就已开始关注翼城县的生育政策试点。根据我们所收集到的内部和公开发表的文献，最令人印象深刻的是：所有分析都一致肯定“晚婚晚育加间隔”这一试点政策，认为它是成功的、政策效果是好的。
笔者认同相关学者对翼城县试点生育政策实施效果的基本判断和评价，认为翼城县的试点是成功的，达到了预期的目的。概括地说，试点政策运行成功的标志集中体现在四个方面：
其一，在政策更为宽松的条件下，人口总量继续得到有效控制，顺利实现了到2000年将翼城县总人口控制在30万人的既定目标，人口少量、低速、缓慢增长已成定势。根据人口普查数据，2000年翼城县的总人口为30.023万人，占山西省人口总数的比例从1985年的1％下降到0.93％。与此同时，翼城县完成了向“低出生率、低死亡率和低增长率”的现代人口转变，新世纪之初人口出生率更是跌破了10‰。近些年的人口自然增长率始终保持在2‰～3‰。
其二，在向人口低出生、低增长转变的道路上，与同等或类似社会经济发展水平的地区相比，翼城县继续走在临汾市、山西省、甚至全国的前列。翼城县在开始试行“晚婚晚育加间隔”试点生育政策之前，人口出生率和自然增长率在所属地区就是最低的。早在1981年，翼城县的人口出生率在临汾地区就仅高于临近的曲沃县而低于其他15个县(市)。人口出生率起点低、计划生育工作基础好，是翼城县开始试点工作的前置条件。从这个意义上说，翼城县试点生育政策运行成功的标志应该是人口增长和人口数量是否能够继续得到有效控制，不出现明显的回升或反弹，并且继续保持在所处地区低出生率和低自然增长率的前列位置。这一点从相关数据可以得到肯定的答案：1989年，翼城县在临汾地区所属县、市中依然属于人口出生率最低的县(市)，仅高于城镇人口比例明显高的侯马市而低于其他15个县、市。多年来，这一格局始终没变，特别是进入新世纪以来，翼城县人口出生率和自然增长率指标低于所在地市、所在省和全国的情况更加突出，差距在不断拉大。
其三，多孩出生大幅度减少，生育调控效果明显。无论是先前研究(谢康，1996；梁中堂、谭克俭，1997)对翼城县20世纪八、九十年代多孩比例的分析，还是笔者对近几年翼城县孩次率指标的了解，都可以看到：多孩生育显著减少，近几年已非常少见。其妇女生育水平与政策生育水平之间差距很小的特点十分突出。
其四，试点政策的实施更接近群众的生育意愿，降低了工作的难度，确实起到了“群众拥护、干部好做工作”的作用。实际上，早在试点生育政策酝酿和制定阶段，翼城县计生委就曾组织过对平原、丘陵和山区不同类型地区群众生育意愿的摸底调查，结果发现在晚婚晚育加间隔基础上允许农村居民普遍可以生育两个孩子“合民情顺民意”。经过20余年后，我们再次调查群众的生育意愿，看到：尽管群众的生育意愿已发生深刻变化，但是大多数群众依然认为生育两个孩子是一种理想的选择。有意思的是，为了对比，我们对曲沃县群众也进行了生育意愿调查，结果发现两县群众的生育意愿没有本质差别。差别的只是翼城县的老百姓对政策的满意度更高。在这样的背景下，不仅人口和计划生育工作有着更宽松的工作环境，而且有利于干群关系的融洽，在调查中基层干部对此也给了我们肯定的回答。
2 试点政策产生了有利的社会影响
一个社会政策的实施和运行，除了直接产生政策的目标效果外，还可能产生更广泛、深远的社会影响。在翼城县，政策的直接效果集中体现在两个方面，即：一是人口增长继续得到有效控制；二是群众拥护、干部好做工作。而从更宽泛的社会影响来说，也典型地表现在两个方面：一是人口出生性别比基本正常；二是给农村老百姓提供了养老的替代空间。
笔者曾经利用历次人口普查数据计算了翼城县所在的临汾市部分人口大县的出生性别比指标。结果发现：在被统计的6个县中，(1)只有翼城县的出生性别比在1982、1990和2000年3个年份是递减的，其余县均是迅速上升的；(2)翼城县是唯一一个出生性别比从不正常到正常的县。当然，我们也注意到：在2000年以来的几年中，翼城县有两年也出现了出生性别比超过110的现象，原因尚待进一步探究。总体来看，通过相关数据和我们在实地访谈中干部、群众对生育政策与出生性别比关系的肯定性回答，可以综合性地判断：试点生育政策确实对于翼城县出生性别比的相对稳定和基本保持在正常值范围内起到了积极的作用。当然，出生性别比与生育政策的相互影响实际上是相当复杂的，其中有很多中间环节和媒介性的影响因素在起作用。
生育政策不仅仅直接影响到人们的生育行为，而且可能带来更广泛和深远的社会影响。这一点在翼城县很典型地表现在：农民夫妇普遍可以生育二孩的政策，在一定程度上，给老百姓带来了养老的替代空间。
翼城“两晚加间隔”的生育政策试行以来，农村二孩家庭变得普遍起来。在本次调查中，笔者发现在翼城县“招赘婚”现象十分突出。全县农村6万多户家庭中有15％是双女户，其中4000多户招了上门女婿，出现了刘王沟等所谓的“驸马村”。为了更深入地认识这个问题，笔者专门调查了一个有220户农村家庭的小村庄其家庭结构与类型的分布情况。结果发现：(1)全村有29户“招赘婚”，其中25户“上门女婿”随妻姓。(2)家庭规模以4～6人居多，合计占到全部家庭户的73.5％；(2)核心家庭并不普遍，多是二代或三代家庭，前者占到家庭总数的42.0％，后者更占到46.5％。(3)在二代及以上的多代家庭中，父母主要还是跟儿子共同生活。(4)在只有1个儿子的情况下，父母基本是与独子同住。对于有2个儿子及以上的，多是与小儿子共同生活。
翼城县所在地区是有着“招赘婚”传统的，但是农村夫妇普遍可以生育两个孩子的政策，客观上增加了两个孩子家庭的数量，为“招赘婚”现象的进一步普遍化创造了一定的条件，即：有两个男孩的家庭可以把其中一个“嫁”出去，两个女孩的家庭可以“招”一个进来。在实地调查中，当地的干部、群众对此给予了肯定。当然，这一现象的出现不单单是“晚婚晚育加间隔”试点生育政策带来的社会后果，它也是在农村依旧依靠家庭养老这一大的社会背景下，老百姓做出的一种理性选择，同时在一定程度上这也反映了老百姓观念的转变。
3 翼城县试点生育政策带来的进一步思考
上面我们仅仅是分析和探讨了翼城县“晚婚晚育加间隔”试点生育政策的实施效果和带来的社会影响。作为一种社会公共政策的试点，翼城县的实践所带给我们的启示和思考远远不止这些，它使我们对一些重要问题有了新的认识和更深入的思考。
3.1 生育政策的组织、实施，不仅要关注效果，也要重视制定和实施环节
一项政策是否能够成功、取得预期的效果，除了它的目标设置要科学、内容要合理、具有可行性外，还与政策的制定与执行环节密切相关。也就是说，在某种意义上，组织实施程序对做出决策选择和下决心调整或实施新政策非常关键。在这方面，以往人口和计划生育领域，不仅实践上曾有过经验教训，而且理论上也缺乏探讨。笔者在对翼城县的实地调研中，专门关注了这一问题，得到了很好的启发。
翼城县在确立“晚婚晚育加间隔”农民普遍可以生两个孩子的生育政策试点时，先进行了目标的分析与确认，并对实施进行了较为周密的安排。他们主要做了三项工作：(1)对实行晚婚晚育加间隔、农村居民普遍可以生育两个孩子政策实施后的人口未来发展趋势进行了预测，确认了试点政策实施后不会突破既定的人口规划指标。事实证明，“这一预测和推算是科学周密的”。(2)进行了农村群众生育意愿和对政策接受度的基层摸底、调研活动。根据当地实际，分山区、半山区和平川三类地区，入户进行调查摸底，确认政策设计是“和民心顺民意”的，三类地区的群众都很认同，使政策实行有了群众基础。(3)开展了干部的动员和培训工作。在县委县政府召开扩大会议、原则通过《翼城县计划生育试行规定》和《翼城县计划生育试行规定实施细则》的基础上，召开了包括基层干部在内的各级干部会议，进行了专门的培训和部署。除了上述各项工作外，在《翼城县计划生育试行规定实施细则》中，不仅对政策的具体规定进行了明确界定，而且专门对政策的延续性问题进行了阐述。
上述说明：翼城县的生育政策试点，并不是盲目和仓促“上阵”的，而是有着一系列的准备环节。从公共政策制定的角度看，这些工作非常符合政策制定的基本原理和要求：人口预测反映了手段(晚婚晚育加间隔)和目标(人口总量控制)的合理性；民意调查说明了试点政策和方案的可行性；干部培训和《实施细则》对政策延续性的具体规定则反映了程序的完整性。
3.2 生育政策对于人们的行为有引导、约束和调控作用，但不是决定性的
翼城县的生育政策试点，给我们提供了这样一个机会：在一个更宽松的政策背景下，了解群众真实的生育意愿和行为，了解政策的真正影响和作用。
根据我们的调查，实行试点政策的翼城县老百姓和相邻的实行“一孩半”政策的曲沃县老百姓，在生育意愿和观念上没有本质区别，这中间包括对于生育目的、家庭中有1个和2个孩子的利弊、男孩的重要性、理想的生育间隔等问题的看法。甚至在某些方面，翼城县老百姓的传统色彩相对更浓一些。与此同时，我们也看到：在试点生育政策允许农村群众在晚婚晚育加间隔的前提下普遍可以生育两个孩子的情况下，翼城县仍有不少群众放弃再生育机会，主动只生育1个孩子。在翼城全县，这类家庭迄今已有数千户，其中既包括生了男孩的家庭，也包括不少只生了1个女孩的家庭。
正像我们在访谈中一位地区人口计划生育部门的资深负责人所说的，“老百姓的生育意愿变化与生育政策有一定关系，但是与社会发展和进步的关系更大，最根本的还是社会经济发展。”“国家的经济社会变化以及对家庭生活的影响是老百姓切身感受到的，他们会自觉做出调整和适应。即便是不符合政策的生育或其他，也是老百姓在现实需要驱动下的选择。”农村群众在生育上具有相当的理性，他们也很现实。我们在调研中就非常深切地感受到当地群众对孩子的较高期望、对孩子接受更好教育、有更好前途的向往，当然也包括对孩子养育成本的理性考虑、对未来养老的顾虑等等。
另一方面，我们还看到：较早结婚且婚育关系密切仍是目前农村人口婚育模式的基本特征，说明尽管社会在不断发展，但是农村的年轻一代仍旧传承着一些具有传统色彩的婚育行为。并且翼城县的这种情况并不是特例，它反映了某些社会经济发展水平中等地区的一种普遍性和共同性。由此也让我们看到了在人口转变过程中，观念和行为转变的相对“滞重性”。
正是现实中群众观念和行为的复杂性，让我们对于生育政策与群众生育行为的关系有进一步深入思考和认识的必要。
3.3 翼城县的试点具有“人为”色彩，已经错失推广时机，但仍有政策启示意义
翼城县的生育政策试点是在特定社会背景下进行的，具有一定的“人为”色彩。主要表现在：各级干部和领导都很重视这一试点，老百姓也很“配合”。从基层干部来说，是想继续做好工作并保住得来不易的更宽松的工作环境；就老百姓而言，是想保住合法生育二孩的权利和机会。由此导致了一种政策“博弈”的局面：老百姓通过牺牲时间(晚婚晚育加间隔)来换取多生孩子的机会，管理者则是通过对数量的退让换取更好的调控效果(多孩得到有效控制)和工作环境(关系融洽)。从这个角度，在一定程度上，我们也就不难理解为什么在试点生育政策实行前后，翼城县的多孩总和生育率出现了陡然下降并随后始终保持在极低水平现象的出现，同样也就不难理解翼城县在政策变化后其人口低出生和低自然增长地位没有动摇且未出现生育反弹或回升的情形。但是我们也不能不意识到：正是由于这种“人为”色彩的存在，翼城县的政策效果是否能够在全国再现，值得思考。
翼城县的试点生育政策，不是一般意义上的农民群众普遍可以生育两个孩子的政策，它是有附加条件和一定限制基础上的二孩生育政策，也是在中国人口与计划生育大的工作背景下开展的试点活动。因此，自1985年试点政策运行以来，为了适应工作形势和政策环境的变化，翼城县曾经在1991年、2003年和2007年先后三次对试点生育政策进行了修订与完善。目前的政策已由对晚婚晚育的限制性要求改为鼓励，同时扩大了优待和奖励的范围及力度，更加重视优质服务，强调“以人为本”。随着该县对晚婚晚育严格要求的取消，也伴随着国内数省对符合法定条件的一、二孩生育间隔限制的取消这一大的社会背景，笔者认为翼城县的试点生育政策模式已经错过了推广时机，其“晚婚晚育加间隔”的根基已受到根本性动摇，但是翼城县的试点实践仍有政策启示意义。这种启示意义集中表现在：(1)生育政策不能代表一切，也不能代替一切。更接近群众现实生育需要的政策，虽然有利于人口和计划生育工作的开展，使社会环境和工作环境更加宽松，但是如果没有“以人为本”、“以群众需求为中心”的工作理念，没有科学有效的工作机制，人口和计划生育工作同样会面临问题和挑战。(2)由于老百姓有自身的生育需求和服务需求，更宽松的政策不能代替计划生育的管理和服务，工作难度变小也不意味着就能自觉将人口和计划生育工作重心转向“以群众需求为中心”的服务，政策宽松不代表工作就好。(3)计划生育的宣传教育、技术服务和行政管理在一定时期对于加快群众生育观念转变、引导、约束和调整群众的生育行为，具有无可替代的重要作用。在现阶段，国家的政策要求与群众的生育意愿还有一定距离，计划生育宣传教育、政策调控的作用还非常重要和突出，否则不会有中国人口发展的今天。(4)对翼城成功经验的认识和理解，不仅仅是要认识和理解如何更好地协调和平衡国家发展目标与群众生育意愿的关系，更重要的是如何更准确、深刻地认识从人们生育行为中所折射出的社会发展中的群体利益诉求，更准确、深刻地认识一项社会公共政策应该如何制定与实施。