我国社会福利社会化改革的反思与前瞻，本文主要内容关键词为：社会福利论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-0)633(2010)06-0)87-05
一、社会化是我国福利制度改革的方向
我国计划经济时期的社会福利制度存在的弊端，导致了一系列对于国民经济发展和社会稳定和谐不利的影响和后果，因此，社会福利制度的改革便成为适应时代发展和社会进步的必然举措。
(一)计划经济时期我国社会福利制度的不足
新中国成立后，我国实行了计划经济体制，社会福利资源由国家控制并进行统一分配，形成了一种高度集中的福利供应模式。在城市，公民的福利基本上由单位或民政部门包揽，每个人的生老病死都有基本保障。此种社会福利模式对社会稳定的维护和人民基本生活需要的满足起了重要作用。但是，这种模式中的福利供应体制也存在重大弊端和消极后果。
一是政府和企业包揽福利供应，造成巨大的财政和经济负担，不利于政府发挥宏观调控作用，也不利于企业的经营和发展。国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体，所有企业必须共同参与市场竞争，在此情况下，尤其是一些老企业，背负沉重的职工福利负担，难以与新生企业公平竞争，面临更大的破产风险。
二是政府和单位包揽职工的福利供给，造成个人对国家和单位的依赖，平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性。由于优厚的福利待遇是平均分配，所以不但没有激励劳动者积极性，反而助长了某些人的懒惰和依赖，影响了企业的效率和运营。
更重要的是，由于福利资源的高度垄断和供应模式的单一，抑制了各种社会中介组织的发育，也抑制了人的各种需要的发展，使中国市民社会长期处于发育不足的状况中，直接影响了我国的现代化进程。
所以，计划经济时期的社会福利制度不但不能适应不同社会成员的需求，而且直接对企业的发展，酝酿了诸多社会不稳定因素，最终也对整个经济的发展产生影响。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，单一福利供应体制的弊病不断暴露出来，社会福利社会化作为适应市场经济的必然选择就被提了出来。
(二)社会转型要求社会福利制度改革
就个体与社会整体间的关系来说，个体人具有前提性的意义。1978年以前，计划经济体制的现实背景，我国几乎是以社会整体为基本出发点，忽视了个体人的基本价值，忽视了其“独立”存在的意义，个体人几乎湮没在“国家”和“集体”之中。于是，当时社会政策的基本理念和基本取向只能是平均主义和“身份等级制”，与之相对应，社会福利对象只能是带有极大“抽象意义”的“社会整体”、“阶级”，而不是组成社会的无数个具体的社会成员，亦即“个体人”。
改革开放以来，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会中个体人与社会整体间的关系发生了重大转折。平均主义取向及实践逐渐被社会所遗弃，“单位制”现象迅速消失，身份等级制现象逐渐瓦解，个体人逐渐从社会整体亦即“整体人”中剥离出来。在此情况下，单个的社会成员便成为社会福利政策的真正服务对象，个体人便成为制定社会政策的基本立足点。
因此，既然是以具体个人为社会政策的基本出发点，重视民众的基本生活需求也就必然成为社会福利政策的主要内容，重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升也就必然成为社会福利政策的基本目标。
二、社会福利社会化改革实践的偏差
我国改革开放事业刚刚起步的上世纪80年代，社会福利社会化改革在肃清计划经济时期福利制度弊端、变革社会福利现状方面起了很大作用。尤其是福利制度背后的价值理念发生了转变，变单一的国家福利为多元化的福利模式，这也是今后很长一段时间内，我国社会福利领域发展的方向。但是，回顾我国近三十年社会福利制度的变革，其中也存在着不容忽视的诸多偏差。
(一)对公正理念有所忽略
现代意义上的公正理念是由几项基本规则所共同构成的一个有机价值体系：基本权利的保证，亦即底线保证的规则；机会平等的规则；按照贡献进行分配的规则；必要的一次分配后的再调节机制。由于社会福利是公正理念和规则的直接体现，因而公正的四个基本规则也就相应成为社会福利制度的四个维度。对公平和效率的价值判断历来是社会福利理念的重要准绳，但在不同社会和不同时期，人们对公正意义的理解，以及公平和效率的重视有所不同。
计划经济时代，人们普遍认同在按劳分配基础上的集体主义公平观。改革开放以后，按劳分配基础上的社会公平观仍发生作用，但同时，随着多种经济成分的发展，按劳分配之外的多种生产要素分配原则也越来越为人们接受。改革以后，我国在经济和社会发展中更加注重效率，政府提出了“效率优先、兼顾公平”的指导原则，基本肃清了计划经济时期社会福利低效率的弊病。但可能是矫枉过正的原因，我国在一定时期内对“社会关怀”、“社会保护”等体现社会公正原则有所忽略。
当时，因为我国社会政策的发育尚处在较初级阶段，所以社会公正理念仅仅作为一种基本取向和趋势，在过去很长一段时间内没有得到充分彰显。然而从现实中可以看出，我国的社会福利政策将会沿着这个方向继续发展下去，则应是确定不移的。
(二)社会福利制度体系仍不完备
2003年以来，“中国改革进入了一个以社会政策带动发展的新历史时期”[1]。其中，社会保险覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，越来越多人民群众享受到了改革发展成果。截至2007年底，基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到20137万人、22311万人、11645万人、12173万人和7775万人。五项社会保险基金总收入从1998年到2007年年均增长23.5％，总支出年均增长19.1％。企业退休人员养老金由1998年的月人均300多元提高到2007年的925元。①2005年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，完善社会保障制度，保障群众基本生活。2007年的十七大报告也强调：加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。例如，从近年出台的新医改、新农保等社会政策来看，政府在其中明确了“基本医疗卫生制度为全民公共产品”，并将此看作“回归公益性”。[2]
但是，中国现阶段采取的主要仍是剩余型社会福利模式，“是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时采取的应急措施。”[3]剩余型社会福利思想将社会救助的注意力集中在一部分有特殊困难的人们身上，缺乏常规性和普适性的救助机制和措施，不能适应解决现代社会问题的实际需要。所以说，社会福利社会化的改革初期，我国的社会福利政策与制度方面仍然缺乏全局性考察和整体性措施。
(三)保障和服务对象未及全民
社会福利社会化理论的基本观点认为，在社会主义市场经济条件下的社会福利体系不应该是由国家包办，而应由社会各方面共同承担责任和全社会共同参与的社会事业。然而，现今制定的一系列社会福利政策，如新型农村合作医疗制度、农村养老保险政策以及农村最低保障制度等，却还只是处于刚刚起步阶段，并且这些政策制度在实施过程中，存在保障起点低、保障力度小等缺点。这些问题的实质原因在于，长期的二元社会结构使我国目前在经济、社会和文化诸方面都存在农村与城市的巨大差距。
以新型农村合作医疗为例，虽然从2003年试点到2008年，“参合农民次均住院补偿金额从试点初期的690元提高到1066元”。②但是，1066元与城镇居民医疗保险中“住院医疗费用中统筹基金次均支付4289元”相比，③差距达到1∶4，而国家规定药品和医疗服务性收费的全国水平是一致的，相比之下，农民由自己承担的费用就要更大。
(四)社会服务的发展力度明显不足
随着经济的快速发展，政府对人民的福利给予也逐年呈上升趋势。政府通过直接的财政拨款和资金支持等多种形式，兴建了大批的福利性机构，福利条件也得到明显改善。比如，20世纪五六十年代，各地相继兴建了以集中供养农村孤老对象为主的敬老院，一些地方还举办了集中供养在乡的复退军人光荣院。近年来，在认真履行政府责任的同时，政府也积极引导社会力量举办农村社会养老机构，农村社会福利事业逐步发展壮大。截至2008年底，全国农村敬老院有29452个，收养孤老、孤残、孤儿158.1万人；光荣院有1336个，收养4万多人。④
但是，人们对政府的福利需求不仅仅局限于物质层面，在更大范围内，社会弱势群体缺乏自身生存和发展的能力，这就要求政府和社会除了物质层面的福利供给之外，应该在社会服务领域有所作为。然而，当前我国的社会福利服务机构，问题却较为突出，严重制约着社会福利发展。
其一，社会福利社会化“制度软化”与“制度缺失”并存。[4]尽管各级政府均出台了相关政策，但由于缺乏操作性的政策执行方案，导致很多政策“形同虚设”，还有很多领域政策至今仍是空白；其二，社会福利社会化主体发展不平衡。相对其他福利机构而言，官办福利机构无论是在规模、入住率、服务内容，还是工作人员待遇、专业化水平、服务满意度等方面，都有明显优势；其三，社会福利服务经费来源渠道匮乏。无论是官办还是民办福利机构，都存在经费来源单一的问题；其四，福利服务层次偏低，社会福利服务的专业化职业化水平低。社会福利服务尚未成为一个获得广泛尊重的职业，且工作待遇较低，从而形成了专业社会工作人才匮乏和专业人才履职意愿低的窘境。
三、社会福利社会化改革中存在不足的成因分析
对公正理念的忽视，社会福利体制不完善，保障和服务对象没有覆盖全体社会成员，以及社会服务提供的力度明显不足等，都是我国社会福利社会化改革实践中存在的偏差与不足。但是，它们的原因却是深层次的，更需要我们认识清楚。
(一)我国社会福利主体单一
计划经济体制下，政府向人民提供福利的方式和路径是单一的，即在城市社区中通过企业(单位)向所在职工、就业人员提供与其职业身份相一致的福利资源。国家在福利事业中居于垄断地位，是社会福利的唯一责任主体。福利主体的单一化产生了明显的效应。
政府对福利资源的垄断与配给，使得不管是福利机构还是人民，对政府都抱有一种感恩之心。当时，人们普遍认为，福利是国家(政府)的恩赐，政府也把自身职能范围内的福利责任看成是对人民的慈爱，导致其在福利事业方面权责不清楚。
比如在福利机构的经费来源方面，官办福利机构经费来源以政府补贴与资助为主，有的甚至是政府财政全额拨款，而服务性收费次之。经费来源渠道单一化可能导致福利机构陷入要么依赖政府、要么依赖市场的两难境地。一旦过分依赖政府会导致行政对社会服务不合理干预；只依赖市场又会导致社会服务过分追求赢利，社会服务公益性只能沦为空谈。
社会福利社会化理论认为，即使政府可以垄断福利资源，也要由福利机构为民众提供直接的服务。因此，我国的社会福利改革必须实现从政府“包办”到机构“承办”的转变，即政府从“运动员”转变成“裁判员”，将掌握的福利资源通过各种专业化的社会工作者、福利机构和基层社区组织，最终输送到需要的人群那里。
(二)我国社会福利体系建构不足
社会福利是一个包含多层次、多领域的广泛社会事业，社会福利思想作为社会福利事业的哲学反思和理念指导，属于形而上层面；社会(福利)政策属于具体某一领域内福利资源获取、输送和反馈的规范性定义和实质性内容；社会工作和公共服务处于实践操作层面，直接帮扶需要者和输送资源。[5]
社会福利思想通过一系列的哲学论证告诉我们，在对待福利问题时应有的态度和可能的方案，帮助我们理解错综复杂的福利现象背后的深层原因，使我们在解决现实问题时，获得开阔眼界和敏锐思维。建国后不久，由于“左倾思想”作祟，社会学和社会工作被取消，致使中国学术界对社会福利思想的研究耽误了几十年。改革开放开始后，由于长期停滞不前，致使与社会福利相关的社会科学学科无法在短时间内达到对相关问题很深入的研究和探讨。
当前，我国社会福利政策体系还没有真正建立起来，而完备的社会政策体系是“和谐社会经济持续快速有序运行的稳定安全系统”[6]。不可否认，改革开放以来，我国对养老、失业、医疗、工伤、生育等内容，以及保障资金的来源、管理与服务等方面进行了积极探索，陆续出台了一些相关政策，取得了一定成效。然而，计划经济下的社会福利体系瓦解后，新体系却没有及时建立。例如，迄今为止，中国尚未出台《社会保障法》，故而无法构建社会福利与保障的基本体系。
(三)福利资源输送机制不健全
社会福利社会化的目标表现在三方面，首先，社会福利主体多元化，由政府牵头，将自身掌握的福利资源通过一些有效途径，分配到各种专业服务机构和基层社区，由他们直接为普通居民提供服务；其次是福利对象社会化，原先由政府提供的福利主要是针对城镇就业人口和少数生活困难居民，福利受益面应逐渐扩大；其三，福利资源筹集渠道社会化，将原先主要来自国家财政的福利资源，变为从多方面筹集得到。应该动员社会力量积极参与，采取多种措施调动个人、组织、企业甚至境内外各种资金的注入，壮大社会福利基金。
其中，尤以社会福利受益面过窄对普通群众的生活影响最为直接，而这种局面的主要原因在于我国福利资源输送机制不发达。所谓输送机制，就是在政府掌握福利资源的前提下，社会成员通过多样化的渠道都可以得到这些资源。多种途径输送资源可以保证是人们亟需的，服务机构在输送资源之前，必须对不同主体的不同需求进行系统评估，根据评估结果实施福利资源输送，这恰恰是以往福利制度真正欠缺的。
我国社会福利资源输送机制不健全有着深刻的原因。过去几十年，由于社会福利模式采取国家—企业(集体)—个人的路径，政府在福利事业中居于垄断地位，但由于政府力量有限，可能导致有需要的人无法获得所需资源的情况。而且，原先由单位提供的基于平均主义倾向的福利待遇，使得个人具体的福利需求得不到有效满足。
(四)社会服务从业人员的非专业性
长期以来，我国社会服务人员队伍的整体结构存在不合理情况，主要表现在：一是很多现有从事公共服务的人员年龄偏大；二是城乡差异大，在城市中从事相关服务的人员比在乡镇等基层的工作人员要多很多，乡镇以下基层服务机构人员短缺；三是从事事后救济型的福利从业人员多，而从事事前预防和发展型的人员少；四是人员分布领域不均，当前，我国的社会工作人员大都集中在民政领域，禁毒防艾、预防犯罪、防灾减灾、民间组织等领域分布甚少。
更重要的是，现有社会服务人员明显具有非专业性特征，严重制约了社会服务的发展和社会福利的输送。其一，他们总体上学历水平偏低。现有服务人员学历层次大多处于中专与大专，大学本科及以上学历的人员总数偏低；其二，大多数人的专业背景中几乎没有涉及社会工作、社会学、心理学、教育学、公共管理等专业背景，工作手段和方法比较落后，难以提供个性化、多样化、系统化的专业服务；第三，他们缺乏行业自律和评估的相关规定，致使其无法有效应对和解决社会问题，只能凭多年的工作经验和群众威信开展工作。
从实际情况来看，由于福利服务属于“劳动密集型”职业，尚未成为一个获得广泛尊重的职业，且工作待遇较低，形成了专业社会工作人才奇缺和专业人才不愿从事社会工作并存的尴尬局面。所以，在福利机构从事服务工作的多为下岗职工或农村进城务工者，文化程度较低，缺少专业培训。另外，各福利机构均以“自费代养”人士为主，且不少福利机构采取将“三无”老人与自费代养人士住宿分开、伙食分开的区别对待方式，这意味着大量有需求的低收入者可能被排斥在机构服务之外，“三无”人员的生活满意度也普遍低于自费代养人士。
从事社会福利服务工作的人员，由于缺乏专业化的训练和知识的背景，导致其难以适应日新月异的社会变迁，因而服务质量一直难以得到本质的提升，这对于我国社会福利制度的改革与创新是非常不利的。
四、结语与展望
综上，自上个世纪80年代初以来，我国对社会福利领域进行了重大改革，目的是提高社会福利的社会化水平，将福利主体从原先计划经济体制下的单一性转向多元化，将福利资源输送渠道拓宽到社区、福利机构等非正式制度范围中，将计划经济福利制度保障的有限对象扩及更多社会成员。因此，从理念层面来说，我国社会福利社会化改革是剔除计划经济福利模式种种弊端、适应经济社会生活转型实际的一种必然举措，具有高度的合理性。
然而，理论的探讨并不能与现实的操作画等号。在具体实践和操作过程中，我国社会福利社会化改革却存在着一定的偏差，概括起来有，长期对公平正义理念的忽视，社会福利制度体系的不完善，保障和服务对象未及全体社会成员，以及社会服务发展力度明显不足等现象，严重制约着我国社会福利事业发展和经济社会进步。究其缘由，笔者认为，主要存在着几方面原因，即我国社会福利责任主体长期呈现单一局面、社会福利体系建构不足、社会福利资源输送机制不健全和社会福利服务人员的非专业性特征等。
可以看出，既然理论探讨得出，提升社会化水平是我国社会福利事业的基本发展方向，而社会福利社会化改革实践中确实又存在诸多问题和弊端。那么，今后，我国社会福利事业如要取得发展就必须努力克服这些弊端。当前，学界对我国未来社会福利模式的构想可以说见仁见智，大部分的观点都是在学习西方经验的基础上提出的。比如，有学者从提升个人积极性、强调个体责任角度，主张“发展型社会福利”；有的学者则为了扩大社会福利受益人口的范围，提倡“福利社会”和“全民福利”等主张。其中，笔者认为，构建“适度普惠型”制度体系将有可能成为我国社会福利事业发展的一个可选路径。
原因在于，计划经济体制下，我国长期实行一种城乡二元分割福利模式，而近30年以来的社会化改革，却将更多的城市新贫困人口、农民工和其他弱势群体推向市场，真正享受社会福利保障与服务的人口极为有限。因此，为了体现以人为本、公平正义，必须将社会资源在更大的社会成员范围内进行分配。但我国社会福利事业既不能像以往一样缩小保障范围，也无法一步实现全民保障，故搁置“发展型福利”和“全民性福利”的争议，务实构建适度普惠型福利体系，将是基于现实的合理选择。这一目标的实现，也可以同时起到激励个人责任和扩大福利受益面的双重功能，即构建适度普惠型福利作为一个基础性目标，未来既可走向发展型社会福利，也可以更进一步，实现全民福利。
注释：
①改革开放三十年我国就业和社会保障事业取得历史性成就.新华网，2008-12-10/2010-4-27.
②国务院关于农村社保体系建设情况报告.中国新闻网，2009-4-22/2010-4-30.
③2007年全国社会保险情况.中华人民共和国人力资源与社会保障部网站，2008-6-13/2010-4-30.
④国务院关于农村社保体系建设情况报告.中国新闻网，2009-4-22/2010-4-30.