优化农村公共产品供给的对策思考，本文主要内容关键词为：对策论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1008-7540(2008)05-0043-03
随着我国经济的发展，农业的基础性作用将进一步强化，加之最近的自然灾害，中央财政今后的支农资金将会稳定增长，并按照“以工补农、以城带乡”的要求反哺农业，推动城乡的协调发展。在财政支农力度不断加大的情形下，如何将这些资源发挥最优的效益是我们现在应给与极大关注的。本文从这一角度出发，来探讨如何优化公共品资源的配置，从而实现稀缺资源效益的最大化。
一、当前农村公共产品供给中存在的问题
农村的可持续健康发展需要公共产品的有效供给，然而，根据笔者在河北、云南等农村地区的实地调查，并结合相关文献查阅，我国当前农村社区公共产品供给中存在供给总量不足、供给滞后与供需错位、供给结构矛盾及地区差异等问题。
二、我国农村公共产品供给存在上述问题的原因分析
(一)城乡二元公共产品供给体制
我国在建国之初迫于当时政治、经济形势推行重工业优先发展的战略，形成了城乡分割的二元经济结构。政府利用非经济手段提取农业剩余来发展工业和城市经济，与此相适应，在公共产品提供方面也采取了相同的政策倾向：国家每年投巨资来发展城市的公共事业，而农村的公共事业却由农民自己出钱来解决。近年来，国家这种政策倾向虽然有所调整，但未从根本上解决问题。从国家财政的支农支出来看，虽然绝对数字连年增加，但从相对量来看，比重却一直在下降。另外，全社会对农业和农村的投资虽然有所增长，但在同期全社会固定资产投资中所占比例却逐年下降，见下图1。农村公共产品的投入在自力更生中已经历了劳动替代资本、资本替代劳动两个阶段，但是国家的支持依然很少。这种持续的二元公共产品供给制度，必然导致农村公共产品供给的严重不足，而供给不足所造成的农村地区的公共资源的短缺，特别是农村基础设施的瓶颈，将极大地制约我国农业、农村的可持续发展。
图1 农村固定资产投资在全社会固定资产投资中所占比例
资料来源：农业部2006中国农业发展报告。
(二)各级政府间权责划分不明，事权和财权不统一
农村公共产品的供给中，从中央到地方各级政府都有许多不同的责任，但却没有明文具体规定各级政府的责任。中央政府将事权下移到省市，省市照搬中央的做法又将事权层层下移，直到下移至乡镇基层政府来负担，而相应的财权却没有下移，最后基层政府因此承担了与其财力极不相称的事权责任(周飞舟、赵阳，2003)。许多应由上级政府承担的责任，如基础教育、计划生育等，却由乡镇政府负责，而上级政府又没有同时给予足够的转移支付，乡镇支出大量增加。我国村委会不是一级政府，没有固定财政收入，却要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等公共活动。有条件的东部一些地区的各级集体经济组织尚有能力完成本村公共产品的供给(有些甚至负担着供给全乡范围内的公共产品任务，对小学教育、卫生和社会福利提供支持)，但在中国这么一个经济发展极不平衡的国度里，还存在着大量的贫困地区。在贫困地区的贫困村，特别是那些偏远山区和边境地区，政府不能有效提供公共产品，而别的集体经济组织又没有能力提供公共产品，当地公共产品的供给将会十分困难。
(三)行政命令式的供给决策机制
农民是根据当地的资源状况，对自己从事的生产、生活有利为条件确定对公共产品的需要的，而我国现行的农村社区公共产品的供给决策是以社区外部的指令决定的，没有区别不同地区、不同条件、不同发展水平下农民的不同需求，而是按照上级各部门的统一要求进行“一刀切”的供给。这往往与不同地区农民的不同需求脱节，使供给偏离需求，结构失衡，造成农村公共资源使用效率低下。
(四)监督、约束体制不完善
我国的公共财政分为预算内资金和预算外资金，预算外资金在一定程度上缓解了预算内资金的不足，但由于未从根本上解决政事分开的体制弊端，不同利益主体都有自己的利益范围，加之财政预算外资金自收、自支、自管，不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督，造成寻租行为的发生，给审计和监督工作带来困难。监督不足的结果是公共资源使用效率低下，大量公共资源用于人头费开支、部分公共资源用于与农民无关的事项，有的公共资源甚至被挥霍、贪污。
三、农村公共产品优化配置的途径
(一)完善农村公共产品的投入体制
1 按照农村公共产品的层次性加大投入，明确各级政府的事权
我国农村公共产品供给不足、需要加大投入已经在学术界、政府层面得到越来越多的认可，接下来需要考虑的便是如何加大投入，中央和地方谁应负起更大的供给责任。蒂布特(Tiebout)等人的财政分权理论认为，低一级的地方财政由于更接近消费者，因而对消费者的偏好和需求更加了解，因此地方政府在公共资源配置方面有着更高的效率。李琴等(2006)通过建立农户、地方政府、中央政府的资本投入模型，实证分析了地方政府财政农业投入的效率更高，而中央财政农业投入的效率较低。但是，本文认为，公共产品仅靠地方政府投入同样会导致资源配置效率的低下。其中原因，第一是公共产品的外部性问题，某些地方公共产品的利益或成本常常会外溢到其他地区。与私人决策相同，地方政府在决策提供公共产品时，也会考虑其辖区内的边际成本和边际收益，而不会去关注这些公共产品的整个社会效益和社会成本，因此会导致那些利益外溢的公共产品供给不足、成本外溢的公共产品供给过剩(很多污染严重的企业屡禁不止便是一个例证)，致使资源不能达到最优配置；其二是规模性问题，有些公共产品如果仅由单个地方政府提供往往因生产达不到一定的规模而增加成本、降低效率(比如在风沙治理过程中，仅靠小范围的政府出资是不可能完全解决风沙问题的)。因此，只有在地方政府和中央政府及不同辖区政府之间合理划分权利、责任，实施有效的分工、合作下才能提高公共产品的供给效率。由于公共产品的受益范围具有空间层次性，所以可将公共产品划分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的受益范围的大小将决定各级政府在公共产品供给中的责任划分。根据财政分权理论及布雷顿(Breton，1965)的职能最优配置理论，地方性公共产品由于受益范围仅限于某一地区，所以由地方政府负责提供；全国性公共产品由于全国范围受益，所以应由中央政府负责提供；而存在效益外溢或具有最低规模要求的地方性公共产品则由地方和中央联合提供。
因此，应根据公共产品的层次性和受益范围重新合理划分中央政府与地方各级政府的事权和财权，最终使中央政府与各级地方政府事权与财权相一致，并逐步实现各级政府事权划分的法制化、固定化。将公共产品的受益范围与所承担的成本范围相对应，将公共产品的成本效益内部化，才能从根本上避免各级政府相互扯皮、推卸责任或者重复负责、多层次供给等问题，才能避免造成公共资源的浪费，才能避免基层政府因执行上级任务而向农民收费、加重农民负担现象的发生。
2 完善财政转移支付，增加对贫困农村地区的财政转移支付
合理划分中央与地方各级的财政收入比重(重点是提高中央财政转移支付的能力)，重点解决各省(直辖市)财政的横向不平衡现象。尽快建立规范的中央与省、省与市、市与县、县与乡之间的财政转移支付制度，对存在有跨区效益的地区财政支出(如环保)制定相应的补偿政策，加快财政转移支付的程序化、法制化进程。地方政府(省一级)重点解决下属财政的纵向不平衡现象，综合考虑各下属地区的经济发展水平、财政收入、需求规模等因素，努力实现为各地农村居民提供基本的、大致均等的公共产品和服务，为农村经济社会发展提供最基本的保障。
3 制定优惠政策，实现融资渠道的多元化
我国是一个发展中国家，农村地区地域辽阔，而且农村公共产品的需求规模较大，而我国当前的财力又有限，因此，除了依靠公共财政对农村地区进行公共产品的投入外，还要努力实现农村公共产品供给的多元化、市场化，鼓励和吸引社会资本参与农村公共产品的提供和生产，扩大农村公共产品融资的来源渠道。
一些准公共产品如农村职业技术教育、农业科技信息推广、小型水利灌溉设施等，相对于纯粹公共产品而言具有较强的内部效应，能为消费者个人带来利益，而且这种利益具有可分割性，可以有效地将“免费搭车者”排除在外，由消费者独占性地享有(而且消费者个人所获得的利益在一定意义上是可计量的)，因此可以考虑由市场提供。政府可以制定相关的优惠政策，比如对农业和农村公共产品的投资提供中长期低息贷款或补贴贷款，采取承包、BOT等形式，吸引投资者参与农村公共产品的生产。
农村公共产品供给中引入市场力量，在缓解农村公共产品资金不足的同时，还可以对政府职能部门形成压力，在一定程度上避免政府因垄断供应、缺乏竞争而造成的供给效率低下的问题，在与政府的联合供给中提高供给效率、促进资源的优化配置。而且政府提供并不意味着政府生产，可以引入由市场主体参与公共产品的生产，而不必亲自介入生产事务。政府则只是保证生产者所生产的公共产品质量，采取必要的手段进行监督。
(二)完善供给决策制度，构建公共产品的需求表达机制
根据公共产品最优供给理论，要实现公共产品的最优供给，必须充分考虑消费者对公共产品的需求。这就要求在我国农村公共产品的供给决策中，农民要有充分的需求表达权，政府则要充分调查、了解农民对公共产品的实际需求。据汪雷的研究，地方财政的农业投入，从预算安排到预算的执行都表现出很大的随意性。为了提高公共资源的使用效率，防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，就需要由过去单纯的“自上而下”决策机制向“自下而上”与“自上而下”相结合的供给决策机制转变。鼓励农民积极参与投资项目的选择、实施，同时，还应尽可能地引入公共产品的项目专家论证制度，在相关项目决策前征求相关领域专家的意见，对项目进行全面、科学的论证，形成一种“农民(农民代表)+专家+政府”三方共同决策的新机制。在实际中，政府可以制定相应法规，明确规定在农村公共产品项目的决策中三方共同参与，并实行项目的跟踪检查、监督及绩效评估制度，确保农村公共产品供给满足农民所需、满足农村经济发展的要求。
三方共同决定的新机制的实现需要三方协作，其中更需要农民有充分的需求表达权和发言权，因为三方中农民是最弱的一方。为配合新机制的实施，可以采取以下措施：
1、提高农民的组织程度，培养农民的参政议政能力
中国农民人数众多，但却是一个弱势群体，没有在政府的农村公共政策制定中发挥与其人数相称的应有的作用，其中一个重要的原因就是农民组织化程度低、没有形成像工人阶级、城镇居民那样强有力的组织。无数国内外的实践已充分证明农民要想在农业政策制定过程中有发言权、要想在各阶层的利益博弈中占据主动，就必须组织起来、形成一股力量，因为只有这样，农民才能摆脱弱势地位、才能有真正的发言权、才有能力纠正农业政策的偏差。为此，政府应尽可能地允许农民在法律的许可范围内，在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织，使之作为政府联系农民的桥梁，反映农民的要求。当前我国农村部分地区农民已经自发地成立了一些农业专业协会、农业合作社等组织，为农业生产、生活提供各种服务。但是由于发展刚刚起步，管理体制还存在缺陷，普遍规模小，覆盖面小，稳定性差。因此，政府可以加强支持与引导的力度，积极培养和提高农民的政治参与意识、民主意识和参政议政能力，使农民合作组织不仅能为农业生产提供服务，还能够在公共政策制定领域表达农民的意愿，发出农民自己的声音，从而维护农民的合法权益。只有农民积极参与决策，按自己的意愿独立评价提出的方案，才可能产生合乎公正和效率原则的公共资源使用结果。
2、完善农村基层民主制度，改革干部评议制度
农村基层政权组织在公共产品的供给中起着“连下接上”的重要作用，因此，完善农村公共产品的供给，必须加快农村基层政府的组织建设，为农村公共产品供给的完善提供组织保障。在完善农村社区领导人的产生机制——由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人的同时，改革农村基层政府的干部考核制度，实行上级考核与农民表决相结合的制度，避免基层领导为追求政绩和短期效应，大搞“政绩工程”而浪费农村公共资源、加重农民负担的行为。其次，充分发挥村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的功能，对本社区的公益事业建设由全体农民或农民代表进行表决，对重大的公共投资实行“一事一议”制度，由农民自己投票决定公共资源的使用方向。另外，笔者认为，农村乡镇组织及村委会主要人员的办公经费及人员开支应由国家统一固定发放而不受地方政府干预(因为基层政府的管理和服务活动也是农村公共产品的一部分)。只有这样，农村乡镇领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动以及各部门出台的不合理的收费规定。
3、完善资金使用制度，强化事中、事后的监督、评价机制
在合理划分农村公共产品供给责任的基础上，完善农村公共产品供给资金的使用制度，加强财政预算外资金使用的监管。建立严格的项目资金审核制度，确保投向农村公共产品的资金的科学使用，防止挪用、贪污公共资源现象的发生。各级地方政府应严格执行中央的方针政策，层层细化分解任务，并结合当地经济、社会、文化发展的实际情况，因地制宜地采取符合当地需求的公共产品政策。中央及各上级政府制定监督下级政府执行公共产品供给的相关制度，确保在纵向结构上协调统一、执行到位，只有农村基层执行政策不走样，才能保证农村经济和各项事业的健康发展。基层政府在农村的投资应自觉接受同级人大和社会各界的监督，使之透明化。不仅在使用中监管、进行跟踪检查，在项目结束后还要进行评价，评价这些公共资源的使用是否达到了公共目的。