关于中国政策性银行改革的若干问题，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国论文,若干问题论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着我国市场经济发育逐渐成熟，历史条件变化，政策性银行的作用渐渐受到质疑，政策性银行未来发展方向存在许多争论，也有不少认识误区。这些争论，集中表现为三种观点：第一种观点认为，我国仍处于经济转轨阶段，较长时期内仍需要政策性银行发挥作用，政策性银行应在国家信用的基础上继续从事政策性业务，与商业银行严格限定经营范围，互不交叉。第二种观点认为，政策性银行较好地完成了历史使命，但面对国家发展的新形势和新任务，政策性银行应在条件成熟时转型为开发性银行。第三种观点认为，政策性银行已完成历史使命，应逐步收缩业务，淡出市场。反映在改革思路上，有三种思路：一是继续维持传统政策性银行的定位，维持准政府机构的职能，从事国家规定好了范围和边界的政策性业务，由国家财政担保，风险由国家财政兜底；二是向开发性银行转型，实行市场化运作，按项目把业务划分成国家指令性业务和指导性业务两类，国家财政只补偿指令性项目的风险，指导性项目政策性银行风险自担；三是不单独搞政策性银行，政策性金融业务可以搞代理，谁代理就给谁补贴和优惠政策，由财政买单。对我国政策性银行改革的争论集中在以下问题：
(1)在社会主义市场经济体制下，我们究竟需要什么样的政策性金融?政策性金融机构是否具有国家信用，财政与政策性金融是什么关系?我国政策性金融与商业金融的关系是什么?
(2)对政策性银行改革，我们究竟需要明确什么样的思路?把握什么样的方向?坚持什么样的原则?为什么说我国政策性银行的改革方向是向开发性银行转型?
(3)开发性金融的实质是什么?开发性金融与传统政策性金融、商业金融的区别在哪里?
(4)国外政策性银行的资本充足率有什么特点，我国政策性银行资本金短缺，应采取什么办法补充?
随着我国政策性银行改革的深入，上述问题的争论较多，2001年国务院曾成立调研小组，专门研究政策性银行的发展定位问题。党的十六届五中全会提出要深化政策性银行改革，政策性银行改革成为我国金融改革的焦点之一，本文将对几个相关问题提出看法。
二、政策性银行与开发性银行的由来、含义及其区别
探讨政策性银行和开发性银行的概念不得不从政府融资及其经济思想的起源、变迁谈起。在欧洲工业化初期，人们最早认识到政府为大型建设项目提供资金的积极作用。上世纪初，法国和德国政府就通过特定的国有或私有金融机构，对大型项目提供资金。1929年经济大萧条之后，美国也有类似做法。
伴随这些理论和实践的发展，许多发展中国家在上世纪70年代以前，纷纷建立国有金融机构，为国家大型建设项目提供融资。这些机构既不同于以短期融资服务为主的一般商业银行，也不同于全方位依靠资本市场以成熟企业为主要融资服务对象的投资银行。其主要职能是，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门或投资项目提供长期资金，即联合国定义的“主要给那些能带来正的外部性作用因而市场融资不足的项目提供长期资金”。“正的外部性”，指除了利润目标以外并有助于实现经济和社会发展、增进社会公平等其他目标。这些金融机构通常被称作“开发银行”(Development banks)。这导致了上世纪80年代以前，开发银行的兴起和大发展。这一时期的开发银行被经济学家称为“旧模式”(Old Model)，或“传统”开发银行，其主要职能是给政府投资项目提供长期资金，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门分配贷款，资本金依靠政府，政策性强。
我国一直把1994年成立的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行称为政策性银行。国外文献和国际组织把这类银行都归为开发银行，尽管国际上有“基于政策的贷款”或“基于政策的金融”的提法，但发展经济学的文献中鲜有“政策性或政策银行”这一提法。世界银行认为，从规范的概念上说，我国政策性银行就是国际上公认的旧模式开发银行。在国内，人们也把上世纪80年代以前的开发银行模式，称为“政策性银行”。这一提法反映了旧模式开发银行使用政府公共资金、享有国家法定信用担保、业务损失财政兜底、提供基于政策导向贷款和其他金融服务的基本特征。在这种模式下，没有最低资本充足率要求。从机构性质而言，银行的成分少，行政的成分多。
政策性银行或旧模式开发银行在许多国家的国民经济早期发展和市场环境的建设中都起到了十分重要的作用。他们为大型投资项目提供直接贷款；给具有正的外部性项目提供融资，这类项目商业收益率低，商业贷款不愿支持，但社会收益高；支持具有市场潜力或市场潜力尚未被商业金融发现的顾客、产品和市场，如中小企业和农户贷款等。
但政策性银行在实践中暴露的许多严重问题也逐渐为人们所认识。一是财政提供担保，并承担最终损失，道德风险严重。一方面，需要政府补贴可以成为借口，掩盖银行管理的混乱；另一方面，在缺乏规范的会计制度的情况下，银行管理得好也无法体现在盈利水平不断提高上。另外，对政策性银行的补贴主要采取政府担保的形式，也无法具体量化政府补贴的数额。
二是政策性银行不按市场规则评审贷款项目，造成贷款回收率低，不良资产多，表现在经营业绩上，多数银行业绩差，不具有可持续发展能力，加重了政府财政负担。
三是政府行政性配置信贷资金，干预成本巨大。政府直接提供贷款，可能导致稀缺资源的次优配置，政府直接支持项目的实施效果不理想，金融市场因对政府直接融资的过度依赖发育不健全。上世纪60至70年代，韩国通过建立国家投资基金，对重化学工业提供贷款，造成重化学工业产能过剩，用中央银行发行基础货币作为政府资金的来源，造成了持续的通货膨胀。
四是政府直接融资对市场融资产生挤出效应，形成不公平竞争。政府直接融资利率低于市场利率，政府还提供担保，按低于市场标准经营的政策性银行排挤了私人部门的市场融资。
上世纪80年代以来，人们对政府参与银行和其他金融服务的认识不断深化。以米尔顿·弗里德曼为代表的货币学派认为，应整体上缩减政府参与银行活动的规模，把政府职能限制在极小范围内。于是，早期政策性银行出现了民营化的趋势，尤其在拉美国家。上世纪90年代初，约瑟夫·斯蒂格里茨(Stiglitz，1993)指出，由于信息不完善导致市场失灵，政府与市场是相互补充的，政府对银行业的直接干预具有一定必然性，但问题的关键是政府需要选择正确的方式和手段干预金融市场，才能弥补市场的缺失。政策性贷款不能用于取代市场功能，尽管由于缺少资金来源或存在制度缺陷等原因，贷款市场缺乏融资中介，但这并不构成政府直接提供和分配贷款、直接制定贷款价格的理由。政府的作用在于促进市场机制发挥作用，完善金融市场体系，而不是直接参与信贷分配。在解决市场失灵的同时要防止因政府不当干预，阻碍市场机制发挥作用，出现政府失灵。亚洲金融危机以后，保罗。克鲁格曼总结到，政策性导向的融资模式存在严重缺陷，即银行拥有政府隐性担保，加上监管部门对其监管不力，容易导致较高的道德风险。银行业的败德行为还表现在对房地产等部门过度投资，出现资产价格泡沫，从而引发金融危机(Krugman，1998)。
上世纪80、90年代以来的理论发展，特别是对拉美和亚洲金融危机的政策检讨，促使人们重新审视旧模式开发银行(即政策性银行)的作用，探讨其新的运行模式和机制。总体来说，政府在银行市场上的功能已从最初的提供直接信贷，向兼具直接提供信贷和建设市场、完善市场机制的双重功能转变，并开始侧重于建设市场，政策性银行的职能更加专业化、多样化，更具灵活性，也更加成熟，按市场标准提供贷款，按实际成本制定价格，接受与商业银行相同标准的监管，并积极参与市场竞争。上世纪80年代以前的“旧模式”或“传统”开发银行(政策性银行)开始转型为“新模式(New Model)”或“现代”开发银行(开发性银行)。
对开发性银行的内涵，国外学者讨论较早，有代表性的包括：Aghion(1999)把开发性银行定义为“政府发起设立的主要提供长期信贷的金融机构”，Dewatripont和Maskin(1995)指出，中长期项目缺乏资金支持是因为这些项目包含大量的沉没成本，需要多家银行协同融资，协同融资可能导致在对项目的监督上一些银行搭其他银行的便车，造成对项目总体缺乏有效的监督，对中长期项目的联合融资无人愿意承担。解决搭便车问题需要一些协调性机构，开发性银行便应运而生。这是从弥补市场功能缺失的角度解释开发性银行产生的原因。
国内学者对开发性银行的系统论述，较有代表性的是周小川(1998，2000，2005a、2005b)，从强调市场经济条件下资本充足率对企业、银行的自我约束入手，认为政策性银行要转变为更加符合市场经济需要的、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的政策性金融服务的同时，提供以中长期项目融资为主的开发性金融服务，更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施“走出去”战略等提供更持久的金融服务。①
其实，开发性银行是一种介于商业银行和传统政策性银行之间的组织形式。开发性银行仍具有一定的政策属性，但政策性功能处于次要和辅助的地位。它主要利用市场化管理和国家背景，按照市场规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。开发性银行市场化管理的基本前提，是保证开发性业务具备合规的充足资本充实率和良好的公司治理结构。
具体地说，开发性银行具有以下几个基本特征：一是贯彻执行国家政策意图和发展战略，支持中长期项目。二是对市场融资起催化和媒介作用，促进商业性资金进入瓶颈产业和欠发达地区。三是建立现代银行制度，市场化运作，自主经营，自担风险，自负盈亏。四是依靠国家背景，发展自身机构信用和市场认知度，实现机构长期可持续发展。
开发性银行和政策性银行的区别是，政策性银行着眼于社会效益，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴，依靠政府预算支持，无资本金约束，因此也无法实行真正的市场化经营。开发性银行更多地强调资本金约束，从而保证按市场化原则经营，并通过制度建设、市场建设保持经营的可持续性，在此基础上，实现政府目标。两类银行与政府的关系不同，政策性银行具有国家信用，政府提供担保，并对最终风险兜底，而开发性银行依靠机构信用开展业务，具有国家背景，开发性业务的风险自担。
开发性银行和商业性银行的区别是，开发性银行更强调国家的政策背景，强调贯彻执行国家政策意图的引导者作用，强调促进商业资金进入国家优先发展和导向领域的催化和媒介作用。进一步说，开发性金融机构具有国家明确赋予的职责；同时，开发性金融机构不是取代商业性机构，而是引导商业性机构共同为国家优先发展和导向领域提供高效融资服务。
开发性银行还具备其他特征，包括：(1)更加强调银行的盈利性目标和财务状况的稳健，强调提高银行资产负债管理水平和风险控制。(2)产权多元化。有些是国有控股上市公司，有些由中央政府和地方政府共同拥有(如在德国)，条件成熟时也可引入私人商业资本(如在斯里兰卡)。(3)开展全方位业务，包括商业金融业务、投资银行、资产管理、保险和风险资本领域(如在法国、韩国)。
三、关于政策性银行改革思路的争论
政策性银行改革有三种思路，实施的条件和要求各不相同。其一，继续维持传统政策性银行的改革思路，要求市场需求明确，变化较小，政策性金融服务更加专业化，业务范围更集中，管理更透明。其二，完全商业化的思路，适用条件是金融市场发育成熟，金融服务尤其是银行业务完全商业化运作；政策性银行开始民营化，商业资本已逐渐成为政策性银行运行的主导，政府对政策性银行的直接参与完全或大部分停止。其三，两类业务综合经营的开发性银行改革思路，其适用条件是为克服市场缺失，一方面需要继续提供必要的政策金融支持；另一方面，还
要求政策性银行必须参与市场运作，完善市场机制，并实现自身可持续发展。实行综合经营要求通过分账管理等方式，在两类业务之间建立严格的防火墙，防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。
在当前，继续维持传统政策性银行的定位已不合时宜。这是因为：
1．历史形成的问题难以解决，可持续发展能力将受到限制。我国政策性银行成立以来就一直维持传统政策性银行的定位，积累了很多问题，包括有的银行赢利水平较低，资本金严重不足，治理结构存在缺陷，需要完善激励约束机制、强化内控和风险管理体系，缺乏风险补偿机制等。继续维持现有政策性银行的模式，难以扭转经营业绩连续亏损的局面。
2．造成财政向银行透支，影响金融和宏观经济稳定。对政策性银行的内涵，国内学者如夏斌(2005)、夏斌和张承慧(2005)等，理解为应对“市场缺失”或“市场失灵”的手段，认为只要有市场缺失，就应该办政策性银行。李扬(2005)认为，政策性金融体系应以政府信用来弥补市场信用缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷。其实，这种理解并没有触及政策性金融的实质。正如斯蒂格里茨(1993)指出，针对市场缺失，政府发挥调控作用不一定非采用政策性金融不可，财政辅助、税收政策和结构调整政策等，都可以发挥作用。从我国的实践看，政策性银行依赖政府提供资金所形成的风险和损失，由国家财政负担。在资金的流向方面，受政府政策导向指引，成为财政职能在预算外的延伸渠道。由于缺少市场化约束，贷款风险敞口，一旦违约必然形成不良资产，其中相当大部分不得不采取挂账、透支的形式。在不断市场化的环境中，由于传统政策性银行缺乏明确的发展方向，容易产生多重动机，诱发银行盲目扩张业务，在其运行机制没有改变、政府向银行的透支渠道仍旧通畅的情况下，很容易形成新的风险敞口，加剧财政向银行透支，给宏观经济稳定带来隐患。
3．难以有效支持“走出去”战略。在世贸组织的框架下，继续定位于传统政策性银行，其公开和直接的政府融资行为可能产生不必要的政治阻力。“走出去”单纯依靠传统政策性银行融资，容易授人把柄。
4．不符合国际政策性银行发展的大趋势。从当前国际政策性银行发展的趋势看，改革和调整成为主流。随着全球范围内市场经济的逐渐恢复和成熟，政策性银行在经历了半个多世纪的发展之后，其大规模长期存在的基础已不复存在，弊端也日益显现，各国政策性银行纷纷走上改革之路，成为开发性银行，有的甚至改造成为商业银行。
当前，也不宜选择纯商业性银行的改革思路。随着我国经济工业化、城市化、市场化、全球化的不断发展，为提高经济增长质量和效益，鼓励提高自主创新能力，支持“走出去”战略，参与国际石油、天然气、矿产品等战略性资源开发，需要有政府背景的金融机构，专门提供中长期信贷和其他金融服务。
有观点提出，把第一种改革思路和市场化运作结合，即定位于传统政策性银行再加上分账户管理，提出改良型政策性银行改革模式。这种改良型模式有几个内涵：一是继续定位于传统政策性银行，依托国家信用开展业务，不注重市场业绩，不实行市场化运作；二是资本金实行国家财政预算管理，增资也通过预算拨款以及政策性银行自身积累等方式进行；三是分账管理，指令性业务实行保本不亏，指导性业务自求平衡，财政不予补贴；四是不与商业银行竞争，对于发育相对成熟的经营领域，政策性银行有计划地逐步退出。
改良型的政策性银行改革模式存在诸多缺陷：第一，最大要害是业务范围被计划管死，难以与时俱进，及时适应市场的变化。同时，由于资本金的预算管理，金融监管当局无法对其实行以资本充足率为核心的审慎性管理。第二，在财政资源不足、资本金不足的情况下，银行本身往往盲目扩张业务，累积风险，最后财政买单，道德风险严重。这两个缺陷说明，改良型模式无法真正实现市场化运作。第三，在财政能力有限的情况下，资本金不能得到及时、充分的补充，尤其是随着业务规模的不断扩大，资本金短缺的问题将越来越突出，从根本上限制了政策性银行的可持续发展。
向开发性银行转型，实行两类业务综合经营的改革思路，适应我国目前的国情。首先，我国市场目前仍存在缺失，需要继续运用政策资源，提供必要的政策金融支持；其次，银行内部必须改善管理，参与市场运作，实现自身可持续发展；第三，通过分账经营或建立母子公司模式，实行政策性业务和银行自营业务的综合经营，并在两类业务之间建立严格的防火墙，可以有效防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。
四、政策性银行转型的国际经验
从各国的实践看，政策性银行的转型主要有三个方向。一是转变成为整体市场化运作的开发性银行。这类开发性银行没有政府的直接信贷，金融业务完全受市场条件约束，突出的例子是新加坡发展银行(DBS)。二是目前虽然继续维持传统政策性银行的定位，但规范或限定其业务范围，同时也酝酿实施市场化改革。规范的例子是1995年重新定位的加拿大商业发展银行(BDC)，这家银行是该国专门为中小企业提供融资和服务的机构。酝酿改革的例子是日本政策投资银行(DBJ)。2005年10月，日本国会通过了邮政储蓄民营化改革方案，11月日本内阁财经政策委员会公布了日本8家政府金融机构改革的基本政策。按照这一政策，日本政策投资银行将从2008年4月开始实行民营化，政策性金融的职能被严格限定为支持中小企业、海外资源开发和促进发展；政策性贷款占GDP的规模到2008年减少一半，不增加新的财政负担；在转型期内保证日本政策投资银行实现自身财务可持续并最终实现完全民营化。三是转型为业务主体市场化运作、政府指令性业务专项管理的综合类开发性银行。在这类开发性银行中，以市场化运作为基础的开发性业务成为主流，政策性的政府融资业务逐步减少。综合类开发性银行在从事政策性业务、提供政府直接贷款的同时，大力开展市场化运作的开发性业务，实现自身可持续发展，例如法国国民储蓄银行、韩国产业银行和德国的复兴与开发银行等。
从经营模式看，国外综合类开发银行主要的经营模式有两种。第一，建立子公司。综合类开发银行一般通过成立专门子公司来提供商业性服务。这些子公司，或为开发银行全资拥有，或与战略伙伴(大都是民营资本)合资成立，专门从事商业性盈利业务，并参与市场竞争。如法国国民储蓄银行、德国复兴与开发银行、巴西BNDES、世界银行、欧洲投资银行(EIB)，都拥有具备独立法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司更通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如德国复兴与开发银行拥有34.1％股份的德国产业投资银行(IKB)，专门从事商业性的长期项目融资。又比如法国CDC全资拥有的上市企业CNP Assurances，专门从事商业人寿保险业务。巴西BNDES则通过全资子公司BNDES-PAR和FINAME从事商业性股权投资和工业企业的固定资本投资业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行(EIB)分别通过全资拥有的国际金融公司(IFC)和欧洲投资基金(EIF)，从事商业金融服务。
第二，实行两类业务的分账管理。为兼顾政策性和开发性业务，一些开发银行通过设立特别账户或信托基金，实行专项管理，从而达到隔离政策性和开发性业务的目的。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务，与其他开发性业务(包括商业赢利性业务)，从资金层面上加以隔离，保证了带有政府补贴的政策性业务资金不被用于商业赢利性业务。
五、关于国家信用问题
对开发性银行与政府的关系，韩国的经验值得分析。上世纪70和80年代，当时韩国产业银行定位为政策性银行，政府通过韩国产业银行为大企业、大银行提供大量政府直接融资，并对风险敞口兜底，极大地刺激了企业和商业银行的投资冲动，造成企业和商业银行忽视内控机制建设，盲目追求业务扩展。而且约30％的政府融资来源于韩国中央银行的再贷款，政府财政严重透支，成为宏观经济稳定的重大隐患。尽管1997年金融危机爆发前，从外在表现看，韩国宏观经济似乎没有大的问题，然而东亚危机爆发后，外部经济环境突然变化，使韩国大批企业倒闭，形成大量不良资产。韩国产业银行的不良贷款率从1995年的2.2％，急剧上升到1999年的17％。1986至1998年间，韩国产业银行每年都接受韩国中央银行存入部分外汇储备，作为支持海外投资和优先产业发展的信贷资金。据韩国中央银行统计，这批外汇储备的绝大部分在危机结束后都成为不良资产，迫使韩国中央银行最终放弃将部分外汇储备存入韩国产业银行的做法。
亚洲金融危机过后，韩国产业银行转型为开发性银行，重新界定与政府的关系，根据新修订的《韩国产业银行法》，韩国产业银行与政府的关系体现在五个方面：首先，国家是出资人，国家保证银行具有较高的资本充足率，银行一旦出现损失，先用资本金冲销，资本金不足以冲销全部损失，国家可以给予补助；二是财政部对银行提供支持不需要国会讨论通过；三是可以对国家定向发债，并可赋予其次级债的特性；四是国家可以对银行发行的某些债券提供担保；五是中央银行不对由政府提供直接信贷的政策性业务提供任何支持。
陈元(2004b)、李扬(2005)等人把国家信用、市场运作和政府目标看成是开发性金融的三个支柱，强调开发性银行必须具有国家信用。在国开行的实践中，也非常强调自身具有国家信用。但事实上，根据《国务院关于组建国家开发银行的通知》(国发[1994]22号文)和《国务院关于组建中国进出口银行的通知》(国发[1994]20号文)，国开行和进出口行并不具有显性的国家信用。在过去十多年的实践中，这两家银行的主要资金来源靠在国内银行间市场上发债，信用良好，发债成本较低，不具有显性政府财政担保。在海外融资中，财政部对这两行在海外发债曾经提供过安慰函。虽然近年来没有向国开行和进出口行继续提供安慰函，但这两家银行仍给市场留下具有国家信用的印象。
关于国家信用的运用，有三种不同选择。一是如果仍定位为传统政策性银行，必须明确赋予其国家信用。但作为政策性银行，业务范围被明确限定，并纳入财政预算，政策性银行(特别是国开行)目前的自营业务将受到限制。二是如果将来明确政策性银行为商业性机构，就需要明确其不具有国家信用。但作为商业性机构，将完全按商业性原则运行，不能有效体现国家意图，执行国家意志。三是如果明确政策性银行的改革方向是向开发性银行转型，则在承认其具有国家背景的前提下，依靠其自身较高的市场认知度和机构信用，降低市场筹资成本。从国际经验来看，较强的国家背景和较高的资本充足率是开发性银行建立良好市场认知度和机构信用的关键。开发性银行的国家背景主要体现在两方面，一是政府是主要出资者，二是具备比一般商业银行更加明确的资本金形成机制。就资本充足率而言，国外开发性银行资本充足率比一般商业银行高出较多，有的达到20％。为确保三家银行的长期可持续发展，他们将继续具备较强的国家背景，明确国家的出资人地位和资本金形成机制，满足市场化运作对资本充足率的要求，依据其机构信用和较强的市场认知度开展业务。
目前可以采取尊重历史和实事求是的态度，延续政策性银行在市场上有国家信用印象的现实，参照韩国对待韩国产业银行的做法，不明确宣示国家信用的归属，为未来发展预留空间。
六、关于资本充足率问题
资本充足率的本质是，银行资产风险程度越高，风险资产的数额越大，产生资产损失的数额和可能性越大，需要更多的资本冲销坏账。在给定资本总量的情况下，银行风险资产扩张的规模必须控制在一定的范围之内。即使是传统的政策类开发银行，政府对银行从事政策性业务产生的损失提供隐形保证，资本充足率也是约束银行资产规模过快扩张、防范金融风险的有效手段，如日本政策投资银行(DBJ)虽然一直从事传统政策性业务，但仍然严格约束资本充足率，政府为保证资本充足率不低于一定的标准，不断注入资本金。对政策性业务与开发性业务分离的集团式开发银行，其完全市场运作的子公司要按市场标准，严格要求资本充足率，在集团的层面也要保证资本充足。
国外开发性银行资本充足率具有以下特点：一是资本充足率，尤其是核心资本充足率普遍高于普通商业银行。如韩国产业银行(KDB)2001年以来的平均资本充足率在16％以上，核心资本充足率在10％以上，分别高于10国集团商业银行11.2％的全部资本比率和7.3％的核心资本充足率。
二是不同模式的开发性银行，资本充足状况略有不同。从整体市场化运作的开发性银行、政策性业务和开发性业务综合经营的综合类开发银行到传统政策类开发银行，资本充足率依次提高。
三是与发达国家相比，发展中国家开发性银行资本充足率更高。如2002年底巴西开发银行资本充足率为18％，2000年以来印度进出口银行资本充足率保持在20％以上，均高于发达国家同业的水平。
国外开发性银行维持较高资本充足率，根本原因有两个。一个是降低市场筹资成本。开发性银行具备比一般商业银行更加明确的资本金形成机制，维持比一般商业银行高出较多的资本充足率，可以提高在市场中的信用水平，降低筹资成本。第二个原因是，缓冲银行经营风险。银行一旦出现损失，先用资本金冲销，资本金不足以冲销全部损失，国家再给予补助。
国外开发性银行的资本金，一般由政府全资拥有，政府还根据开发性银行资本充足率的变化及时注资。如韩国政府超过法律规定的标准向韩国产业银行注资，从1998年1月到2004年4月连续六次注资，累计注入资本金10.447万亿韩元，相当于2003年底韩国产业银行实收资本余额的1.44倍。
日本政策投资银行2003财政年度末的资本金为11822亿日元，其中2000-2003财政年度日本政府分别注资1109、631、829和600亿日元，连续4年的注资总额占2003年末资本余额的26.8％。
我国政策性银行资本金方面存在的问题不容忽视。从现状看，资本金严重不足是三家银行面临的普遍问题。一是除国开行以外，农发行和进出口行都没有根据贷款五级分类标准提足呆坏账准备金，若提足拨备，则农发行和进出口行的资本净额为负数。如2005年末，按上报银监会口径(把农发行挂账贷款列入“次级类”)，农发行补提呆账损失准备金1353亿元后，实际资本净额为-1074.1亿元。进出口行计入应提足的专项准备46.78亿元和未分配利润后，实际资本净额为-1.8亿元。二是从资本充足率看，2005年末，按上报银监会口径，农发行资本充足率为-23.79％，要达到8％的资本充足率，需要补充资本金1435.4亿元。截至2005年9月末，进出口行以风险加权资产计算的资本充足率为-0.11％，远低于世界主要同类机构。2005年末，国开行的资本充足率为9.15％，也低于国外同业。三是外汇资本金严重短缺，目前国开行外汇资本金为5.62亿美元，占外汇贷款余额的0.74％。进出口行的外汇资本金仅3.1亿美元。外汇资本金短缺已成为制约我国政策性银行外汇融资能力、增加筹资成本的重要因素。
从未来发展的角度看，资本金短缺的问题更加突出。据国开行对自身发展规模的测算，“十一五”时期，国开行需要补充大量资本金，从2006年至2010年的五年间，风险加权资产将分别达到19768、23871、28979、35341、43422亿元，如单靠国开行自身积累，国家不补充资本金，国开行的资本充足率将分别下降为8.44％、7.43％、6.36％、5.50％和4.76％。为维持8％的资本充足率标准，2007年至2010年分别需补充资本金136、474、882、1409亿元；如按15％的资本充足率计算，五年间分别需要补充资本金1300、1800、2500、3300、4400亿元。
从形成机制看，我国政策性银行目前还缺乏明确的资本金补充机制。国开行500亿元注册资本金，实际上由中央财政以“一女两嫁”的方式(把国家对重点项目的经营基金拨款同时作为国开行的资本金)拨付362亿元，其余138亿元是由国家在1997年到2003年间用国开行交纳的税收，以税收返还的方法陆续拨付的。三家银行在后来的运营中，国家一直没有注资。
充实政策性银行的资本金，是向开发性银行转型的基本要求。我国政策性银行转型以后，资本充足率也应与发展中国家综合类开发银行的资本充足率相当(如韩国产业银行的16.2％，巴西开发银行的14.3％)，15％～20％的资本充足率较为理想。为此，除了银行自身提高资本金积累能力，通过资本公积金、盈余公积金、未分配利润转增资本金和发行次级债以外，必须建立政策性银行资本金补充机制。未来随着开发性银行改革的深化，还可以考虑吸引战略投资者投资，增加资本金。
七、关于经营模式问题
建立综合类开发性银行经营模式的出发点，一要鼓励开发性银行进入开发性业务领域，加强开发性业务在法律和财务方面的独立性；二要在开发性银行参与市场竞争的过程中，防范其借助政府资源从事不公平竞争。为严格分离政策性金融业务和开发性金融业务，在分账管理和母子公司两种模式中，分账管理模式目前更适合中国的实际情况，改革震动较小，也容易操作，是现阶段较好的选择。②
为建立分账管理模式，实现两类业务的综合经营，第一，业务领域应明确划分为指导性的自营业务(开发性业务)和指令性的国家交办业务(政策性业务)两类，并分别设立指导性业务账户(银行账户)和指令性业务账户(国家账户)，实行分账管理，专项核算。
第二，建立两类账户的不同风险补偿机制。开发性业务按国家有关规定，开发性银行自我承担经营收益和风险，在实现财务可持续的基础上，自担风险，自负盈亏。国家特定的政策性业务经特定程序由国家批准、国家有关部门牵头交办、业务对象明确，并事先按特定业务逐项确立风险补偿机制。作为指令性业务，在国家账户下，实行项目专项管理、单独核算，财政只对国家账户提供补贴和补偿。
第三，明确两类业务的经营原则不同。指导性业务实行自主经营，包括自主决策，自主放贷，自主定价，依靠自有资本金，自担风险、自负盈亏。随着改革的深入，从业务的构成来看，自主经营业务将是未来开发性银行业务的主要部分。在指导性账户内，将结合市场需求的变化，按现代银行制度开办有关业务。指导性账户内的资本金和拨备按照商业银行惯例建立。除提取一般准备金外，还应按照贷款五级分类标准足额提取专项准备金，资产损失按规定使用呆账准备金核销。指导性业务接受国家银行业监管机构以资本充足率为核心内容的外部监管。
指令性账户业务有明确的审批程序，交办部门和承办方之间责任明确，采取一事一办的运行方式。指令性账户按照“谁交办，谁补偿”的原则事前确定风险补偿机制。指令性账户实行项目专项管理、单独核算，接受国家财政部门和交办部门监督。风险补偿机制由交办部门负责与相关单位协商，并规定交办、承办双方的责任和义务，包括提供相应比例的特种准备金。
第四，指导性账户与指令性账户严格限定范围，两账户的资金完全隔绝，并实行独立审计，建立严格的防火墙，锁定两个账户各自的业务风险。
八、关于“保本微利”的设想
“保本微利”是传统政策性金融在实现政府目标的同时对经营业绩的原则要求，其实质是补贴的延伸，实际运行的结果常常是产生亏损，或以牺牲资产质量为代价，“保本微利”的目标难以实现，有大量亏损需要财政承担。
在政策性银行的定位下，“保本微利”事实上难以做到。这是因为：第一，传统政策性银行的业务范围受到严格限制，不能根据市场条件的变化及时调整，在政策性业务范围内，政策性银行一般很难做到保本微利，基本上是亏损的，失去了发展壮大的机会；第二，政策性银行具有财政职能将增加不良资产，恶化财务状况。在传统政策性银行的模式下，由于政企不分、不当行政干预、政策性银行缺乏正向激励机制、内控机制不健全等原因，容易产生内部人控制和道德风险，政策性贷款的不良率较高。信用风险敞口、经营风险和亏损由财政全部承担，使财政不堪重负。第三，传统政策性银行依赖政府提供的财政资金，在一国财政能力有限的情况下，难以对政府发展目标给予持续的融资支持，政策性银行难以发展壮大。
转型为开发性银行后，“保本微利”的提法更不适用。要针对综合类开发性银行两类业务的性质，提出不同的经营目标。对银行而言，即使是国家指令的政策性业务，也应实行企业化管理，在机制设计上应在委托、代理双方谈判，明确合同条件之后，给代理方以成本最小化的激励约束，而不是政府承担全部风险，预算软约束。对从事开发性业务的银行账户，经营目标则是在实现国家发展战略的基础上，追求机构自身利润的最大化。在未来国开行和进出口行的两类业务中，政策性业务所占的比例会越来越小，因而，追求市场业绩应成为开发性银行的主要目标。
九、关于与商业银行的竞争问题
政策性银行定位下，商业银行逐渐进入原来的政策性业务领域，政策性银行也开始从事商业性业务，出现了业务交叉和竞争，商业银行抱怨较多。传统政策性银行依据国家信用，使用政府提供的优惠资金，具有政府担保，与商业银行开展竞争，商业银行处于不公平的地位。
转变为开发性银行以后，现代开发性银行已市场化运作，不再具有国家信用，业务和经营范围多元化，更多地依靠自身机构信用从市场获得资金，在这种条件下，应当允许并鼓励开发性银行的自营业务与商业银行之间开展适度的业务交叉和竞争。开发性银行的自营业务与商业银行之间既相互补充，又存在一定的竞争，开发性银行的这部分业务，从资金来源、运用等几方面已实行市场化运作，政府不再提供补贴或特殊支持，与商业银行之间开展适度竞争，不存在不公平竞争的条件。开发性银行之间，在业务范围上不应事前画地为牢，先入为主。对自营的指导性业务，应通过公开招标和竞争获得，在开发性银行之间可以存在一定程度的业务交叉和竞争，以促进正向激励，提高其市场业绩。国开行与进出口行国家账户项下的政策性业务也可以通过非公开招标或与政府部门沟通、协调获得。
十、关于政策性银行的经营规模问题
当前，政策性银行的业务事实上已包括政策性业务和非政策性业务两类，而且政策性业务的比重在逐年下降。随着我国社会主义市场经济体制建设的日益深入，这些政策性信贷领域不断走向市场化。从市场结构发展趋势看，商业银行大量进入“两基一支”领域；全国机电产品出口快速增长，其中90％以上是在没有政策性贷款支持的条件下完成的；粮食流通体制改革后，市场化力量也将逐渐成为粮棉收购格局中越来越重要的力量。从三家银行自身业务变化看，国家对“两基一支”领域、一般机电产品以及成套设备出口领域的信贷的补贴不断减少。对农产品流通信贷的补贴也开始下降。带有补贴的政策性金融业务占三家银行业务的比重也随之下降。鉴于政策性业务存在增加财政负担、风险敞口等问题，在总体上应控制政策性业务的总规模。
转型为开发性银行以后，调控开发性银行资产规模的最重要手段是资本充足率。应主要依靠资本充足率监管控制开发性银行的负债规模。综合资本充足率应达到15％左右，按资本金规模决定风险资产规模，进而决定负债规模。
除此以外，有的国家还根据资本金的一定倍数控制开发性银行的负债规模，如2002年3月新修订的《韩国产业银行法》第3章第2节中的第25条款规定，韩国产业银行发行产业金融债券、其他债券和提供担保的债券的总余额数不能超过已缴纳资本金和准备金之和的30倍。我国政策性银行负债规模不与资本金的规模挂钩，没有规定发债与资本金的比例。
虽然近年来我国政策性银行发债规模不断扩大，但与《韩国产业银行法》规定的30倍的标准相比，仍然有增加负债的余地。例如，2004年底国家开发银行的总资本金为1328.01亿元，年底发行债券的余额为12650亿元，是资本金的9.5倍。我国政策性银行没有吸收存款、政府借款等其他资金来源，主要依赖发债筹集资金。虽然国家开发银行目前的发债规模是合适的，但应该看到，国开行最近几年发债数量增长较快，在对发债规模不实行资本金倍数约束的条件下，开发性银行为扩大市场占有率，有可能不顾资本金约束，不断扩大负债规模。
应该指出的是，虽然可以借鉴韩国产业银行的做法，制定总资本一定倍数的负债规模标准，但其20倍、25倍或30倍的负债标准只是一种经验判断，应服从和服务于资本充足率监管，利用资本充足率控制开发性银行的规模是更根本的。
十一、结论
总结上世纪80年代以来，国外政策性银行向开发性银行转型的经验，有两条值得借鉴。一是更加强调充实资本金，发挥资本金缓冲银行经营风险、降低经营成本的作用。开发性银行依靠较高的资本充足率和较强的国家背景，提升在市场中的信用水平，降低筹资成本。二是更加强调完善公司治理结构，建立现代银行制度。明确产权关系，实现股权多元化，按商业银行标准建立董事会、监事会、公司管理层等治理结构，完善风险管理和控制机制，增加透明度。
我国政策性银行的淡出，要从强化资本充足率和完善治理结构出发，加快实现向开发性银行转型。实施转型，应坚持“一行一策”。鉴于国开行目前已基本没有政策性补贴业务，国开行应尽快建立开发性银行制度，完全从事开发性业务。进出口行应改变业务重心，开始向开发性银行转型，以开发性业务为主、政策性业务为辅。为支持社会主义新农村建设，继续支持国家粮棉油储备体系建设，在市场经济条件下继续发挥国家对粮棉油等重要农产品供应的保障作用，农发行目前可保留政策性银行的性质，改善和规范政策性业务的一些具体做法；同时，积极拓展开发性业务，实现政策性业务和开发性业务并重。
为避免因国家财政补贴商业成本，产生不公平竞争，同时防止商业损失转嫁财政，产生道德风险，开发性银行必须建立制度，确保政策性业务和开发性业务严格分离。具体而言，应实现政策性业务和开发性业务分账管理。开发性业务实行市场化管理，即满足较高资本充足率、银行治理结构和其他市场化要求。政策性业务实行专项管理，即有明确的审批程序，按照“谁交办、谁补偿”的原则事前确定风险补偿机制，并单独核算。在开发性业务领域，允许开发性银行与商业银行有适度的业务交叉，以发挥各自的比较优势，开展合作和竞争。
注：
①为达到这一目标，周小川提出，一要建立现代企业制度，实现各政策性银行自身可持续发展。二要“一行一策”，针对各行的不同情况，分别制订改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施。三要建立开发性金融机构管理模式，实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理、专项核算，参见周小川(2005a)。周小川，2005a：《“十一五”期间金融体制的改革》，《学习时报》第311期，中共中央党校。
②国内学者有不同的建议，如吴敬琏(2005)认为，原来的政策性银行可以做商业性信贷，可以选择世界银行的模式，成立专门从事政策性业务或商业性业务的子公司，并建立防火墙。白钦先(2005)认为，国家开发银行的政策性银行业务与商业性银行业务应分账户经营。
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