经济转型时期中央政府与地方政府的经济博弈，本文主要内容关键词为：中央政府论文,地方政府论文,时期论文,经济转型论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：中央政府和地方政府博弈关系的由来
在中国的历史上，中央与地方关系问题由来已久，在不同的历史时期具有不同的特点，但是这一关系始终是中国政治经济生活中的一个重大问题。早在建国初期毛泽东同志就把这一关系列为中国社会的十大关系之一。在目前经济体制转轨、各种社会经济关系不断演变的变革时期，中央政府和地方政府的关系仍然是整个经济体制中的一个重要组成部分。经过20年的市场化改革，我国中央政府与地方政府的关系有了较大调整，初步建立了正确处理中央政府与地方政府关系的基本框架，促进了国民经济和社会的发展。但是，目前中央政府与地方政府的关系中还存在着许多突出的矛盾和问题，既制约着社会主义市场经济新体制逐步完善的进程，也影响着中央与地方、地方与地方之间建立和谐的经济关系，对我国经济发展和政治稳定产生着不同程度的负面效应。
经济转型时期的中央与地方关系问题有其特殊的由来。认识这一特殊由来的关键在于正确把握地方政府在转轨阶段的双向代理角色。转轨阶段新旧体制长期并存，不完全的计划和不完全的市场同时存在，在改革过程中中央和地方协同推进，而政府尤其是地方政府和企业之间千丝万缕的联系尚未完全割断。转轨阶段的这些经济特征势必影响中央政府和地方政府的行为和功能。在市场化改革过程中，地方政府在财政预算、物资分配、投资、资金信贷等方面获得了实质性的权力，地方政府的独立的利益主体地位得到了不断的强化和巩固。然而，相对于中央政府和非政府主体（指居民、企业和其他团体），中国地方政府的功能和地位具有两个显著的特点：其一，地方政府是中央政府和地方非政府主体的双重利益代表。其二，地方政府是中央政府与非政府主体信息互通的中介和桥梁。没有各级地方政府所组成的管理信息网络，中央政府和社会非政府主体之间的信息沟通必然会产生难以想象的巨大信息成本，以至于这种沟通简直无法实现。地方政府的上述两个特点，决定了它在中央政府和各地非政府主体之间的中介代理角色。一方面，地方政府代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。地方政府的这种地位和功能被称为地方政府的双向代理（陆建新，1997）。
处在双向代理地位的地方政府的功能可以概括为两个方面：作为中央政府代理的功能和作为地方微观经济主体代理的功能。作为中央政府代理的地方政府的功能主要表现在，地方政府介入经济活动对政府费这一制度费用的节省上。政府在本质上是一种制度安排，是一定地域内合法垄断着强制力的制度安排。因此，政府的运行也是有成本的，笔者姑且把这种成本叫做政府费用。这里的政府费用指的是政府干预经济时收集、传送、加工、处理信息，做出分析和决策，以及实施决策并反馈信息，校正决策这一全过程中所耗费的费用。由于我国地域辽阔，各省份各地区之间生产力发展水平相差悬殊，经济结构、自然资源各有不同，因此，如果只有中央政府介入经济活动，实行中央高度集中的宏观调控，必然需要极其高昂的信息费用和实施成本。政府费用的存在使地方政府以中央政府代理或分支机构的身份介入地方的经济活动成为必要。
作为地方微观经济主体代理的地方政府的功能，主要表现在地方政府介入经济活动对企业交易成本的节省上。交易成本这种实行市场制度的成本，不可能靠市场本身来降低，只能依赖于产权制度、企业间的联合或集团化、法律制度等市场以外的制度建设来降低这种制度性成本。地方政府介入经济活动可以有效地降低交易成本。体制转轨过程中的各种摩擦和冲突必然给社会、企业和个人带来极大的不确定性。在此情况下，地方政府介入经济活动，从制度上衔接不完全的计划和不完全的市场，可以有效克服市场的不确定性，保障资源配置的效率（洪银兴，1996）。
由于地方政府既代理中央政府，又代理地方非政府主体。因此，中央政府和地方政府的目标间必然是既存在一致性，又存在差异性。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈的可能性。但是，在地方政府权限有限的情况下，这种可能性还不会变为现实性，传统的政治经济体制下就是这样。然而，经过20年的“放权让利式”的改革，地方的权限已大大扩大了，这不仅表现在地方对财力的支配上，而且也表现在计划、物资、外资、工资、价格管理等诸多方面。特别是经济发展速度较快，财政上缴较多的省份，地方政府可以动员的财力、物力更多，在中国政治生活中的“声音”更大。在地方政府和中央的目标不一致，而且地方政府又有了很大的自主权以后，中央和地方的博弈便不可避免。博弈论中的“囚徒困境”揭示了一个很深刻的哲理：个体理性与集体理性之间存在冲突。当地方政府从中央政府那里获得了相对独立的利益和权力后，双方各自独立行动的结果，不可能达到从总体上看是最优的结果。
二、中央政府与地方政府在制度变迁上的博弈
制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效的）结构来减少不确定性（诺思，1994）。从理论上讲，制度变迁的方式可以分为两种：供给主导型制度变迁方式和需求诱致型制度变迁方式。如果一个社会只有需求诱致型制度变迁，情况会怎样。一般来讲，改变一种正式的制度会碰到外部效果和“搭便车”问题。产生外部效果的原因，是因为制度安排并不能获得专利。这个问题暗含的意思是，正式制度安排创新的密度和频率，将少于作为整体的社会最佳量。所以，如果需求诱致型制度变迁是制度安排的唯一来源的话，那么社会中制度安排的供给将少于社会最优量。
下面再看一看供给主导型制度变迁。这种制度变迁实际发生的前提条件是，权力中心的制度创新收益大于其成本。若要以这种制度变迁方式完成向市场经济的过渡，必将遇到一个难以解开的“诺思悖论”，即权力中心在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获得最大化的垄断租金。这样，在最大化统治者及其集团垄断租金的所有权结构与降低交易费用促进经济增长的有效率体制之间，就存在着持久的冲突，从而当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时，会容忍低效率产权结构的长期存在（诺思，19991）。因此，在一个由权力中心的制度供给意愿和能力主导制度变迁的框架内，为完成向市场经济的过渡，将困难以解开“诺思悖论”而面临一系列很难逾越的障碍（杨瑞龙，1994），从而出现持续性制度供给不足。综上可见，如果中国的转轨经济中仅有需求诱致型和供给主导型两种制度变迁方式，则在向市场经济的转轨过程中会出现持续的制度不均衡。
转轨时期，制度供给的持续不均衡，从而潜在制度收益的显现诱发地方政府和中央政府展开制度博弈。那么，决定地方政府制度博弈与否的因素有哪些呢？下面以一个简单的中央—地方制度博弈的非对称信息静态博弈模型来说明这一点。
假设面对潜在制度收益的地方政府有两种战略选择：创新或者不创新。中央政府有三种战略选择（三种态度）：反对、默认、赞同。地方政府在选择战略时不知道中央的战略（态度），只能根据以往的经验推断其选择不同战略的概率P[,1] ，P[,2] ，P[,3]。博弈双方的支付矩阵如表1所示。其中，R代表创新一种制度给地方政府带来的收益增量。C[,1]代表由地方政府支付的制度的设计、组织，实施费用。C[,2]代表在中央反对这种制度变迁时，为争取中央的同意地方政府支付的博弈费用。当中央政府赞同这种制度变迁时，制度的设计、组织、实施费用由中央政府承担。在支付矩阵中，前面一个数字代表中央的支付(Payoff)，后一个为地方的支付(Payoff)。P[,1]+P[,2]+P[,3]=1。代表这一制度创新对中央带来的收益，r可能大于0、等于0或者小于0。
表1 中央政府与地方政府的制度创新博弈
粗略地一看，似乎中央的态度越倾向于反对，则收益越高，其实，中央的态度会影响到地方创新的可能性，从而反过来影响中央的预期净收益。
在P[,1](R-C[,1]-C[,2])+P[,2](R[,2]-C[,1])+P[,3]R>0，即R≥P[,1](C[,1]+C[,2])+P[,2]C[,1]时地方政府的战略选择是创新。
可见，制度创新的预期收益越高，费用越低，中央政府的态度越是倾向于赞同，则地方政府进行制度创新的积极性越高，可能性越大。中国的东南沿海地区不仅拥有便于开展对外经济交往的区位优势，而且具有商业精神较强，相关制度环境比内地完善，市场化水平较高的优势，因此，地方政府发动制度创新的预期收益R较高，成本C[,1]较低。此外，在非平衡的发展战略下，中央政府对东南部发达地区地方政府的制度创新活动更有信心，更倾向于支持（即P[,3]较大，P[,1]、P[,2]较小），所以，东南部地区地方政府制度创新的密度和频率明显多于中西部地区。“有效率的经济组织是经济增长的关键”，而“有效率的组织的产生需要在制度上作出安排和确定产权以便对人的经济活动造成一种激励效应”（诺思，1991）。中国东西部经济发展差距拉大在很大程度上要用制度变迁速度及市场化程度的差距来说明，正是地方政府代理本地区非政府主体和中央展开制度博弈，推动了制度创新和市场化，缓解了转轨阶段的制度不均衡。从而促进了经济的快速增长。
代表现代经济学最新发展的信息经济学发现，现实的世界不仅是信息不完全的世界，而且是信息分布不对称的世界。也就是说，博弈或交易双方拥有的信息量是不相同的。在信息经济学文献中，常常将博弈中拥有私人信息的参与人称为“代理人”(agent)，不拥有私人信息的参与人称为“委托人”(principal)（张维迎，1996）。我们在研究中央和地方的关系时必须研究这种信息不完全和信息不对称对中央和地方博弈关系的影响，及其经济意义。在中央政府与地方政府的博弈中，地方政府拥有信息优势，处于代理人的地位；中央政府处于委托人的地位。地方政府之所以拥有信息优势是因为：地方政府更接近信息源，而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行为信息；政府部门对其经营的业务有着自然的垄断性，并且可以利用本身所处的垄断地位封锁一部分公共物品及服务所涉及的有关资源和成本的信息；中央政府虽然有一些部门，比如统计、审计、财政、新闻媒介等，从事信息的收集、加工和整理工作，但是，这些部门所需的信息的很大部分是由地方政府或者其所管辖的单位提供的。地方政府便能够左右所提供信息的多寡及其真实程度。信息不对称就意味着理性的代理人（这里是地方政府）可以利用信息优势谋取自身利益，发生逆向选择和道德风险。
逆向选择(adverse selection)通常是指在信息不对称的状态下，接受合约的一方一般拥有“私人信息”并且利用另一方信息缺乏的特点而使对方不利，从而使博弈或交易的过程偏离信息缺乏者的愿望，也就是说，逆向选择是代理人在签约前隐瞒信息的一种机会主义行为。由于这种合约一旦达成对一方有利，而另一方受损，从而不能满足帕累托效率使交易双方共同得到剩余的条件。逆向选择导致的资源配置几乎总是缺乏效率的。道德风险(moral hazard)通常指交易合同达成后，从事经济活动的一方在最大限度地增进自身效用时作出不利于另一方的行动。由于不对称信息和不完全的合同使负有责任的经济行为者不能承担全部损失（或利益），因而他们不承担他们行动的全部后果，这引起博弈各方的效用冲突，导致博弈费用上升，资源配置效率低下。
改革以来，地方政府一方面逐步成为地方利益的忠实代表，另一方面逐步具有自己的相对独立的经济利益，因此，它和中央政府的利益存在着明显的差异性。在信息不对称情况下，地方政府在和中央政府的博弈中就会产生严重的逆向选择问题和道德风险问题。地方政府的逆向选择指的是，在中央和地方就某个方面达成共识（如制度的确认，经济增长速度指标的确定、税收上缴比例的制度等）以前，地方政府隐瞒真实信息的机会主义行为。地方政府的道德风险指的是，在中央政府和地方政府就某个方面达成共识或说“签约”之后，地方政府隐瞒信息（包括类型和行动）的机会主义行为。
地方政府在制度变迁中很容易产生逆向选择和道德风险。中国的地方政府既具有双向代理的功能，又具有自己相对独立的经济利益，同时在和中央政府的制度博弈中又具有信息优势。因此，在制度变迁中地方政府必然会利用自己的信息优势，使制度变迁的路径朝着符合自己利益最大化的方向发展，偏离甚至违背中央的意图和全国整体利益。简单地说，制度博弈中的逆向选择指的是，制度被中央确认以前的地方政府的机会主义行为。制度博弈中的道德风险指的是，在制度被中央确认以后，地方政府的机会主义行为。
制度变迁中地方政府的逆向选择和道德风险可能会使制度变迁的路径发生偏离，这是因为制度变迁具有“路径依赖”(path dependence)的特征。在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一路径，它的既定方向在往后的发展中会得到自我强化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺思，1991）。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速得以优化；也可能沿着原来的错误路径越滑越远；弄得不好，它们还会进入某种无效率的锁定(lock-in)状态。
一旦进入锁定状态，要摆脱出来是十分困难的。在地方政府影响下的初始的制度变迁方向的选择会提供强化这种选择的刺激和惯性，因为沿着原有的路径和既定的方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。同时，地方政府的逆向选择和道德风险使改革的过程中形成既得利益集团。这些既得利益集团主要是地方政府和（或）其领导下的利益团体。他们力求巩固既得利益，阻碍进一步的改革。既使进一步的改革势在必行，他们也力求使变革有利于巩固和扩大他们的既得利益。比如，在全国市场体系形成中的反市场化，对下放给企业的权利的截留等。有时中央在制定改革方案时也不得不承认和维持各地的既得利益，如分税制改革，企业所得税仍按行政隶属关系划分，就是为了维持地方的既得利益。这种改革表现出明显的不彻底性，并且为进一步改革设置了障碍。地方政府的逆向选择和道德风险问题增大制度创新的成本，减少制度创新带来的社会产出，最终延缓制度创新达到目标模式的进程。
三、中央政府与地方政府在经济增长速度上的博弈
在确定某一地区的经济增长速度时，中央政府和地方政府的目标有时是一致的，有时是不一致的。在经济过热时，中央政府必然要从全局出发，实行紧缩的经济政策，控制各地的经济增长速度。而地方政府从本地的利益出发必然希望经济增长速度更快一点。也就是说，在经济过热时中央和地方在确定经济增长速度上的目标是存在分歧的。当经济处在紧缩时期，中央政府和地方政府在经济增长速度上的目标是比较一致的。它们和微观经济主体目标是不一致的。中央和地方在增长速度上的博弈主要起因于地方政府的扩张冲动。
我国地方政府行为的一个突出特点是热衷于较快的经济增长。然而，一个国家在一定时期内资源的可动员量是一定的，在经济高涨时期，地方政府对经济增长速度的过分热衷，必须会形成过度投资，重复建设，甚至总需求膨胀。这种粗放型增长是以效率和效益的一定程度上的丧失为代价的。中央政府必然会从全局出发对各地的增长速度进行限制和调控。这样以来，中央和地方便会围绕经济增长速度展开博弈。下面建立一个完全信息静态博弈的数学模型来说明中央和地方在经济增长速度上的博弈。假定博弈的参与人有两个：中央政府和一个地方政府，地方政府的效用函数为：
V代表经济增长速度，V[e]是地方政府理想的经济增长速度；C是中央的处罚，C=dV[2]。a是常数，d代表处罚程度（可是物质的，也可是其他方面的，如批评等）。假定中央政府的效用函数为：
U(V,C)=C-Vy
其中，y表示该地方的经济总量（如总产出）占全国的比重。
地方政府的问题是：
解上述最优化问题的一阶条件得：
中央的问题是：
解上述最优化问题的一阶条件得：
由此可见，面对中央的限制，地方政府选择速度的战略是：预期的（或者说理想的）速度越高，处罚程度越低，则选择的速度越高。相对于不发达地区的地方政府，发达地区的地方政府理想的速度更高，对处罚的承受能力更强，因此，也就有更大的可能选择突破中央限制的高速度。而中央的处罚则应和地方经济的总量呈正相关的。地方政府和中央政府在经济增长速度上博弈的结果，一方面使中央“一刀切”的政策作市场化的调整，发展潜力大的地方争得更快的发展速度，该慢的地方就会放慢速度；另一方面，影响了中央的宏观调控力度。但是作为博弈的参与人，中央必然能够预期到地方的博弈行为，从而可以提前加大调控力度，同时加大处罚的程度，这样便能克服搏弈的负效应，增加正效应。
地方政府在经济增长速度博弈上存在着逆向选择，它指的是在中央确定各地的速度指标之前，各地区的地方政府拼命争资金，争项目，谋取过高的经济增长速度的机会主义行为。地方政府的逆向选择使政府资源的配置缺乏效率。在非对称信息条件下，地方政府过分追求本地的经济增长速度，而置其他地区和整体利益于不顾，从中央和地方政府的委托代理关系来看，这就是地方政府的道德风险。地方政府在经济增长速度博弈中的逆向选择，给整体经济带来了严重的影响。由于政府官员的任期制，地方政府的经济目标优先考虑的是局部利益和眼前利益。投资项目选择偏爱那些花钱少、周期短、见效快的“短平快”项目，这导致企业的规模小型化和技术低级化。地方政府利用行政权力对市场的干扰和分割，不利于形成全国统一的有序的市场，也不利于区域市场的规范化建设，这种经济被形象地称为“诸侯经济”。
如何评价不同地区的地方政府的经济绩效，是中央政府面临的一个问题。最有效的方法可能是将同一地方过去的业绩作为标准，因为过去的业绩包含着有用的信息量。问题是，过去的业绩与地方政府的努力有关。地方政府越努力，好业绩出现的可能性越大，“标准”也就越高。当地方政府预测到它的努力将提高“标准”时，它努力的积极性也就下降。这种标准随着业绩上升的趋向被称为“棘轮效应”（张维迎，1996）。在中国，类似的现象被称为“鞭打快牛”。中央政府的“鞭打快牛”，使地方政府的激励降低。与此同时，地方政府在统计数字上大做文章，所谓的“官员出数字，数字出官员”。如此以来，国家统计数字也就不够准确，中央制定政策，专家学者研究问题也就没有可靠的事实基础。
四、中央政府与地方政府在财税上缴方面的博弈
财政管理体制是规范中央与地方财政分配关系的重要制度。新中国成立后，基本上是实行“统收统支”的财政管理体制。1976年以来的财政体制改革变过去的“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，触动了统收统支的旧格局，向分级财政迈进了一步，有力地调动了地方政府的积极性。财政包干制度在由传统经济体制向社会主义市场经济体制过渡阶段的出现有其客观必然性，是与我国经济改革初期“放权让利”的基本思路相吻合的。然而，财政包干制度并不是一种完善的制度，其根本的缺陷在于：中央与地方之间的合同决定总收入中中央和地方所占的相对份额，这必然导致中央政策的动态不一致性，以及过高的博弈费用。
下面以一个完全信息动态博弈的数学模型来解释财政包干制度下的中央政府和地方政府的博弈关系，这个模型是对马俊(Jun Ma,1995)模型的改进（注：马俊的模型假定中央政府的目标是使地区之间的收入差距最小化（即平均主义的中央政府）。本文认为，中国渐近式改革采取的实质上是一种不平衡发展战略，因而把中央政府的目标假定为追求预算收入最大化是更为合理的。参见张维迎，1996，第191～196页。）。
假定有2个参与人：中央政府和1个地方政府。中央政府选择地方政府的上缴比例x，地方政府选择征收的收入y。那么中央政府的预算收入为：
地方政府的预算收入为：
L=(1-x)y
假定中央政府的目标是收入最大化，即：
max=Uc=R=xy
假定地方政府的目标是预算收入减去征税成本后净收入的最大化，即：
其中，ay[2]代表征税成本。假定征税的成本随着税额的增加而上升。
我们考虑两种情况：
第一种情况假定中央政府能够信守事先签订的税收分享合同，在博弈中相当于中央政府先行动，地方政府后行动。在博弈的第一阶段，中央政府选择x；在第二阶段，地方政府根据既定的x，选择y。
首先求解第二阶段的纳什均衡。地方政府的问题是：
解最优化得地方政府的反应函数：
上标C表示中央信守合同。
其次，中央政府在第一阶段的问题是：
maxR=xy=x(1-x)/2a
解最优化得：x=1/2
代入地方政府反应函数得：
第二种情况假定中央政府不能够信守事先签定的税收分享合同。也就是说，中央政府在事后可以任意修改上缴比例x。在博弈中相当于地方政府先行动，中央政府后行动。
首先，中央政府在第二阶段的问题是：
max R=xy
解最优化，得中央政府的反应函数为：
x=-ydx/dy(1)
其次，地方政府知道中央的反应函数，在博弈的第一阶段，地方政府的问题是：
解最优化，得地方政府的反应函数为：
联立(1)式和(2)式，解微分方程组得：
x=1-ay+C/y （C为常数）
当x=1/2时，
上标nc表示中央不信守合同。
把y[c]和y[nc]作比较可见y[nc] 随着经济发展和市场化取向改革的深化，财政包干体制日益暴露出许多弊端：中央和地方财政分配关系不规范，国家财力偏于分散，中央和地方的博弈费用过高，不利于全国统一市场的形成和产业结构的优化等等。1994年中国在财政领域同时进行了以增值税为特征的税制改革和以分税制为特征的财税管理体制的改革。财政体制的改革使中央组织的财政收入比例大幅度提高。这是博弈规则巨大变动的结果。1994年全国财政总收入为5218.1亿元，比1993年的4349.0亿元增长19.98%。其中，中央组织的财政收入为2906.5亿元，与1993年的957.5亿元相比，增长了203.6%，即2倍多。相反，1994年地方组织的财政收入为2311.6亿元，比1993年的3391.5亿元下降了31.84%。新税制的实行使中央和地方财税博弈的规则具有更强的稳定性，提高了中央政府信守合同的“声誉”，因而激发了地方组织财政收入的积极性，1995年地方组织的财政收入为2985.58亿元，比上年增长29.16%；同期中央组织的财政收入为3256.62亿元，比上年增长12.05%。地方的增长率是中央的增长率的2倍多。1996年地方组织的财政收入为3746.9亿元，增长率为25.50%。同期中央组织的收入为3661.1亿元，增长率为12.42%。由于地方的增长率连续两年大大高于中央的增长率，因此，在1996年地方组织的财政收入再次达到与中央平分秋色的水平。可以预期的是，在目前的制度环境下，中央和地方在财税方面的博弈不会停止。 在中央政府与地方政府的财税博弈中，仍然存在信息不对称问题，地方政府拥有信息优势。地方政府更靠近税源，对地方税源建设的积极性很高，而对中央税源建设则不闻不问；地方政府对设置在地方的地方税务局和国家税务局及其官员有巨大的影响力。地方政府对地方税收的征管工作抓得很紧，想方设法杜绝跑、冒、滴、漏，严格税收征管；而对国家税收的征管工作则漠然置之，对中央税收的流失睁一只眼闭一只眼。这种在税收上缴比例已经确定情况下，地方政府千方百计“藏富于民”的机会主义行为，就是地方政府的道德风险。地方政府在财税博弈中的道德风险使中央组织的财政收入占全国财政收入的比重降低。从国家财政部和统计局公布的数字来看，中央财政收入占全国财政收入的比重由1984年的40.5%，下降到1993年的22.0%，1994年因为分税制跳跃式提到55.7%，1995～1997年又连续下降，分别降至52.1%、49.4%、48.9%。 五、结束语：规范中央政府与地方政府关系的制度安排 中央政府和地方政府之间的信息不对称产生了地方政府的逆向选择和道德风险，以及中央政府的道德风险和棘轮效应。政府行为不规范使政府资源配置效率不高。信息经济学的研究表明，科学合理的激励约束机制可以有效地克服信息不对称问题。激励机制的功能在于：诱导社会成员（或团体）真实地披露他（它）们的私有信息；使交流的信息能诱导社会成员（或团体）采取符合社会意向的行为。约束机制的功能在于：限制社会成员（或团体）的利已行为产生对他人或社会的负的外部性。针对前文的分析，我们认为应从3个方面着手构建政府行为的激励约束机制，完善制度安排，并使各项制度相互匹配，形成合理高效的制度结构，以规范中央政府和地方政府的行为，扬长避短，充分发挥中央和地方两个积极性。 首先，构建政府行为的激励约束机制。为了矫正和克服地方政府的短期化行为和地方保护主义，必须在政绩考核时加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察，忽视了这些方面工作的政绩必须大大地打折扣。在考核指标上，要放弃与粗放型增长方式相联系的产值指标，代之以研究开发费用等标志着集约型增长方式的指标。 当前中央和地方关系中出现的种种问题，其根源不仅在于中央和地方关系不顺，而且与政府与企业责权利不清，政府过多地替代了市场，政府职能转换滞后有很大关系。因此，加强政府机构改革和职能转换，推动政企分开，对于构建新型中央和地方关系具有重要意义。此外，今后的发展趋势是该由市场调节的要尽量交给市场，只有这样才能从根本制度上减少和解决中央与地方之间的非合作博弈。应尽快转变政府职能，把政府投资的重点逐步转移到基础性投资和社会公益性投资项目上来，无论是中央政府还是地方政府，都应从竞争性项目中退出。推进政府机构改革，使各个机构职、责、权统一起来，并具体落实到公务人员。决策、执行、监督机构的权力要根据功能进行合理配置，以保证相互之间的互补性、制约性及决策机构的集中性、权威性。实现政府机构运行各构成要素的法定化，使之有充分的法制保障。提倡政府间的适度竞争。 市场经济是法制经济，在我国树立法律的权威是当务之急。克服中央政府政策动态不一致性的最有效手段是，把中央政府的行为纳入法制的轨道，用法律来保证和加强中央的权威和声誉。因此，要加快行政法制化建设的进程，使中央和地方的关系制度化、法制化。在法律的基础上建立各种权力之间的监督和制衡机制。不仅要形成上下级之间的双向性纵向监督，而且要形成同级权力间的横向监督，以达到权力与权力之间的均衡状态。 其次，正确划分中央与地方的事权，进一步完善分税制。中央与地方之间职能与权力的划分，通常被称为事权的划分。1994年的分税制改革，政府职能并没有重新界定，中央政府与地方政府的事权划分也依旧如故。为了进一步理顺中央和地方的关系，需要正确划分中央与地方的事权。总的来说，今后应该按照效率原则和社会福利最大化原则增强一致性，也就是说，中央和地方要相互适应，而不是单纯强调某一方适应于另一方。 中央和地方的财力分配是与事权的划分相适应的。1994年分税制确定的财政收入划分办法有些地方是不合理的。如对企业所得税的划分仍按企业隶属关系来决定归哪级财政，这不利于处理企业与政府之间的关系。要继续进行改革，可将目前按行政隶属关系划分企业所得税的办法改为中央与地方分率征收；要在扩大增值税范围的基础上，逐步统一增值税和营业税，并通过合理的比例在中央与地方政府间实现分率共享。个人所得税完全归地方的做法也要尽快改变，否则既得利益加重后改革的难度会更大。 最后，正确处理中央与地方两级调控的关系。实行中央宏观调控和地区性中观调控是我国国民经济管理的一个重要特点。中央和地方在调控目标上存在着天然的不一致性，中央更偏重公平，地方更注重效率。在二者目标发生偏离时要寻找恰当的结合点。在实际中，中央宏观调控的一个突出问题是行政性命令太多，“一刀切”、“急刹车”的现象较为普遍，使资源配置的效率降低。改革的目标是，中央的宏观调控应该多用经济的（如财政的、货币的、投资的）手段，减少行政性手段，宏观调控要有一定的弹性，只限定一个大致的范围，由地方政府进行微调。另一个重要问题是，地方政府的逆向调控增强，中央的宏观调控权分散化，这不利于宏观经济的协调发展。 建立完善中央和地方两级调控体系，必须科学界定宏观调控和中观调控的职能，并在此基础上划分它们之间的权、责、利，形成合理有序的调控体系。正确处理中央和地方的调控关系要以改革为导向，中央和地方的调控关系应该建立在市场化取向的基础上。在调控方式的运用上，既要有总量调控，也要有结构调控。过去一讲调控就抓总量调控，结果结构性问题没有解决，各地重复建设，结构趋同现象依然故我。实践证明，只有总量调控是达不到目的的；而结构调控不仅能解决结构性矛盾，同时也能真正控制住总量。因此，现在中央和地方在宏观调控中都应该把结构调控放在首位，宏观调控权必须集中在中央。中央和地方的两级调控应更多地建立在规范性的规则和制度的基础之上。 标签：逆向选择论文; 经济转型论文; 经济论文; 制度变迁理论论文; 国内宏观论文; 博弈论文; 目标成本论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 代理问题论文; 代理模式论文; 利益关系论文; 市场功能论文; 经济增长论文; 经济学论文; 制度创新论文; 财政学论文;