适应新形势 做好乡镇企业行政执法工作，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,新形势论文,执法工作论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于乡镇企业行政执法工作面临的新变化
研究乡镇企业行政执法工作的变化主要是因为我们的工作条件变化了。这些变化主要来自五个方面。
1.乡镇企业发展任务及其管理方式的变化。现在各方面同志对乡镇企业进入结构调整、体制创新和素质提高的新阶段的认识已有共识。在这个阶段里，我们的主要任务是促进持续发展，加快提高规范。乡镇企业的管理方式要向引导和促进乡镇企业加快提高和加强规范的方向转变。
转变不是否定历史。要客观地、历史地看待乡镇企业存在的问题。乡镇企业从20世纪50年代起步至今，已经有了40多年的发展历程，已经成长为一个包括2000万家企业，近1.3亿职工，年产出2.7万亿增加值的庞大经济体。乡镇企业走出了一条中国特色的工业化、城镇化和现代化道路。这条道路，在中国这样一个农民占绝大多数、城乡二元经济结构在较长时期内继续存在的国家具有惟一性和不可替代性。看待乡镇企业，要肯定这个基本事实，这是本质和主流。
但转变又是具有客观必然性的。我国乡镇企业多数产品的市场范围由区域市场发展到全国乃至世界市场，增加了企业主体选择的多样性和难度；买方市场的形成，使产品质量、服务和企业信誉成为企业发展的关键；市场机制的建立，使企业之间的关系已经逐步成为建立在法律和规则之上的竞争关系，依法办事、依靠质量和信誉立足和发展、公平竞争成为其生存和发展的基础。在这种情况下，乡镇企业发展的产业选择、布局调整、技术进步、管理创新、企业管理和信誉建立等等都要适应这种形势。在这样的背景下，克服和逐步解决技术落后和污染环境的问题，浪费资源和扰乱市场经济秩序的问题，盲目建设和产业雷同的问题，到处办厂和布局散乱的问题，信誉不高和企业管理水平低的问题，成为这个阶段要解决的主要问题。在持续发展的同时，迅速地提高和规范乡镇企业，使其尽快跟上和适应我国工业化、城镇化和现代化的要求，就成为当前和今后一个时期乡镇企业发展的主要任务，也成为乡镇企业行政执法和履行职能的中心任务。
因此我们的行政管理方式和内容要适应乡镇企业发展要求进行转变。乡镇企业的力量之源是广大农民。与这种发展要求相适应，在发展之初和以后相当长的时期内，政府管理乡镇企业的工作内容中，组织和发动群众、争取领导和社会各个方面的支持、争取优惠政策支持占有相当的份量。当时，评价政府管理乡镇企业的成效，既看乡镇企业的发展速度，同时也看领导支持力度，宣传报道程度，各个方面支持程度。这种管理方式和评价标准一直延续至今。许多工作内容和方式至今也不过时，有的要坚持，有的要发展。乡镇企业发展到加强规范和加快提高阶段，要求行政管理部门更加注意适应社会主义市场经济体制要求，加强主体职能建设，使行政管理进一步向规范化、程序化、法制化发展。争取各个方面的支持，都应该服从和服务于乡镇企业发展的需要，应有利于巩固和加强主体职能和稳定机构和工作体系，使行政管理职能作用发挥得更加充分、更加有效。
2.执法主体的变化。市场经济发展和法制化进程带来了执法主体的多元化，随之而来的是对执法主体之间的逐步规范化提出紧迫要求。所谓执法主体多元化，就是一个执法对象同时面临多个依据相应法律规定进行执法的部门。目前乡镇企业面对的执法部门或管理部门比较多：规范企业管理和引导其健康发展、维护其合法权益的，由各级乡镇企业行政部门执法；规范其市场准入的，由工商部门执法。此外，在质量、技术、环境保护、土地、金融和财税等方面，都有相应的执法部门。这是当前和今后一个时期执法工作中的重要特点。执法主体多元化需要以法律为依据加强统筹管理，避免重复执法和多头执法的问题出现，这就需要对执法主体之间的关系进行规范，避免彼此交叉执法。尤其要防止和克服部门之间借执法来争取自己的利益，损害企业利益，损害乡镇企业事业发展的整体利益。
3.执法对象的变化。随着乡镇企业的改革和发展，多种所有制、经济成分的快速发展，尤其是个体、私有、合资合作、混合所有制企业迅速发展，执法对象呈现多面性特点、分散化趋向。这种变化中，对政府管理部门提出两个方面的要求，一是进一步明确界定执法对象与执法主体之间的关系，二是以保护执法对象利益为根本要求，依据其发展要求做好执法工作。为此，要研究分析执法对象，分析他们需要何种有效的管理和服务，法律规定执法部门必须给予哪些方面的管理和服务。《乡镇企业法》规定了我们的执法对象，提出了执法依据和要求，如何根据执法对象的新变化贯彻好《乡镇企业法》，履行好行政执法职能，是我们面临的问题。
4.法律体系的变化。这些年我国法制建设迈出重要步伐，有中国特色的法律体系正在逐步形成，这是中国社会历史性进步的重要标志。全国人大及其常委会在审议通过每一部法律的时候，应该协调彼此之间的关系，因此法理之间应该是统一的、规范的，是不矛盾的。但是，由于法律起草和法律执行往往属于同一部门，在执法中，就会出现部门利益干扰执法，就会出现执法对象分工不清和法理互相冲突的问题。加上人们认识上的原因，错误地认为以哪个部门为主起草的法律，就是那个部门的法律，造成对法律的错误定位。这种情况，今后还会出现，我们要正确对待。
5.执法体系的变化。这主要指乡镇企业行政执法体系。这次政府机构改革今年改到了地市县级。乡镇企业行政管理机构有的保留，有的合并，有的降格。机构变动，相当程度上影响了工作队伍尤其是工作信心的稳定，影响执法主体的执法能力。这是我们面临的很大的问题。执法队伍是执法主体存在的基础，体系完善是保证执法工作经常、持续、全面、有效的前提。机构变化了，但法律还要执行。这就是我们面临的一个问题。
二、新形势下加强乡镇企业执法工作的主要任务
新形势下乡镇企业行政执法工作的主要任务，就是以规范、创造乡镇企业的良好发展环境和保护企业自身利益为中心，以巩固加强乡镇企业行政管理职能和机构、体系为主要任务，按照国家法制化建设的总体要求，以贯彻落实《乡镇企业法》为重点，以全面贯彻落实有关法律、条例、政策作为执法的重要保证，努力适应乡镇企业发展的新形势，克服和解决乡镇企业行政执法工作面临的新问题，逐步建立健全适应乡镇企业发展要求和行政执法需要的执法体系，促进乡镇企业持续、健康、快速发展。
这个任务的基本点有五个方面。
第一，乡镇企业执法工作的目的，或者说价值取向，是为企业发展创造公平、规范的发展环境，是为保护企业利益和引导、保护、促进乡镇企业的发展。发展乡镇企业是执法工作的基本出发点和落脚点。执法目的不是为了扩大部门权力，不是只为部门利益。只有把发展乡镇企业作为乡镇企业法制工作的根本出发点，才符合国家立法的要求，才符合“三个代表”的要求，才摆正了执法工作与执法机构之间的位置关系。我们各级乡镇企业行政执法部门，要大力提倡这个观点，要讲两个道理，两句话。一是《乡镇企业法》是国家总结人民意志、乡镇企业发展经验和我国经济基本规律的结晶，不是部门法，不是主观意愿。二是执行《乡镇企业法》的目的首先是促进乡镇企业的健康发展，为国民经济和社会发展发挥应有的作用。现在情况下，树立这种执法观念，对于我们争取执法地位十分重要。我们要始终坚持为事业发展加强乡镇企业执法工作的正确方向。
第二，要处理好执法工作与职能、机构、体系建设的关系。两者互为条件，密不可分。提出处理好执法工作和职能、机构、队伍及其体系建设的关系，就是把加强执法工作和加强乡镇企业行政管理部门的职能、稳定机构、队伍和体系结合起来，并作为执法工作的重要任务和基本目的之一。事实上，只有稳定机构和稳定队伍，才能履行好执法职能。只有加强执法功能，才能使职能、机构和队伍体系具备存在的坚实基础。这两者互为条件。当前和今后提出强调执法工作与职能建设、队伍建设、稳定机构结合，并作为主要任务，有很强的现实意义。我们依靠什么来强化职能，只能是法律，是国家政策。履行好执法职能，就能够为职能、机构和队伍的稳定奠定基础。
第三，要以执行《乡镇企业法》为重点。执行好《乡镇企业法》是各级乡镇企业行政管理部门的主要职责。《乡镇企业法》是中国乡镇企业发展史上的重要里程碑，也是中国乡镇企业行政管理史上的重要里程碑。以《乡镇企业法》诞生为标志，从此把乡镇企业的地位作用、基本关系、基本方针纳入国家意志，用法律的形式固定下来。这部法律，它不仅明晰和规范了乡镇企业基本概念、地位作用，也成为各级乡镇企业部门及其职能、机构、体系存在的依据，同时为乡镇企业法制建设奠定了坚实的基础。对待《乡镇企业法》要看主流、看本质，而不能用功利主义的态度看待，认为这部法律在一些具体政策和支持措施上规定的不具体，就怀疑甚至动摇对这部法律的基础地位。大家可以想一想，明确界定了乡镇企业的法律概念，明确规范了乡镇企业与相关方面的基本关系，明确提出一些支持发展的重大措施，这对于乡镇企业的发展具有何等重要的意义。相比之下，一些具体的政策措施就微不足道。对待《乡镇企业法》，目前不是强调修改的问题，而是如何配套完善和进一步执行好，充分发挥其法律效应的问题。
第四，要综合发挥其它法律、法规、政策甚至讲话对执法工作的保障作用。乡镇企业行政管理部门作为乡镇企业的主管部门，其基本责任就是引导和教育乡镇企业合法经营。所以，各级乡镇企业行政管理部门在认真执行好《乡镇企业法》的同时，还有责任配合有关部门做好其它相关法律在乡镇企业的普及和执法工作，引导企业维护企业信誉，市场秩序和合法经营，这也是我们的重要责任。同时，要重视各项政策甚至领导讲话对贯彻落实《乡镇企业法》的保障和促进作用，把贯彻落实各项政策和领导讲话与贯彻落实《乡镇企业法》结合起来，这样才能使执法工作开展得更加顺利和有效。
第五，要努力适应新形势，抓住每个时期的执法工作重点。上面我们分析了乡镇企业行政执法工作面临的五个方面的变化，需要据此研究对策，对执法工作提出总体安排。乡镇企业发展阶段变了，要求乡镇企业执法工作的重点放在引导和促进乡镇企业持续发展和加快规范提高上；执法主体多元化了，要求我们加强执法主体规范化建设，主动协调好与有关部门之间的关系；执法对象变了，要求我们重新界定执法对象，围绕其发展要求不断创新和丰富法律内容；执法依据变了，要求我们加强法律学习和法制建设，培养一支高素质的执法队伍，提高正确执法、综合执法能力；执法体系变了，要求我们思考加强执法职能的措施，努力使工作体系变化对执法工作的影响降到最低点，在机构改革中保留执法职能。与此同时，要把普遍执法和重点执法结合起来。每个阶段突出一个或几个重点，以此求得突破，带动全面工作。
三、坚定信心，努力做好乡镇企业行政执法工作
分析了乡镇企业行政执法工作面临的新变化，明确了乡镇企业行政执法工作的新任务，在此基础上，关键是如何适应形势，扎实工作，把乡镇企业行政执法工作推向新水平。这其中应当包括六个方面的努力方向。
1.致力于改善执法环境。执法环境包括的内容很多，但是关键点是认识问题，部门支持问题。现在执法环境不好，主要是由于各个方面对乡镇企业发展认识的不一致，导致社会舆论环境的变化，影响乡镇企业行政执法工作。认识不一致影响执法，是我国目前阶段存在的一种不容忽视的重要情况。所以，做好统一思想认识的工作，就是适应现实环境做好行政执法的一项基础性工作。把统一思想认识、争取部门支持与加强执法工作一起抓，是行政执法搞得好的地方的重要经验。这些经验值得借鉴和学习。
2.致力于健全和完善法律体系。乡镇企业法律体系以《乡镇企业法》为基础，包括乡镇企业条例、规定和相关政策。《乡镇企业法》开创了乡镇企业法律体系建设的先河。以此为基础，这几年来，各级乡镇企业行政管理部门在制定条例、法规和有关规定方面积极探索，努力工作，取得了新的进展，为这个法律体系增加了新的内容。很多省的经验证明，职能建设中抓住法律建设这个牛鼻子，法制建设中抓住健全完善法律体系这个重点，就能够使乡镇企业执法工作乃至乡镇企业行政管理的全局性工作满盘皆活。今年黑龙江、湖北等省乡镇企业局下功夫抓《乡镇企业法》实施条例的制定，许多地方制定条例和有关规定，为乡镇企业发展争取到保证条件，为自身的职能、机构、队伍和体系建设争取到必要的条件。这个经验值得总结推广。
3.致力于理顺执法主体之间的关系。目前执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套，影响《乡镇企业法》和其他有关法律规定的贯彻落实，影响法律效益的发挥。这个问题，我们不能在法理上挑毛病，重要的是从执法主体和部门利益的一致性角度找毛病。出路只能有两条。一是争取有关部门支持，加强协调配合，采取综合执法等方式。二是规范和明确界定执法主体之间的关系。河北藁城市和河北省的经验就验证了这一点。规范基本关系则采取由上而下的办法。当前和今后一段时间要重点理顺与工商、经贸等部门之间的法律关系。去年全国人大常委会组织乡镇企业执法工作后提出的一些具体要求要认真落实。与此同时，要密切关注各级人大制定相关法律中可能存在的问题，及时反映，争取在法律体系上分工清楚，不要产生法理上的问题。
4.致力于明晰执法对象，加强法制教育。这几年，由于来自各个方面对乡镇企业不同认识的原因，也有乡镇企业改制和多种经济成分发展的原因，加上本来属于乡镇企业管理范畴的企业管理隶属关系的变化，比如出现民营企业管理机构等，使得乡镇企业行政执法部门的执法对象变得模糊了。解决这个问题还是要依据法律明确界定有关关系。要通过与有关执法部门的充分协调，明确分工，积极争取有关部门的支持，逐步解决这个问题。乡镇企业的普法和教育，其合法经营是乡镇企业行政管理部门一项十分迫切的重要任务。要通过法制教育，提高企业的依法经营、维护信誉和市场秩序、自我保护的能力。
5.致力于乡镇企业行政执法体系的建设。这个任务很重，难度也很大。执法体系建设中，目前关键是把执法工作职能落到实处。即使是机构发生较大变动的地方，也要保证在政府机构系列中有乡镇企业执法职能，努力保持乡镇企业执法职能网络和体系的完整性。加强执法体系建设，还有一个重要任务，就是加强法制教育，提高执法者的法律意识和执法能力。在法制教育培训方面，我们应该采取分级负责，逐层培训的方法，作为乡镇企业系统建设的主要内容。这个问题要认真研究。在执法内容方面，要突出每个时期的重点。今年和今后几年各地已经把“治乱减负”作为执法重点。
6.致力于及时总结推广典型经验。各地乡镇企业工作开展的不平衡，各地乡镇企业发展的水平不平衡，各地乡镇企业发展的规范化过程不平衡，原因很多，其中重要的是执法水平不一样。总结经验，典型引路，可以加快乡镇企业执法工作建设的进程，可以为乡镇企业发展创造良好的环境。所以，要把执法经验宣传和推广作为乡镇企业执法工作的重要内容。典型经验要符合国家法制建设的总体要求，符合乡镇企业法制化进程的基本方向，具有示范性和普遍意义。要按照这个原则，有目的、有重点地组织推广一些典型经验，带动面上的工作。
行动执法要强调三点。一是努力维护上下之间在主要业务思想和行动方面的统一。目前从总体上看是统一的，但是也存在问题。现在情况下，如果我们这个战线不能做到在主要业务工作思路上的一致，如果我们的省局同志与部局联系只是为了争取一点基本建设资金，那就会出现一盘散沙。出现这个问题的责任主要在部局，说明我们主动与地方的经常性联系不够，一些正确的工作思路和具体措施还没有深入人心。当然，省局也有责任。有的同志长期不和部局联系，甚至不按照要求参加会议，原因是信心出了问题，信心动摇，使本来能够做成的事情没有努力去争取，失去机遇，危害性极大。二是求真务实。要研究新情况，提出新思路，提出新措施。一些老话、大话、空话，不仅无用，而且十分有害，要努力克服。求真务实，要从端正文风、会风和工作作风入手，从部局抓起。三是要围绕准备明年工作，研究明确乡镇企业基本职能和重点工作。我们说的基本职能，包括行政执法、统计分析、结构调整、技术进步、企业管理和系统建设。我们说的重点工作，主要是农产品加工。这些工作职能和重点工作要逐条认识和理清楚，提出工作思路，研究工作方案，根据条件分步骤逐步落实。