教育立法评估的成本收益指标研究
陈劲松
(复旦大学 法学院， 上海 200438)
摘 要： 教育立法评估有其必要性与可行性，但仍未形成科学的评估机制、系统的指标体系和有效的评估方法，也很少开展教育立法评估实践。法经济学的成本收益分析具有坚实的理论基础，为教育立法评估提供崭新的观察视角和有效的分析工具。以明确教育立法成本收益评估的效率优先导向、指标量化困难、规范对象特殊等局限性为前提，教育立法评估的成本指标包括立法、执法、司法、守法，收益指标包括教育制度改进、教育事业发展、社会经济发展、公众参与状况。指标设置应达成普遍性与特殊性、定性指标与定量指标、近期成本收益与远期成本收益之间的动态平衡，运用中应注意分辨正负值、评估目标、拟评估法律特点及信息渠道的不同。
关键词： 立法评估；教育立法评估；成本收益；成本效益；指标分析
我国已形成以8部法律、18部行政法规和70多部部门规章为主体的教育法律体系[1]，基本解决教育领域无法可依的问题，初步达成教育部确立的到2020年形成完备教育法律制度体系的目标。然而，这些规范性法律文件质量、实施效果如何却并不清楚。各级人大及其常委会的执法检查不能代替立法评估，学者的评析也不能代替立法评估。广东、上海等地的依法治校评估与教育立法评估并不相同。陈光[2]、郭旺[3]、侯健[4]、吕建高[5]、王若磊[6]、汪习根[7]等学者的研究初步涉及受教育权、义务教育法、高等教育法的评估，但还未形成科学系统的教育立法评估机制、指标体系和有效的评估方法，也很少开展教育立法评估实践。已有的研究成果与社会各界对依法治教的期待，提示教育立法评估成本收益研究的可能与前景。本文即拟运用法经济学分析方法，初步分析并提出教育立法评估的成本收益指标体系。
一、教育立法成本收益分析的可行性与局限性
教育立法成本收益分析是运用法经济学的分析方法和分析工具对教育法律法规的立法质量与实施效果开展的立法评估，主要通过成本和收益的货币化或数值化并予以比较，以收益大于成本或收益能够证明成本的正当性作为评判法律法规质量的重要参考标准。
“成本收益分析”由cost-benefit analysis翻译而来。元照英美法词典收录的benefit-cost ratio，译为“效益成本比；收益与成本比率”。可见，cost-benefit表述为中文的“成本收益”或“成本效益”均可。然而，从现代汉语词典的释义看，“效益”兼有“效果和利益”之意，而“收益”为“获得的利益、好处”。当与“成本”相联系、相对应、相比对而使用时，本文认为“成本收益”比“成本效益”更贴切。从语意上看，“效益”已经暗含产出大于投入之意，而对某一法律制度的经济分析并不必然得出有效果或能获益的结论，逻辑上存在产出大于投入、产出等于投入、产出小于投入三种结果，(有)效益只是其中一种。法律的经济分析本意是以科学的态度评判法律制度的利弊得失，而“效益”不如“收益”的价值中立性。虽然成本和收益/效益确如“镜子里外的对应”[8]，亦即成本的降低意味着收益/效益的增大，成本与收益/效益并不能截然分开。但是从二者成反比、能互动的意义上看，“收益”比“效益”更能体现与“成本”之间既有区别又有联系并有转化的特征。因此，本文采用“成本收益”概念，但在引用、分析、评论其他学者的研究成果时，酌情尊重并保留原作的“成本效益”指称。
1. 可行性
立法的成本收益分析始于美国20世纪30年代的《洪水管制法案》，逐渐扩大适用于法律制度，特别是行政规章的效果评估。在经济合作与发展组织、欧盟的推动下，很多国家采用以成本收益分析为主要方法的规制影响评估(Regulatory Impact Assessment,简称RIA)，德国《立法工作指南》规定，成本收益分析等法律评估机制是必须执行的程序规定[9]。成本收益分析的目的也由发展初期的避免政府浪费行政资源、实施不必要的监管，发展为不同政策、措施间的优劣排序，并避免监管无效及可能带来的副作用。
成本收益分析具有政治哲学、经济学、心理学等社会科学的理论基础，不仅为法律是否需要制定提供了一种论证进路，也为法律的实施效果提供了一种检测方法，并在实践中不断发展完善。针对经济学分析可能忽视教育等有益品(Merit Goods)的问题，法与经济学创始人圭多·卡拉布雷西在其新作《法与经济学的未来》(The Future of Law and Economics: Essays in Reform and Recollection)中将道德成本(moral cost)和道德偏好(moral preference)纳入分析框架,进一步拓展了经济学分析方法在法学研究中的适用空间，为教育立法的成本收益分析提供了理论支撑。
受教育权实现程度测评暂时可以以充分的、完全免费的义务教育实现程度为核心。我国加入的《儿童权利公约》第28条规定，缔约国确认儿童有受教育的权利，尤应实现全面的免费义务小学教育，对包括普通和职业教育在内的中学教育实行免费教育和对有需要的人提供津贴，高等教育机会均等。我国《教育法》规定实行九年义务教育。结合这两部教育领域的基础性法律可知，受教育权的实现尤其应当强调义务教育的国家责任和政府责任，收益分析也应体现这一点，可以分别测评入口与出口两个方向的指标。入口指标主要体现为入学率，在适合被测法律法规的前提下，应逐一或选取学前教育、初等教育、中等教育、职业教育、高等教育、成人教育等各阶段的入学率，并重点关注学前教育入学率、小学入学率、女童入学率、残疾儿童入学率、农村儿童入学率、外来进城务工人员随迁子女的公办小学入学率与公办初中入学率，以掌握教育公平的实现程度。连接入口与出口的指标是平均受教育年限。此指标能够反映辍学率，也能反映受教育程度。出口指标以义务教育的完成率为主，可以包括完成义务教育的学生的阅读、数学和科学的平均分或其占比情况、高考录取率(可区分“双一流”高校与普通院校)，以及受过中高等教育人口比率等。
2. 局限性
立法评估，尤其是立法成本收益评估的局限性同样出现在对教育法的成本收益评估之中。结合教育法本身的特殊性，教育立法成本收益分析的主要局限有：
一是成本收益评估带有先天的效率优先导向，但教育立法追求的首要目标是公平。受教育需求的不断扩张要求高效地分配有限的教育资源，社会发展变化的快节奏也要求教育立法具有一定效率，但相比经济甚至环境等领域，教育法的公平价值显然比效率价值更重要。教育公平是社会公平的重要基础，是教育现代化的基本要求和重要标志。此外，自由价值也表现在教育对于自由人格的培养，可以追溯到古希腊的教育传统，至今仍被一些国家当做教育的本质和目的。“我们不能以效率应先于自由作为理由，……因为我们的自由直觉和我们的功利直觉同样深厚。”[13]
二是将教育立法的目标和任务转换为具体可量化、并受到一定认可的指标具有较大难度。教育立法推动的不仅是社会表层的变化，更可能是社会深层的变化；不仅带来短期的变化，更可能是持续的改变。这种变化体现在人力资源的素质、伦理道德的涵养、变革创新的培育等各方面。教育立法成本收益评估难以测评教育立法的真正效果和长远成果。同时，教育法律与教育成果之间是否具有直接或密切的相关关系不确定，需要得到论证。教育立法成本收益分析难以解决麦金泰尔提出的问题，即“无法处理来自于人类的需求、科技创新和环境变迁所带来的不确定性,……将人类的思考、感受和行为经验化约成快乐和痛苦的效用形态是很不合理的”[14]。这需要长期的探索和实践，并具有一定道德风险。
根据崇礼水文站实测和调查洪峰流量系列，采用皮尔逊III型曲线进行频率适线，得到10年、30年一遇设计洪水成果，并与本次暴雨推求设计洪水成果进行比较，如表5。
三是教育立法成本收益分析受限于教育立法主要规范对象的特殊性。成本收益分析不仅评估教育立法所带来的成人世界的现象及其变化，更重要的是未成年人世界的现象及其变化。而未成年人未必具有完备的自主判断能力，未必能够清晰地表达自身诉求，未必能够准确地表达出相关现象和变化。这会给教育立法成本收益评估带来实施上的困难。
二、教育立法评估成本收益指标的设置原则
where A is the active area of the junction, A* is the Richardson constant for p-GaP, K is the well-known constant of Boltzmann, and ϕb is the barrier height.
第一，兼顾普遍性与特殊性。教育立法纷繁复杂。从受教育主体来看，涵盖无民事行为能力人、限制民事行为能力人与完全民事行为能力人。受教育者的不同特点导致法律规范各具特色。从教育活动产生的法律关系看，牵涉大量行政法律关系、民事法律关系及复合型法律关系，而不同法律关系的理念与原则存在不同。从教育法的实施看，城乡之间、沿海省份与内地省份之间均存在较大差异。在设置教育立法成本收益指标时，既需要有宏观视野，抽象出能涵盖各教育阶段及教育活动典型特点的测评指标，又需要为具体教育法律法规的不同留有空间，注意测评方法的通用性与灵活性，避免评估指标的绝对化、教条化、片面化。
第二，处理好定性指标与定量指标的关系。成本收益分析不等于完全的定量评估，不要求所有测评项目的货币化或数值化。应将定性指标与定量指标有机结合，界定各自的适用范围，研究两类指标间的关系。尤其在教育立法成本收益分析的初始阶段，需要适度克制唯数字论，以将教育的潜在影响纳入评估范围，避免因量化存在困难而直接忽略相关因素，以免将教育立法成本收益分析引入歧途。教育立法成本收益评估所需的量化应是必要的而非充分的，而这些必要数据的获得可能并不比获得检验、评估其他理论的数据更困难。对于不宜量化的指标，如教育对公民整体素质、个体权利意识的影响，可采用实地访谈或问卷调查的方式做出定性分析，并通过同类比较的方法转化为数值形式以备汇总。
第三，以近期成本收益评估为主，逐渐过渡到远期成本收益评估。教育需要国家投入，即期成本往往较大，而收益却是长期的、分散的、渐显的。教育立法成本收益评估以量化为主，而量化又受到基础数据完备与否、测算模型科学与否等条件制约，暂时难以科学测算远期收益。这就造成教育立法评估的即期成本与远期收益之间的失衡。当前，可在具体分析中注意成本与收益的关联度，重点评估近期的、直接的成本收益，并设定适当的贴现率，兼及长远的、间接的成本收益，并应始终注意成本与收益测算标准的动态平衡而非完全一致。
三、教育立法评估的成本指标体系
2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出：“要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”有学者把法律中的成本分为立法成本、执法成本和守法成本[15]。本文评估的教育立法成本是指，自被评估教育法律法规列入政府部门的工作计划起，贯穿立法、执法、司法、守法全过程的能源消耗。重点分析直接成本，兼及当前具有评估可行性的间接成本，暂不计入其他不具备量化条件的间接成本，如教育立法给相关主体增加的不利影响等。此外，有些评估方法与注意事项能够适用于其他指标，如财政拨款单位的成本支出具有共同特点，故只在第一次论及时做出分析。
行政当局已订好合同，要铺设人行道，就在她父亲去世的那年夏天开始动工。建筑公司带着一批黑人、骡子和机器来了，工头是个北方佬，名叫荷默·伯隆，个子高大，皮肤黝黑，精明强干，声音宏亮，双眼比脸色浅淡。一群群孩子跟在他身后听他用不堪入耳的话责骂黑人，而黑人则随着铁镐的上下起落有节奏地哼着劳动号子。没有多少时候，全镇的人他都认识了。随便什么时候人们要是在广场上的什么地方听见呵呵大笑的声音，荷默·伯隆肯定是在人群的中心。过了不久，逢到礼拜天的下午我们就看到他和爱米丽小姐一齐驾着轻便马车出游了。那辆黄轮车配上从马房中挑出的栗色辕马，十分相称。
1. 立法成本
有学者将立法成本分为以预算拨款体现的直接成本及由社会支付的间接成本；也有论者将立法成本分为制定成本与实施成本：制定成本即狭义的立法成本，而包括执法、守法和违法在内的实施成本为立法的间接成本[16]。本文以具体应用为指导思想，以实际立法过程为线索，以成本支出主体为参照，评估自政府部门拟制定、修改、解释法律法规时起至该法律法规生效时止的全过程所消耗的人力、物力、财力与机会。
立法主要是由政府部门(泛指财政拨款单位，下同)主导、主持的，大都能够列入一般经费或专项经费，成本计算不存在太大障碍，但可能增加财会、内勤等相关人员的工作量，即使因而需要额外激励，也可涵盖于办公经费。按照《立法法》的规定，我国政府的立法程序包括立项、起草、审查、决定、公布、生效、备案、解释八个环节。立法成本主要发生在前四个环节。备案以书面审查为主，如果未能顺利通过，额外付出的成本可以单列。重要解释或需单独调研以做出解释的成本可以单列。从政府部门运行规律和财政经费支出惯例来看，一部分立法成本可以列入日常办公成本，如收集立法信息、整理立法资料、制作法律法规文本和组织座谈会等活动中公务人员付出的人力资本，基本能为工资、福利、人员办公经费等支出项目所覆盖。对于这部分成本核算，可以将一个统计年度内的日常办公经费开支分摊到每项具体工作或每段工作时间中。对于重大立法调研、正式立法项目，一般有专项经费支出，可覆盖该项目下的立法调研支出，组织专家咨询、论证支出，举行听证会、座谈会支出，专门组织召开的起草、修改法律法规文本的会议支出，为公布、解读法律法规召开的新闻发布会支出，以及常规性工作以外的支出如加班费等。也可列支不高于总成本一定比例的浮动或机动费用，以应对立法过程中出现的特殊状况，但应有原始票据或做出正当合理的说明，且评估方具有决定是否认可及认可比例的权限。
立法成本需要特别考虑机会成本。按照《立法法》的规定及立法实践，政府部门、常委会各专门委员会及工作委员会等在前期工作基础上初步论证拟立、拟修法律法规的必要性、可行性，以及应把握的主要原则和待解决的主要问题。经列入常委会制定的五年立法规划，尤其是年度立法计划后，建立起草班子，反复调研论证、征求意见并修改完善直至形成法律案。法律案的审议一般是三审制，也不乏迟迟未付三审表决者。同时，立法机关的立法资源是有限的。据全国人大常委会工作报告，十二届全国人大及其常委会制定法律25件，修改法律127件次，做出法律解释9件。未能顺利通过的法律，不仅影响待规范领域，还影响同时期有立法需求的其他领域。此外，2017年全国人大常委会办公厅印发《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，健全了立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制。教育领域的立法往往关系国计民生，利益关系错综复杂，公众普遍关注热议，立法的责任较重。如果改革迟滞，立法拖延，利益格局可能固化，公众不满情绪增加，利益的平衡与共识的达成愈发艰难。因此，对于未能及时立项并按立法计划规定时限顺利通过的教育立法，或虽然通过但未能达成初步论证中拟定的立法目的者，应计入该项机会成本的损失，计入额应为本次立法的全部成本，以及因立法失败而无法获得的、若立法成功则能够获得的直接收益。当前，计入额也可为此次失败立法的全部成本，或同类立法的平均成本，并可以根据实际情况酌情提高一定比例。
2. 执法成本
执法成本主要指为保障教育法贯彻实施而消耗的资源，包括机构设置与人员配备、经费保障、具体实施等财政经费支出及其他支出。
机构设置是权力配置的外在表现形式，职能与人员是核心要素。教育立法若想取得突破性进展，往往需要打破既有利益格局，可能需要组建新部门或调整机构职能，抽调、配备精干人员。即使不涉及重大改革，也可能涉及管理机构之间职责分配和协作，增减部门权力与责任，调整工作人员职责，伴随有组建联席会议、明确责任制度等。教育法的贯彻实施也需要在机构调整后及日常工作中加强对执法人员的培训和再教育。小范围人员变动一般不会显著增加执法成本，可不做单独考虑。对于机构设置成本，包括评估前一定年限内的成本及评估时应计入的成本，可采用折旧的方法逐年计入。
3）存储管理。利用Qt的文件类QFile和数据库SQL模块等，进行自动存储管理，如记录ROV状态信息、清理临时文件等。
教育立法的实施往往需要多部门配合，而教育行政主管部门在教育行政联合执法中处于弱势地位，教育法具体实施的成本核算较复杂。如，在北京海淀区开展的校外培训机构联合检查中，参与部门包括教育、工商、食药、安监、消防及属地街道办。人力资源和社会保障、财政、税务、规划等部门对教育法的执行也有较大影响。该项指标的科学评估不仅需由某一主导部门协调理顺各部门间的关系，还需立法成本收益评估在其他部门法领域也得到一定应用。
教育发展需要财政经费保障是国际社会的共识。按照联合国教科文组织的要求，各国政府应至少把国内生产总值的4%或公共支出的15%分配给教育。公开透明、可追踪、可查询的预算是教育资源有效配置的关键。经费实际分配和使用可能涵盖，硬件如基础教育设施的建设与改进，校车、宿舍、仪器等教学配套设施的维护与更新，以提供安全健康的学习场所和生活环境；软件如科研、教改、培训，以及体现为现金发放形式的奖助学金。财政经费无论以何种方式分配，都应公开账目清晰的资源分配情况报告及实际使用情况报告，接受公众查询与监督。专业审计与监督机关审计还应审查支出是否符合更广泛的目标，组织决策是否合理，服务的提供是否高效和有效，以限制浪费，解决分配不当和腐败问题。经费保障的实施成本虽然不大，但涉及资金量巨大。同等条件下应考虑对科学可行、监督有力的教育经费保障措施给予正面激励，并可计入执法成本。
3. 司法成本
司法成本是司法机关及相关部门在处理涉教争议时发生的各类资源耗费的总和。司法成本具有自身规律，取决于审判权的运行规律，并应与纠纷解决的需要相结合。从主体来看，司法成本包括政法委及审判、检察、公安、司法、仲裁、信访、申诉等部门在争端解决过程中的支出。与教育法有关的司法成本主要是法院的成本，包括具有一般政府部门属性的运行经费支出、一般管理事务支出，以及具有司法机关属性的案件审判支出、案件执行支出等四部分。与其他类型的案件相比，因为司法资源的投入往往与涉案标的、影响范围成正比，所以涉及教育案件的司法成本可能并不大。这固然有其现实合理性，但也反映出教育法律法规在司法适用中的欠缺。因此，司法成本与教育法律法规实施效果之间的关系需要得到更审慎的对待。本部分以具有司法属性的成本为中心，以费用承担者为划分依据，分析法院运营成本、当事人支付的成本和分担成本三项指标。
立法评估需要具有设计科学合理且具有较强操作性的指标体系，应当达成普遍与特殊、定性与定量、近期与远期之间的平衡。
法院运营成本由财政经费保障，主要是法律程序成本、基础设施设备成本、人力资源成本。法律程序成本是法院办案成本结构的决定性因素，直接或间接规定着基础设施设备成本和人力资源成本。涉教行政诉讼的程序成本主要受到是否依法行政的影响，涉教民事诉讼的程序成本主要来自于案件事实认定错误与法律适用错误，涉教刑事诉讼最突出的程序成本在于冤假错案，涉教执行程序的程序成本与执行程序设置、执行环境有关。教育领域的程序成本主要发生在行政诉讼和民事诉讼中。基础设施设备成本主要体现为办公场地与设备、庭审设备、执行设备、信息化设备等。法院基础设施设备的对内对外双重服务功能使其成本高于一般政府部门。人力资源成本是司法成本中的关键因素。合格的法官需要经过数年专业学习，通过资格考试后经受复杂的实务技能训练。对法官素质的高要求与法官晋升通道的狭窄需要通过待遇、福利得到回馈与弥补。法院运营成本的分摊原则与标准具有相对统一性。
当事人支付的成本是当事人在发起、参与争端解决过程中所需支付的人力、物力、财力、时间和机会，主要包括实际负担的诉讼费、仲裁费、调解费、律师费、调查取证费、鉴定评估费、申请执行费等，其中一部分以部门收费的形式表现，一部分以法律服务收费的形式表现。腐败可能产生其他费用，甚至是大额费用，且不易被发现并评估。因诉讼而丧失的时间成本可以用误工费或补课费的形式表现。教育案件往往涉及机会成本。受教育机会的损失可能带来对劳动权的侵犯，需要研究测评与核算方法。
对照组（122人）采用传统的非整合课程教学方法进行授课；观察组（110人）采用整合后的课程设置，将整合医学思维融入到教学中。两组学生的授课教师、教学大纲相同，教材均为全国高等医药院校规划教材。
分担成本主要指社会基于分担司法成本而支付的司法救助成本和法律援助成本。由社会公益组织、律师、公共知识分子、专家学者等支出的费用可以单独申报、列支，也可以调研典型救助案件的成本作为平均分担成本。
教学贡献指标承上启下。相对于教育事业发展，教学贡献是受教育者素质提高的间接收益、附带收益。而相对于科研贡献，教学贡献又具有一定基础性、前提性。因此，对教学贡献的评估宜清晰、简明，可以评测直接反映各阶段教育对社会经济贡献的毕业生就业率、毕业生薪资水平及校友对社会公益事业的捐赠情况。
首先由x∈{x}-,f(x)∈f({x}-),于是{f(x)}⊆f({x}-),从而clY{f(x)}⊆clYf({x}-);其次由f连续,f({x}-)⊆{f(x)}-,于是clYf({x}-)⊆{f(x)}-=clY{f(x)}。从而clY{f(x)}=clYf({x}-)。
4. 守法成本
守法成本是政府部门、教育机构、企业、个人基于法律的规范性、强制性、约束性而遵守和落实法律法规所产生的经济、政治、文化，以及价值观念、伦理道德、生活习惯等方面的资源耗费。守法成本包括有形的、可计量的成本，也包括无形的、难以量化的成本，且以后者为主，评估也难免主观；可以结合拟评估法律法规，从代表性项目入手积累经验。
教育立法实施初期的守法成本较大，并在法律法规有效期内持续存在，可能延续至失效后的一段时期内。至少在教育立法实施初期，政府部门、教育机构、企业、个人因违反该法律规定而承担的民事、行政、刑事责任及信用等其他损失，其中相比该法生效前显著增加的部分，应被计入守法成本。有必要细致分析实施初期包括违法成本在内的守法成本，以辨别该成本产生的原因是立法本身存在不足，还是宣传解析欠缺，或是改变了传统经验的结果。
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守法成本可以分为宣传支出、监督支出和其他支出。原则上，宣传成本可能出现在立法、执法、司法与守法各个环节，为避免重复计算，并考虑到宣传的主要目的在于促进守法，故将宣传成本主要作为守法成本的一部分，而不列入执法与司法成本，立法成本项下的宣传费用也仅限于法律生效前的支出。法律文本解读、普法宣传、法律教育培训、对守法典型的表彰奖励等都是宣传成本的组成部分。监督支出包括对普通公民的监督成本、对诉讼参与人的监督成本与对行政机关的监督成本。其他支出主要表现为因道德观念、风俗习惯等改变产生的成本。
现实的复杂性、成本与收益的转化难度决定了守法成本评估要区分不同情况，面临极大困难。如因教育立法加大对民办教育的监管要求而增加的民办教育经营支出应如实计入成本，即使长期来看这会给教育市场带来能被计入收益的正效应。这也正是立法成本收益评估科学客观、逻辑清晰的体现。另如教育立法提高入学年龄的规定会对法律修改前后的学龄儿童产生影响，直接成本是学龄儿童多支付的幼教费用，间接成本可能包括义务教育延迟的机会成本，或者是心智发育程度与教育规律更吻合带来的收益。对守法成本的评估，需要在经验积累的基础上逐步类型化。
四、教育立法评估的收益指标体系
一般地，收益指法律法规所产生的积极影响的增加，包括经济收益、社会收益和环境收益。美国总统预算办公室和其设立的信息与管制事务办公室制定并于2003年修订的指导性文件中，收益包括经济收益、安全收益、健康收益、环境收益[17]。鉴于教育法的特点与现实条件，本文以现有法律文本为核心，重点考察教育立法在教育制度改进、教育事业发展、社会经济发展、公众参与状况等方面的收益。
在进行系统设计前，要充分考虑建设周期，网络资源管理涉及部门较多，建设周期较长，对信息量要求较大，在进行系统开发时要进行全面的调研，论证系统建设的可行性。系统建设在规模、数量和复杂程度上存在一定的差别，因此在系统建设的过程中应分期来完成，从而实现资源管理的最大化利用，促进系统建设速度的加快，发现系统建设中存在的问题及时找到解决方法，不断改进工作方式，确保系统满足使用要求。
孔守善叼着烟袋，一脚踏在门外，一脚踏在门里，失神地看着兵士们跟前跑来跑去。老三一出城，他的心就悬在了心口上。眼下衢州城的东、北南三面都不时传来隆隆的炮声，特别是东面，鬼子打到龙游的消息得到十六师进城伤兵的证实。
1. 教育制度改进
权利义务条款及其背后的权利义务分配是各种教育立法均需具备的内容。从权利与义务能够互补、互动来看，可以分析对权利义务关系的理解是否正当合理，权利义务配置是否均衡。从受教育权主要是一种权利的角度来看，可以测评权利体系是否完整并适应客观环境的变化，权利规定是否语义清晰、可操作，权利享有者能否要求并实现权利。教育立法的收益分析需要针对具体对象与具体内容分别进行，选取应突出重点。如对于以受教育权保障为目的的义务教育法，应测评权利规定能否确保适龄儿童平等受教育机会不受干扰、侵犯；而对于教师法，应重点分析针对教师及其他教职员工的权利规定，测评教学自由与学术研究自由的实现情况，以及职称评聘、工资福利、社会保障等待遇的落实情况。
正当合法性是教育制度改进的基础性要求。教育立法应符合国家根本大法的规定，应符合对我国生效的、与教育有关的国际公约与国际条约的规定，位阶较低的教育法律法规需要符合上位法的规定，法律解释也应注意保持与教育法律法规的一致性。在特定教育法律法规的内部，还应注意目的条款与具体条款的协调一致。
制度是协调教育事业有序发展的重要工具，能够将总目标转化为具体目标与可行方案。对教育制度改进的评估可从正当合法性、权利义务配置、责任救济分担及配套制度等几方面展开。
责任与救济是法律落到实处的重要保障。静态要素如权力配置均衡，义务与责任对应，责任规定详尽，责任主体明确，责任负担合理，救济机制有效等。动态要素为责任与救济条款的落实，如正当程序条款，尤其是获得不利对待前陈述与申辩的机会，受教育权被侵犯时诉讼权利与实体权利的实际行使，行政诉讼的数量、质量与效率等。需辨析此项指标中的数据，如行政复议与行政诉讼的数量较多，既可能表明某地区某法院在受教育权利救济中积极作为，受教育权利救济能够顺利立案并审理，也可能表明存在较多侵犯受教育权的事实。可结合典型案例，并调查研究其他地区的同类案件，做出中肯评判。
教育制度改进也体现在配套制度中。配套存在于教育法领域内，如中央和地方、不同层级教育行政机关之间的职责分配，也存在于教育法与其他部门法间的制衡中。为实现制度间配套衔接，避免法律、法规、规章彼此不协调，应有意见征询、合法合规审查、跟踪与评估、汇编与清理、立改废等保障机制。
2. 教育事业发展
教育事业发展是教育立法的主要目标，宜给予较大权重，可细分为受教育权实现程度和受教育者素质提高两项子指标。
可见，教育立法评估的成本收益分析具有可行性。一方面，受现实主义和科学精神的影响，立法的基点从先验的伦理价值转向现世的日常生活，成本收益分析能够增强法律制定实施的科学性、实证性和可操作性，在民主力量的参与下将指向公民个体福利的社会化考察[10]。另一方面，成本收益分析为立法评估提供新的、科学的分析方法，具有相对于绝对性分析、可行性分析、整体利益衡量分析的优势[11]，能够与法学的传统分析方法相互补充、相互支撑。奥巴马政府的《13563号行政命令：促进监管和监管审核》规定的方法即包括“成本收益分析方法、成本有效性分析方法和风险评估方法”[12]。
受教育者素质是否提高及提高程度难以量化。综合人类发展指数等已得到开展的国际测评项目，目前测评受教育者所获能力的直接指标是识字率，包括青少年识字率、成人识字率及阅读的最低熟练水平。条件具备时可以评估受教育者通过学习获得的信息加工能力、阅读理解能力、实务操作技能等。受教育者素质的提高很大程度上依赖教师的素质，因此可以测评教师接受过完备学位教育情况、硕士以上学历占比情况、教师资格证获得率、受过专业教学培训的比率及生师比等。鉴于民办院校的发展趋势及其在促进教育竞争、推动教育发展方面的作用，亦可测评不同社会力量参与办学机会均等情况。
（1）若四边形ABCD为平行四边形，则AD____BC,AB____DC（填位置关系）若AD∥BC，补充条件____使四边形ABCD为平行四边形。
3. 社会经济发展
教育是一项功在当代利在千秋的事业，理想的测评应该将教育的潜在影响转化为可量化可测评的指标，涵盖一定周期内的教育产出，估算一定年限内的收益。当前的可行方案是由简单易测的项目着手，如教学贡献、科研贡献和社会贡献等，日益完善基础数据与测算方法，同时警惕制度的路径依赖。
她主持完成具有自主知识产权的《乳制品安全风险监测模型预警系统》项目，获2016年河北省科技进步二等奖，已成为乳品安全监管的创新模式和执法利器，既增强了监管针对性，又实现了质量安全问题早发现、早预警、早处置，提高了监管效率，降低了监管成本。她带领该院党员服务队发起“食安科普行”活动，打造食安社会共治。
推荐理由:《公羊义疏》凡76卷，为清人陈立所撰。陈氏博通经史，于《春秋公羊》学用力尤深。陈氏上承何休《公羊解诂》解经宗旨，严守家法，于三科九旨、王鲁说、灾异说等均随文注出，引用三礼，对相关礼制作详尽考释，在文字训诂、辨别经文异字、探求地理位置等方面亦多有所发明。《公羊义疏》以集解之体钩稽所见解经文献，举凡前人旧说，多加征引，具有重要的史料价值。
科研贡献以高校师生为主体，可测评体现高校科技成果转化效益的技术转让收入，可以以此为基数按一定比例核算社会经济效益。应尽快探索基础理论学科及课题科研贡献的评估方法。同时，可以测评论文数量与论文质量，对论文质量可区分不同级别的刊物分别核算，或以影响因子为系数换算。应探索不同的权重分配，如对发表一定年限以上的被引论文及其作者赋予更大比重，以鼓励并引导前瞻性、理论性科研成果的产出。可适当注意体现顶尖成果的高被引论文与体现顶尖人才的高被引学者。
教育给社会的政治、道德、文化等方面带来的影响亦应逐步纳入评估范围，并注意教育目标与成果是否与一定时期内的经济社会发展战略目标相适应，以及教育改革的成绩与不足。
4. 公众参与状况
教育关系到每一个人。公众参与能够增进公众对教育法律法规的理解与认同，推动教育立法的发展完善。公众参与状况指标还能够弥补尚待完善的成本收益评估方法。可以分别测试公众知晓度、公众参与度和公众满意度。其中，公众知晓是前提，公众参与是核心，公众满意是目标。
公众知晓度与信息公开关系密切，互为表里。公众具备要求信息公开透明的实际能力，有助于审查监督教育法律法规的质量与实施效果，有助于督促政府承担起保障教育的责任。承担信息公开职责的主体也应依法主动公开政策性文件等常规信息，重点公开权责清单、减税降费、招考政策、学区划分等信息，畅通信息渠道。在教育迅速变革的时代，媒体具有揭露问题、公开信息以确保政府对教育负责的重要职能，能够提高教育问题的能见度，揭发教育腐败，向责任机构与人员施加压力以履职尽责，故应评估媒体作用的发挥情况。
公众参与具有多个维度。立法参与应占据重要地位。选举能建立决策者和公众之间的正式关系，从长远来看，公众对选举的真正参与是实现教育事业良性发展的条件。具体测评时，应注意媒体、民间组织和公众参与教育立法的程度、广度和深度，如立法听证的次数，普通民众参与立法听证的比例，公众意见被采纳的情况等。公众参与不应流于形式或避重就轻。公众提出的意见和建议应得到及时有效的回应和处理，对社会关注度高的教育规划、教育改革等议题应当征求可能受到不利影响的群体与个人的意见。涉及教育、学术问题时，如编写和选择教学材料、素质教育课程设置等，教师与受教育者应当被征求意见。公众参与应涵盖教育法律法规实施的各环节，以及预算编制、决算审查等具体事项，以提高资源分配与教育规划、政策目标的匹配程度。
对教育立法的公众满意度测评可以参考借鉴其他领域的成功经验。根据测评对象与测评内容的不同，可以分别对教育管理人员与行政相对人、教师与受教育者，以及一般公众实施问卷调查。需要注意对低龄受教育者的测评应有经论证的方案，并由教育、法律等领域专业人士组织进行。
五、指标运用
如前文所述，具体测评时可能存在应作为成本计算，但实质是一种收益的情形。反之亦然。为符合一级指标分类逻辑一致的内在要求，并解决成本与收益相互转化的现实问题，可以对与该类目一致的费用、数值以正数表示，与该类目不一致者以负数表示。如，作为执法成本的审批许可与执法监督，既可能在原有基础上增加支出，也可能减少支出。对前者计正数，对后者计负数。
评估的目的与用途影响指标结果的呈现方式。若单纯分析某部教育法律法规的立法质量或实施状况，可以用独立的评估报告形式呈现，可能无需汇总、比较，逐项分析即可。若评估需要最终的得分、数值或成本与收益之间明确的关系，或用于与其他教育法律法规的横向比较，则涉及指标内部的通约、换算问题。有些指标可能无法科学量化为一定数额的金钱或难以预测未来收益的总额，又需要与其他指标累加或对比，则可将各项指标转化为数值。计算或转化方法可以从下述四种方案中择优选取一种：一是该项指标实际完成值与计划完成目标之间的比值；二是该项指标与同类法律法规的平均值的比值；三是该项指标一定年份内的数值与拟评估法律法规生效前相应年份的数值之间的比值；四是以比值形式表现的程度。
指标可以因为拟评估教育法的不同特点而分配不同的权重。如在法律法规生效一定年限内的评估，对守法成本的权重可适当提高，以体现权重的引导作用，注意新法实施的阻力及对社会产生的影响。对于义务教育阶段的法律法规，可适当降低社会经济发展的权重，因义务教育成果对社会经济发展的影响是潜在的、间接的、难以量化的，并往往直到高等教育阶段结束才显现。而对于职业教育、高等教育等毕业生直接面向社会的教育法律法规，则应加大社会经济发展在收益中的比重。相应地，公众参与状况指标可以相对恒定。指标权重应清晰标明，以备用于不同教育法律法规评估结果的比较。
不同渠道获取的信息具有不同效度，应相互印证。教育立法成本收益评估需要诸多调查数据，对于数据来源，内部渠道收集的数据信度和效度较高，调查成本较低，利于评估的可持续进行，但数据可能失真，并引发机会主义行为。委托第三方收集数据成本较大，可能因为对实际情况掌握不足导致数据有效性降低，但一般具有更强的公正性，更易获得公众认可。调查分析时应注意点面结合，既采用问卷调查等方式掌握整体情况，又以实地调研、个别访谈等方式核实、补充细节，并应寻求数据间的相互印证。
六、结 语
诚如科斯所言，在一门学科内，一种理论的接受是由一个竞争过程决定的，而不是由该理论是否符合某些先验的理论坚实性标准来决定。本文初步提出的教育立法的成本收益指标还很粗疏，能否在竞争中获得发展与完善尚不得而知。但教育立法评估事业确实需要更多学人投入智识努力，以推进教育现代化和教育法治化进程，办好人民满意的教育。而教育立法成本收益评估如何具体运用及具体运用时需要注意的问题，则是另一篇文章的研究主题。
汉代服饰奠定了中国传统服饰的基础，但楚国时期和秦国时期文化对汉代服饰的特点和风格造成了一定程度上的影响，楚浪漫与肆虐，秦浑朴与谨饬，汉代服饰浪漫浑朴的风格就是继承楚秦形成的，而后又经过自身的不断发展最终成为独具特色的汉代服饰风格，对其后的服饰提供模范和借鉴。
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A Research on the Cost -benefit Indicators of the Evaluation of Educational Legislation
CHEN Jinsong
(Law School ,Fudan University ,Shanghai 200438,China )
Abstract : The evaluation of educational legislation has its necessity and feasibility, but it has not yet formed a scientific evaluation mechanism, a systematic index system and an effective evaluation method, and seldom carried out the evaluation practice of educational legislation. The cost-benefit analysis of law and economics has a solid theoretical foundation and provides a new perspective and a scientific analytical tool for the evaluation of educational legislation. On the premise of acknowledging the efficiency priority of cost-benefit evaluation, the problems concerning index quantification and the particularity of the normative object, the cost indicators of the evaluation of educational legislation include legislation, law enforcement, judiciary and law-abiding; the benefit indicators include the improvement of education system, the development of education, the development of society and economy and the public participation. The setting of indicators should achieve a dynamic balance between universality and particularity, qualitative and quantitative indicators, short-term cost-benefit and long-term cost-benefit. In application we should distinguish between positive and negative values, evaluation objectives, legal characteristics of the proposed evaluation and different information channels, and make adjustments accordingly.
Key words : the evaluation of legislation; the evaluation of educational legislation; cost-benefit; cost-effectiveness; the analysis of indicators
DOI： 10.19503/j.cnki.1671-6124.2019.04.004
收稿日期： 2019-04-27
作者简介： 陈劲松，复旦大学法学院博士研究生，复旦大学教育立法研究基地青年研究员。
中图分类号： G40- 011.8
文献标识码： A
文章编号： 1671- 6124( 2019) 04- 0033- 08