我国电子公文文档一体化的障碍与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,公文论文,障碍论文,文档论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着电子政务的推进，新产生的政府公文都将以电子方式储存与检索，这是政府信息管理的发展趋势。这些电子公文是政府的重要资产，用于政府的信息发布、为公众提供服务以及满足政府其他职能要求与归档的需要。归档后的电子公文就转变成了电子档案，可供政府决策者与公众在今后的任何时候都有可能查阅并了解政府当时的工作情况。可以这么说，电子公文是电子政务的血液，管理电子公文是电子政务活动中不可忽视的重要环节。但当政府管理以电子程序取代手工与书面程序，并向全电子化转变的过渡时期，电子公文遭遇到以下一些问题：
(1)没有制度的约束与控制，重要公文未归档就从服务器中被删除；
(2)电子记录采集不完整，导致证据作用的丧失；
(3)文件的不同版本相互混淆；
(4)文件的真实性难以判断；
(5)多媒体文件不可能在不丢失信息的情况下被打印。
无论是哪个国家还是哪类机构，在转变办公方式的变革过程中都有以上问题出现的可能，因为电子事务处理带来的不仅是技术的改变，而且是组织文化与信息管理的跃迁。除传统的文件管理观念的惯性导致以上问题外，更多是文件管理策略与管理措施没有随之作出相应的改变，而使电子公文的信息管理与归档管理脱节所致。
电子档案是由电子公文归档而来，电子公文管理系统中任何一份电子公文都有转变为电子档案的可能，然而，普通电子公文与需要归档的电子公文在归档前都混合在同一操作系统中。
尽管电子档案源于电子公文，但却比普通电子公文具有更多的、可控其证据属性与获取有效性的附加成分(即元数据)。若电子公文的形成、运行、捕获与保存过程中，对这一关键问题控制不力，归档后的电子公文(即电子档案)就会失去文件价值，即人们无法考证这些电子档案就是当时政府活动的真实记录，或是经过若干年后，它们无法有效读出。
因而，电子公文管理系统只有将电子公文的信息管理与归档管理有效整合，才可能使归档后的电子档案具有文件价值。电子公文的信息管理是以信息流的知识密集性使用为目标，是与政府当前业务需求保持一致，同时也确保文档自身的完备与可靠；电子公文的归档管理是以保证归档后的电子公文的安全性、真实性、完整性与长期可读性为管理目标的。只有在电子公文创建之初，就考虑将这两类需求有效整合，使其既不影响当前公文流转需要，又有利于保留归档后电子档案的文件价值，即电子公文文档一体化管理，才可能达到这一理想目的。
电子公文管理系统的文件管理功能是由文档管理软件预先内设的元数据需求确定的，图1是满足电子公文文档一体化管理的电子公文元数据结构图。
元数据的嵌入量影响着电子公文管理系统的造价与数据流流速等问题。图1的“内容信息”部分的元数据，就基本可满足电子公文信息管理的需求。因此，为了追求低成本与访问的便捷，政府机构就可能拒绝将有利于电子档案文件价值保留的元数据(如图1中的“保护描述信息”)嵌入系统软件中。例如，美国在《文书削减法》(Paperwork Reduction Act)颁布后，逐步发现不少机构为了追求低成本与访问的便捷，忽视电子公文的归档管理，使政府信息曾一度处于危险境地。
我国政府目前正处于传统办公方式向电子事务处理转型期间，特别是我国《电子公文传输管理办法》(国办函〔2003〕65号)发布后，政府职能部门基本上大都实现了网上电子公文传送与电子公文归档。
无论是从有利于提高政府工作效率、降低工作成本，还是目前公众更希望以在线方式获取政府信息(包括现行的与历史的)，电子公文都宜以电子方式管理。问题是，若电子公文管理系统没有做到文档一体化管理，电子公文归档后的价值损失就无法弥补。据我们初步调查，我国大多数电子公文管理系统是没有嵌入确保文件价值的元数据的。对于这一过失，政府部门(文件形成者)与档案管理部门各有解释：
政府部门认为，没有采用归档元数据的理由是：
(1)国内电子公文归档元数据尚未统一；
(2)档案行政管理部门提出的元数据过多，采用后不便办公；
(3)弥补这一缺陷需要软件或系统再造或是作一档案管理软件与之耦合，代价都太高，效益上可行吗?谁买单?
档案管理部门认为，之所以造成电子公文信息管理与归档管理分离的主要原因是电子公文归档管理不是政府部门的主要任务，电子公文归档被边缘化了；档案行政管理部门只能在电子公文管理软件上提出参考意见，起不了主导作用。
可见，在电子公文管理系统的设计与开发上，电子公文归档的管理功能需求在我国并未受到重视并予以优先考虑。因此，我国的电子公文处于极大的风险中，特别是作为政府资产的电子公文档案面临着可能丢失其文件价值的威胁。
图1 电子文件元数据信息模型
针对以上问题，我们查阅、研读了国外有关文献，试图寻求可借鉴的解决途径。
1.国外研究现状与分析
在信息技术高度发展，政府管理全面采用信息与通讯技术的今天，电子公文的管理不再是纯粹的技术问题，没有正确的管理作为导向，盲目地投入技术力量与资金只会酿成巨大的风险。发达国家通过全面调整电子公文管理策略，实施对电子公文全面的、规范性的控制，以支持信息时代政府电子事务的运行。
1.1将电子公文归档管理纳入关键的决策点
将电子公文归档管理纳入关键的决策点，可降低电子公文的文件价值遭遇未知风险的可能性。例如，将电子文件管理纳入电子政务管理就是国外近5年电子公文管理明显的发展趋势。
例如，美国于2002年发布了《电子政府法案》207(e)条款，明确规定电子公文管理是电子政府建设的一部分，并将电子公文管理系统的建设纳入美国电子政府建设规划的总时间表。
2001年，英国公共文件办公室(Public Record Office)发布了《关于电子文件管理的电子政府政策框架》(e-Government Policy Framework for Electronic Records Management)，指出：电子文件管理是支持电子政府的一项关键技术。
英国的《现代化政府》与《数据保护和信息自由法案(Data Protection and Freedom of Information)》共同促进政府部门关注电子公文的有力和有效的管理。为了履行法定的义务和职责，英国的各级组织机构必须制定方案，以确保各自能有力，有效地实施电子公文的归档管理。
1.2制定电子公文管理的综合性管理框架
英国政府在“e-Government Policy Framework for Electronic Records Management”内提出：电子政府必须在2004年前建立电子公文管理系统。该系统应：
(1)提供一个框架和一套目标来使部门和机构全面实现电子公文管理，以对电子档案的文件价值进行全面控制；
(2)通过鼓励元数据和互操作的政府标准的采纳，来支持电子公文及其归档的管理工作，以及政府系统之间的电子文件共享和交换；
(3)电子公文管理系统创建前，政府机构必须论证该系统可对电子公文的归档进行全面控制与全程管理。
1.3规范电子公文管理系统软件开发，以保障电子公文文档一体化需求
电子文件管理的各项研究及其成果，大多落实到以软件为核心的解决方案上，但这并非是由政府指定或提供一个通用软件，规定各政府部门必须采用，而是对软件的功能进行规范，以利于政府部门或其他公共管理部门负责人明确电子公文归档与信息管理的基本需求。许多国家政府或机构，制定了相关元数据规范，并要求在系统设计与配置阶段，必须捕获相关元数据并确保其来源正确。由此，使得电子公文的信息管理与归档管理有效整合为一体。这项举措的积极影响是：
(1)为保证归档前后电子公文的信息质量与文件质量奠定了基础；
(2)为政府间共享信息提供了条件；
(3)对于当前，政府信息系统功能需求方案可规范并强制软件供应商开发出满足政府办公软件，在更长的时期内，该功能需求方案可刺激IT供应行业为满足公共部门要求，开发出更尖端的电子公文管理产品。
为保证以上举措成功，发达国家集合相关领域的专家联合攻关，共同制定既能满足政府当前活动又能符合公文归档质量要求的元数据需求模型。如2005年，在美国档案文件管理局的领导下，来自18个联邦机构的档案管理界、律师界、IT界和项目管理界的领导人，共同研究并确立了一个体系结构内的档案管理的功能需求，即建立“文件管理服务元件”的软件模块，这个软件模块提供的服务包括：在一个基于构成的或服务导向的计算机管理环境中，支持创建、管理、移交和销毁电子文件。
值得注意的是，各国、各机构至今也没有一个有利于电子公文文档一体化管理的通用元数据标准，这是因为这类标准是随着本国法律、信息管理制度、IT技术状况以及不同部门的特殊业务要求不同而异的，但其设计的思想却是共同的，即将电子公文的信息管理与归档管理整合起来。另外，这类标准是与时俱进和要不断修改的。因为技术环境与法律的不断变化与调整，以及人们需求的改变，使得电子公文管理系统的功能需求也需要和不断修改。
1.4政府与档案管理部门合作共同制定一套双方都可以接受、广泛实用的电子公文归档管理指南或规范
为帮助政府部门管理好电子公文，也为了保证电子文件高质量的归档，许多国家档案管理部门出台了系列的电子文件管理指导方案，以便与电子公文管理顺利接轨。
2.我国电子公文管理问题分析
通过研读国外文献，可以看到，发达国家政府非常注重政府机构与档案管理部门的管理协同性，整合各种行动来提高应对全电子化办公环境中电子公文的有效管理，这正是我国急需借鉴的管理思想。
2.1我国电子公文管理存在的主要问题
通过中国期刊网检索(2000年～2006年)，将政府办公方式变革过程中，电子公文管理存在的问题摘录如下：
技术问题
系统平台与应用平台异构；数据异构，数据格式异构；公文处理软件各不相同。
公文处理系统功能单一，未设置档案管理接口；档案管理现代化与政府办公现代化不同步。
非技术问题
档案管理人员知识结构问题；政府工作人员缺乏电子记录的归档知识；电子公文归档与电子档案管理脱节；办公自动化整体系统设计与档案专业软件相分离；忽视文档一体化管理的衔接与整合；对电子文件的归档管理认识和重视程度不够；公文管理人员缺乏电子公文归档的责任感和紧迫感；完全回避公文归档问题，忽视电子文件的管理；没有电子文件的收集、保管的意识；单位档案意识不到位，电子公文归档滞后；忽视草稿性的电子文件保存。
对归档管理不重视、缺乏严格管理措施；行业内部电子公文归档管理比较统一，各省直单位归档要求不统一；规章制度不健全，电子文件的归档管理难以有章可循；中文办公软件版本众多，文档格式不兼容。
根据笔者调研，自2003年《电子公文传输管理办法》(国办函〔2003〕65号)发布后，我国大多数省市政府的办公自动化软件基本符合国务院办公厅要求，基本解决了数据传输问题。目前尚存在的重大问题是：电子公文的文档一体化控制不力，导致以上众多问题显现。
我国电子公文文档一体化脱节，主要体现在：
(1)缺乏协调电子公文信息管理与文件归档管理的法规
我国各级人民政府或档案行政管理部门已制定的与电子公文管理相关的法律法规主要有：
《电子公文传输管理办法》(国办函〔2003〕65号)本办法自2003年10月1日起施行；
《电子公文归档管理暂行办法》(2003年7月28日发布，2003年9月1日施行)；
《档案管理软件功能要求暂行规定》(2001年6月5日发布施行)；
《电子文件归档与管理规范》GB/T 18894—2002(2002年12月4日发布，2003年5月1日施行)；
《公务电子邮件归档与管理规则》DA/T32-2005(2005年4月30日发布，2005年9月1日施行)；
《基于XML电子公文格式规范》第1部分：总则(GB/T19667.1-2005)；
《基于XML电子公文格式规范》第2部分：公文体(GB/T19667.2-2006)；
《基于XML电子公文格式规范》第3部分：显现(GB/T19667.3-2006)。
以上几部法规，除《公务电子邮件归档与管理规则》尚体现了文档一体化管理外，其他几部均将电子公文归档管理从电子公文管理中分离出来。如《电子公文传输管理办法》第十九条指出“电子公文的归档按照国家档案部门的有关规定执行。”
我国国家档案行政管理部门制定的几部法规，仍然没有脱离传统的档案管理模式(其管理对象主要是电子文件载体)，没有考虑到在全电子办公环境中，电子文件是由个人终端用户、软件系统与管理程序共同创建、捕获与管理，应更多地从公文管理系统的文档一体化设计考虑问题，几部已有的电子档案管理法规还没有基于文档一体化来考虑电子公文的归档管理(见表1)。
在当前，我国为保障电子公文归档的质量，通过归档后对其元数据进行补录，以满足国家档案局发布的《电子公文归档管理暂行办法》的要求。但有些重要的元数据是无法通过后天补录来弥补的，除非事先嵌入了公文管理系统。由于当前电子公文系统产生的文件还都可以生成硬拷贝，档案部门也没将电子档案作为凭证，因此，丢失重要元数据的危害尚未凸现。随着电子公文产生的复杂性，电子档案的文件价值必然成为电子公文管理最为棘手的首要问题。
(2)缺乏一个电子公文文档管理一体化的顶层领导机制
通过以上几部法规分析可以观察到，我国急需一个顶层机构或组织来统一协调电子公文的信息管理与文件归档问题。
(3)相关科学问题的研究缺乏横向沟通与交流
从(1)与(2)两方面的分析揭示出，我国办公方式变革过程中，导致电子公文管理风险的主要问题是：政府机构(电子公文形成部门)与档案行政管理部门在电子公文文档一体化上缺乏需求的协调。
解决该问题，涉及到宏观政策、信息管理、相关法规以及系统设计等问题，需要通过联合攻关加以解决。但我国相关科学问题的研究却局限于某一学科范围内，甚至某一个分支学科内，使已有的科研成果得不到管理实践者的信任与采纳。
实例一：文献调研数据
通过对中国期刊网(2000～2006年)进行检索，结果表明电子公文的管理或归档问题大多成为档案界的一家之言，且讨论的主题范围局限在相关理论问题。究竟电子公文是否真正能够收集齐全完整，归档中遇到哪些困难与阻力等，基于我国国情调研的讨论极为稀少。
实例二：相关科学研究的成果采用状况
新世纪以来，电子公文管理的文档一体化元数据研究项目至少已有2个结题，但基本均未被电子公文办公系统采用，理由见前。
(1)国家社会科学基金重点项目《基于XML的电子文件管理元数据标准》(04ATQ002)
该课题组提出了电子文件管理元数据方案，提出127项元数据可供电子公文归档时捕获。该元数据方案提出的理论基础是：“必须以文件运动理论为指导，研制元数据标准。文件运动理论，集档案学的三大基础理论：来源原则、文件生命周期理论和文件运动动力理论——价值理论之大成。”
(2)2004年7月，国家档案局科研所与深圳市档案局在深圳联合召开了《电子文件元数据标准》专家评审会，同年12月发布《电子文件元数据标准》(讨论稿)，该方案提出130余条可供电子公文归档捕获的元数据项。
此外，我国还有不少地方档案馆局提出了自己的电子公文归档管理元数据方案。但至今尚未见到我国档案行政管理部门与政府部门(电子公文生成部门)共同研制电子公文归档管理元数据方案。我们认为，电子公文归档的元数据方案若要可能被植入电子公文管理系统，除考虑到公文归档的需求外，还必须顾及公文流转的诸多问题，这是一个复杂的管理系统。因而，仅局限于某一个行业、学科或部门研究，而不考虑其相关影响因素，是其不被文件形成部门采纳的主要原因。
2.2亟需着手的关键问题
鉴于以上分析，我们认为，电子公文管理的最大风险来自于文件形成部门与档案行政管理部门的管理不协同，需要通过宏观管理策略来协调电子公文形成与归档管理的相关利益人，才可能使电子公文文档一体化管理实现，并最大限度地降低电子公文管理的风险。为此，我们提出以下两个建议：
一是电子政务已使文件的生成与流转环境发生变革，我们必须调整相应的管理策略与制度才可能规避由此带来的风险。因此，有必要在我国展开“我国电子公文文档一体化的宏观管理政策研究”，调整现有的法律、法规与行政管理政策，使之与电子公文文档一体化的需求相适应。
二是有必要展开“电子公文管理的新功能需求与实现”研究，从IT层次构建支持电子公文文档一体化的电子公文管理系统；有必要研究“电子公文文档一体化政策与方案研究”，解决电子公文生成部门与文件归档部门的合作问题。由此，可促使双方就电子公文文档一体化管理达成共识与协作的政策、法规等，便于电子公文流转与归档管理的文件捕获点、捕获的版本等具体方案研究，为合作创造切实可行的条件。
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