论政策执行的“断裂带”及其作用机制——以“节能家电补贴推广政策”为例，本文主要内容关键词为：政策论文,家电论文,为例论文,节能论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2016)01-0055-10 1 问题的提出 中国的政策执行有其特殊的困难性。一个基本事实是，中国有五级政府，其中制定政策的主要是中央政府，省级政府负责将政策细化，执行政策则要依靠地市级、县级、乡级等三级政府，这造成执行链条过长。而执行链条越长，则执行失效的风险越大。此外，改革开放以来，中国社会已经发生了巨大的变化，公众、企业(尤其是私人企业)、各类社会组织的自主性日益增长，追求自身利益的最大化成为其首要选择。这就意味着，这些社会主体不会“自觉地”遵守政府政策的规定，而是首先看政策能否使自己获益。如不能获益，则会想方设法将政策“消解”；如能获益，则“乐意于”执行政策；如能获得“意外之利”，则很可能“变形性”地执行政策。这自然增加了政策失效的可能性。 造成政策执行困难性的原因在于特定场景下政策执行系统中存在一定的“薄弱环节”。可以说，正是这些“薄弱环节”的存在，为阻碍政策有效执行的各要素的成长和发挥作用提供了机会，最终造成了政策失效。那么，中国政策执行系统中的“薄弱环节”在哪里呢？对此，学界的既有研究已经给出了多种解释，其中的主要观点可以归结为以下三种：第一种观点将其归咎为官僚制结构。官僚制结构是政策执行的重要体制背景，这一结构中的各主体也是政策执行的主体。中国的官僚制结构具有五层级、行政体、条块镶嵌、职责同构等特点，即五个层级；纵向政府之间是一种行政隶属关系①；“条条”、“块块”相互配合与制约[2]；不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致[3]。在这样一个复杂的官僚制结构中，中央政府制定的政策要经过多个层级、多个部门来执行，执行过程就容易出现“中梗阻”现象[4]，结果是“上级的政策貌似在基层很快得到执行，而政策落实的实际情形在各地千差万别。”[5]第二种观点将其归咎为“街头官僚”。“街头官僚”是最终的政策执行者，掌握着政策执行的“自由裁量权”，又有其自身的利益诉求，其在政策执行中既有“规则依赖”的一面，又有“选择执行”、“一线弃权”等负向的一面②。如果负向的一面得不到有效抑制，就会造成政策执行的走样。第三种观点将其归咎为政策对象。政策对象即政策的目标群体。作为多元化的利益主体，其在政策执行中并不是完全处于被动地位，而是往往以一定的行动来谋取特定利益。改革开放以来，政策对象的自主性、复杂性、对自身利益诉求的谋取性日益增强，这增大了政策执行的复杂性和困难性[7]。 上述“薄弱环节”的存在虽然为政策失效提供了场地和机会，但这些“薄弱环节”要发挥作用离不开特定的作用机制。对于中国政策失效的作用机制，学界的既有解释可以归结为三种：一是利益博弈论。不可否认，在政策执行中，无论是官僚制结构中的执行主体，还是政策对象，都是一定的利益主体。因此，政策执行的过程也是这些主体间利益博弈的过程，如官僚制结构中纵向的上级政府与下级政府之间的利益博弈、横向的各同级政府之间的利益博弈[8]、政策目标群体与地方政府之间的利益博弈等[9]。当这些主体间的利益博弈突破了应有的“界限”时，就会导致政策失效。二是委托代理论。以经济学的视角来看，中国的纵向政府关系是一种多层级的委托—代理关系。在这一关系中，委托人(中央政府、上级政府)和代理人(地方政府、下级政府)之间的信息不对称、利益不一致、权责不对等严重影响政策执行的有效性[10]。三是监管乏力论。在中国“压力型体制”③下，越到基层政府，其要实现的来自上级政府的政策目标越多，以至于到基层政府无法完成的地步，从而出现政策监管软化、乏力的现象[12]。 作为学术研究的成果，多样化的观点也许正说明了研究的不足——对于中国政策执行中“最为薄弱的环节”及其作用机制，还缺乏明确的认知和阐释。因而，这正是本文的研究目的，即在既有研究的基础上，寻找并确定中国政策执行中“最为薄弱的环节”及其作用机制。对于这个重要的问题，本文力图以一个关联度较低，设计理念先进，但却最终失效的案例(2009-2013年间的“节能家电补贴推广政策”)为例，来进行一定的探索。 2 理论视角和研究路径 2.1 理论视角 政策执行研究的核心问题是寻找、确认、阐释并试图解决“执行差距”。所谓“执行差距”，即在特定的环境下，政策预定目标与执行结果之间的“距离”。围绕着这一问题，西方国家20世纪70年代兴起的政策执行研究已经经过了四个阶段：20世纪70年代的“自上而下”研究、20世纪80年代的“自下而上”研究、20世纪80年代后期到90年代的“综合研究”④，以及新世纪以来的“执行网络”研究[13]。这些研究的背后，主要基于两大理论视角：组织理论和治理理论。前三个时期的研究主要基于组织理论，将政策执行视为政府组织内部运行的过程：或者是政策从政府组织的高层流动到基层的过程(“自上而下”研究)，或者是基层的执行活动对高层政策制定检验的过程(“自下而上”研究)，或者是高层和基层间的互动过程(“综合研究”)。“执行网络”研究则是20世纪90年代以来治理理论的兴起在政策执行研究中的体现，其最大的特点是不再将政府视为政策执行的唯一主体，而是将政策执行置于政府、企业、公众、第三部门等多主体构成的治理网络之中，将其视为多主体互动的过程。 20世纪90年代以来，中国学者开始关注政策执行问题，但主要是将其作为政策分析和政策过程的一个内容和环节。21世纪以来，学者们系统研究中国政策执行的专著和论文陆续出版、发表，表明政策执行研究在中国已经逐渐深入。从研究视角看，既有的研究主要局限于组织理论，提出了诸如前述的利益博弈、委托代理、监督乏力等观点。2011年以来，一些学者也开始运用治理理论审视政策执行问题，关注企业、公众、第三部门等主体在政策执行中的作用。例如，贺东航、孔繁斌在其研究中指出，从治理的角度审视政策执行能够“促使政策执行者以积极的态度去面对执行过程所面临的问题”[14]。薛立强、杨书文在其关于中国政策执行模式特征的研究中，分析了“小火电”企业参与政策执行的情况[15]。叶敏在其关于新农村建设政策执行的研究中，不仅关注不同层级地方政府的运作，也关注村庄和农民的动机、角色和行为策略[16] 本文认为，治理理论的兴起无疑扩展了政策执行研究的视野，标志着这项研究新的生机和理论增长点。但是，这并不意味着对之前的理论视角的替代，当前的政策执行研究应进一步综合既有的理论视角，根据具体的政策及其执行环境进行具体分析。因为，一方面，政策毕竟是政府(尤其是中央政府联邦政府)制定的，不可避免要经历一个在不同层级、不同部门间的执行过程。另一方面，大量的政策要走出政府组织，要具有利益自主性的企业、第三部门、公众等的参与，这些主体则构成政策执行的网络。 2.2 研究路径 根据两大理论视角相结合的思路可以看到，无论是在“政府组织”中，还是在“执行网络”中，政策执行的成败，最终取决于各主体的行为选择构成的某种结构状态，即各主体在遵循“互动规则”的前提下，基于“利益诉求”和“能力限制”而做出的各种行为选择构成的某种较为稳定的总体形态。这包括以下三个要点： 首先，“互动规则”是各主体行为选择的环境和依据。所谓“互动规则”，是指先于政策而存在的，各主体共同遵守的，或明确规定、或约定俗成的行为规范。如果相关主体违反了这些行为规范，则应受到相应的惩罚。在“政府组织”中，政策执行各主体遵循的主要是官僚制规则，即一种明确的“命令—服从”关系。与此不同，在“执行网络”中，各主体遵循的主要是博弈规则，即具有自主性的各主体基于其实力、收益和风险的算计，做出其行为选择。 其次，在遵循“互动规则”的前提下，各主体的行为选择往往始于其“利益诉求”，止于其“能力限制”。“利益诉求”是指各主体在政策执行中的利益追求。“能力限制”是指各主体在政策执行中受到的来自人力、物力、财力等方面能力的制约。在政策执行中，各主体依据特定的“利益诉求”做出其行为选择，但同时又受到自身能力的限制而使其行为具有边界。 再次，各主体的行为选择构成的结构形态决定政策执行的成败。所谓“结构形态”，是指政策执行中各主体的行为选择构成的一种具有一定必然性的、稳定的总体状态。这种“总体状态”可能有多种表现形式，但从政策执行效果来看，基本上可以分为两类：一类是有利于政策执行成功的结构形态，一类是可能导致政策失效的结构形态。 基于上述论述，结合“节能家电补贴推广政策”案例，本文的研究路径如下：首先，论述“节能家电补贴推广政策”的内容、“互动规则”、执行过程；其次，剖析这一政策执行中各主体的“利益诉求”和“能力限制”，明确其行为选择；再次，分析各主体的行为选择构成的“结构形态”，找出中国政策执行系统最为薄弱的环节——“断裂带”的位置及其作用机制。 3 “节能家电补贴推广政策”的内容、“互动规则”、执行过程 3.1 “节能家电补贴推广政策”的内容 “十一五”期间，中国为应对国际金融危机、扩大内需、促进节能减排，制定并实施了“节能产品惠民工程”⑤。作为该“工程”的重要组成部分，“节能家电补贴推广政策”的核心内容是：中央财政安排专项资金，对达到相应能效标准的空调、平板电视、电冰箱、洗衣机、热水器[家用热水器、太阳能热水器、空气源热泵热水器(机)]等5类7种高效节能家电的最终消费者进行财政补贴，以“支持高效节能产品的推广使用，扩大高效节能产品市场份额，提高用能产品的能源效率水平”(《暂行办法》第1条)。根据《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》(财建[2009]213号，下称《暂行办法》)的规定，“节能家电”的补贴方式是：“中央财政对高效节能产品生产企业给予补助，生产企业按补助后的价格进行销售”(《暂行办法》第3条)。具体而言，补贴过程主要包括以下两大程序： (1)推广企业资格申请和确认。包括两个环节：一是申请材料上报：生产企业将“节能家电”产品推广申请报告及相关材料逐级上报财政部、国家发改委。二是推广资格审核和确认：财政部、国家发改委审核上报材料后，确认并公布推广产品规格型号及推广企业目录。 (2)补助资金申请和拨付。包括四个环节：一是上报推广情况：推广企业在月度终了后的10日内将推广情况及相关信息通过“高效节能产品推广信息管理系统”逐级上报财政部、国家发改委。二是上报材料审核：地方财政部门、节能主管部门(各级发改委)通过该“信息管理系统”对本地区产品推广情况进行审核。三是预拨补助资金：财政部根据审核合格的推广企业月度推广情况，通过各级财政部门将下个月的补助资金预拨给推广企业。四是清算补助资金：年度终了后的30日内，推广企业将上年度补助资金清算报告逐级上报财政部，财政部根据地方财政部门、节能主管部门审核结果和专项核查情况进行补助资金清算。 3.2 各主体的“互动规则” 上述“节能家电补贴推广政策”共涉及三类主体：一是政府组织：包括中央层面的财政部、国家发改委、工信部等部门，以及地方层面的各级财政部门和节能主管部门(发改委)。二是相关企业：包括“节能家电”的生产推广企业和各级经销商、零售商。三是购买“节能家电”的消费者。由于性质和功能的不同，这些主体在互动中要遵循两种不同的规则： (1)“行政体”政府体制下的官僚制规则。这一规则主要体现在中央政府和各级地方政府之间。其表现是：一方面，中央政府制定的“节能家电补贴推广政策”要靠各级地方政府执行；另一方面，中央政府领导并监管地方政府对这一政策的执行。同时，如果地方政府违反相关规定，将受到惩罚。相关规定是：相关政府主管部门截留、挪用补助资金的，按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定处理(《暂行办法》第21条)。 (2)基于自身收益和风险算计的博弈规则。这一规则主要体现在“节能家电”的生产企业、各级经销商、零售商，以及消费者身上，这些主体是否申请补贴、大力推广，以及购买“节能家电”，取决于自身能否获益。如果能够获益，生产企业和各级经销商、零售商必将积极申请补贴并大力推广“节能家电”；如获益过少或者不能获益，其积极性就会降低甚至消失。如果购买并使用“节能家电”的成本低于一般家电，消费者则会倾向于选择“节能家电”；反之其购买“节能家电”的欲望就会消退。按照规定，如果相关企业违规，也会受到惩罚。对此，《暂行办法》第19条规定：推广企业违规的，财政部、国家发展改革委将视情节给予通报批评、扣减补助资金等处罚；情节严重的，由国家发展改革委、财政部取消企业推广资格。需要注意的是，地方政府在“互动规则”上具有一定的矛盾性：在遵循“行政体”政府体制互动规则的前提下，各级地方政府也在一定程度上遵循博弈规则——追求地方利益的最大化，积极帮助本地企业获得补贴资金。 3.3 执行过程 在实际中，该项政策自2009年6月1日起开始实施，到2013年5月31日终止。在此期间，其执行共经过了五个阶段。 (1)审慎执行阶段(2009.6-2010.4)。2009年5月18日，财政部、国家发改委发布了《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》、《节能产品惠民工程高效节能房间空调器推广实施细则》两个文件，规定当年6月1日起采取财政补贴方式推广高效节能空调。这标志着“节能家电补贴推广政策”正式开始实施。这一阶段共实施了三批节能空调共4279个型号产品的推广补贴，并在实施一年后对这一政策进行了调整⑥。 (2)强力推行阶段(2010.5-2010.12)。2010年是“十一五”规划的最后一年，也是完成“十一五”规划规定的节能减排任务的“决战之年”。然而，到2009年底，节能指标仅下降了14.38％，与“十一五”规划目标(20％)还有很大的差距⑦。为了打好“十一五”节能减排“决战”，确保完成节能减排任务，2010年4月末5月初，国务院连续召开两次会议，专题研究部署节能工作⑧。时任国务院总理温家宝在5月5日主持召开的“全国节能减排工作电视电话会议”上强调，要“下更大的决心，花更大的气力，做更大的努力，确保实现‘十一五’节能减排目标”⑨。在全力完成“十一五”节能目标的强大压力下，国家发改委、财政部于2010年5月31日发布第四批节能空调推广目录，共核准了5890个产品型号，是审慎执行阶段总数的1.38倍。 (3)执行间歇阶段(2011.1.1-2012.5.31)。这一阶段，既没有审核新的节能空调推广目录，也没有出台其他“节能家电”补贴推广实施细则，形成了一个政策执行的“间歇期”。其原因可能有三：一是既有政策已经取得较好效果，让其继续发酵。二是在“节能家电推广补贴政策”取得成效的情况下，“节能产品惠民工程”的重点转向了节能汽车和高效电机两类产品⑩。三是“十二五”前期节能减排压力较小。 (4)扩展执行阶段(2012.6.1-2013.5.30)。在此期间，财政部、国家发改委、工信部等部门颁布了平板电视等7种“节能家电”产品的推广实施细则，并发布了6批9505个型号节能空调、5批6265个型号平板电视、5批5172个型号节能冰箱、5批2482个型号节能洗衣机、5批1994个型号太阳能热水器、4批776个型号空气源热泵热水器、4批230个型号家用燃气热水器推广目录，从而大大扩展了“节能家电补贴推广政策”的实施范围。 (5)戛然而止(2013.5.31)。2013年5月27日，在几乎毫无征兆的情况下，国家发改委、财政部、工信部发出了《关于停止节能家电补贴推广政策的通知》，宣布：“节能家电补贴推广政策到期后停止执行，即从2013年6月1日起，消费者购买上述五类节能家电产品不再享受中央财政补贴政策”。关于为何突然终止这项政策，《通知》给出的解释是：政策期限已到，并且“政策预期目标已基本达到”。但同年6月21日国家审计署发布的2013年第25号公告(11)似乎更为明确地揭示了政策终止的真正原因。《公告》指出，在2011年和2012年中央财政预算本级和转移支付给天津、河北等18个省、直辖市(12)的“三款科目”(13)共5044个项目(涉及资金621.09亿元)审计中，有348个项目单位挤占挪用、虚报冒领“三款科目”资金16.17亿元。其中涉及的“节能家电补贴推广政策”的企业有珠海格力、宝鸡长岭等8家，总共虚报冒领相关资金9061.84万元，约占查出问题资金的5.6％(14)。可以说，综合国家发改委、财政部、工信部的《通知》和国家审计署的《公告》，清晰意味着“节能家电补贴推广政策”执行出现了问题。 4 “节能家电补贴推广政策”执行中各主体的行为选择 在上述“节能家电补贴推广政策”执行过程中，各个执行主体又有其各自的“利益诉求”和“能力限制”，在二者的共同作用下做出其行为选择。 4.1 中央政府的行为选择 中央政府层面的国家发改委、财政部、工信部负责制定“节能家电补贴推广政策”并监管该政策的执行。从“利益诉求”来看，由于它们是“节能家电补贴推广政策”的中央责任部门，并且能够切身感受到中央领导层对节能减排的巨大压力，因此对于制定好、执行好、监管好“节能家电补贴推广政策”有着强烈的意愿。 然而，从“能力限制”来看，由于在地方没有直属于自己的执行系统，中央政府只有依靠地方政府来执行政策，自己在执行中肩负一定的监管职责。但是，即使在履行监管职责方面，中央政府依然受到严重的能力限制。具体而言，国家发改委、财政部、工信部都是由不同的内设机构组成的，而内设机构之间又是有职责分工的。因此，相关的监管工作往往变成某个司局，甚至某个处室的职责。而在特定的时期内，这些司局、处室又不可能仅仅负责这一项工作。在这一情况下，监管工作往往成为某个司局或处室数量有限的工作人员的工作任务之一。这极有可能降低其对“节能家电补贴推广政策”执行过程监管的能力。更值得注意的是，在特定时期(如强力推行阶段)完成节能任务的强大压力下，中央政府执行好“节能家电补贴推广政策”的强烈意愿会被放大，而相关的监管则很可能会被进一步放松。 在上述“利益诉求”和“能力限制”的共同作用下，中央政府的行为选择是：虽然具有执行好“节能家电补贴推广政策”的巨大压力和强烈意愿，但囿于能力所限，要严重依赖地方政府来执行政策。 4.2 地方政府的行为选择 各级地方政府的财政部门和节能主管部门是“节能家电补贴推广政策”的执行部门和重要的监管部门。它们的职责是：审核生产企业的申请材料和推广情况、将中央的补助资金拨付给推广企业、对企业的推广情况进行日常核查(《暂行办法》第13至17条)。如前所述，在“利益诉求”方面，地方政府有一定的矛盾性：一方面，各级地方政府都肩负着一定的节能减排任务，认真执行中央政府的政策本是其职责所在。另一方面，地方政府节能工作的完成又要依靠本地企业的努力，对有利于本地企业的“节能家电补贴推广政策”自然非常欢迎。而且，出于维护地方利益和“颜面”的考虑，地方政府自然愿意为本地企业的产品能够列入补贴推广目录而服务，而不愿意本地企业及其产品在审核、日常核查、专项检查中出现问题。 在“能力限制”方面，地方政府同样面临着监管能力不足的制约。与中央政府一样，地方政府也是由不同的内设机构构成的，对“节能家电补贴推广政策”的监管也仅是数量有限的工作人员特定时期的工作任务之一。而且，越到基层政府，其要完成的来自上级政府的任务越多。当中央政府对完成节能目标的要求非常迫切时，地方政府同样很可能忙于完成任务而放松监管。此外，再加上地方政府在“利益诉求”方面的矛盾性，这造成地方政府往往没有足够的能力和意愿履行其监管职责——审核相关企业数据的真实性。 由此，地方政府的行为选择是：对于既有助于完成中央和上级下达的节能指标，又有利于本地经济发展的“节能家电补贴推广政策”自然是十分欢迎，但同样受到监管能力的制约，政策执行中特别需要本地企业的努力和配合。 4.3 相关企业的行为选择 相关企业主要包括两类，一是“节能家电”的生产企业。《暂行办法》规定：“生产企业是高效节能产品推广的主体”，负责推广“节能家电”产品并编制上报相关的申请和推广材料。二是“被遗忘的环节”——各级经销商和终端零售商。在“节能家电补贴推广政策”执行中，它们活跃在推广的第一线，很大程度上扮演着政策执行的“街头官僚”的角色，同时，它们又是“节能家电”推广情况原始数据的编制者，对于数据的真实性发挥着至关重要的作用。由于它们数量极其庞大(15)，而在相关的政策文本中，却找不到任何关于它们的规定，成为“被遗忘的环节”。 在“节能家电补贴推广政策”执行中，这两类企业的“利益诉求”基本上是一致的，即积极争取补贴资金，努力进行“节能家电”的生产推广。“节能家电”是家电产业发展的基本方向，而中央政府出台专项政策，拨出专项资金支持“节能家电”的发展，这对家电企业无疑是利好消息。有能力的企业无疑会积极争取补贴资金，加强“节能家电”产品的生产推广。这在有关“实施细则”公布后相关家电企业的积极申请中即有突出的表现。对于经销商而言，推销出去越多“节能家电”产品，就能分得越多的补贴资金，因此，其也必然会大力推销“节能家电”产品。然而，这些企业的生产和推广行为又受到自身推广能力和消费者的消费能力的限制。根据各类“节能家电”产品的《推广实施细则》，“节能家电”的生产推广企业应保证最低的年推广规模(16)。然而，“节能家电”的推广和销售实际上受到多方面条件的限制，如各级经销商和零售商的推广能力、消费者的消费能力等。这造成，对于某些企业而言，完成推广指标并不轻松。对此，有报道指出，“对于中小企业和热泵热水器行业而言，最低推广规模成为难以跨越的鸿沟”[17]。在这样的情况下，一些开始只是为了进入推广企业目录，提升品牌影响力的家电企业对其产品的推广就成为很大的问题。 在上述情况下，遵循博弈规则的相关企业一方面对于补贴政策自然非常欢迎，并致力于积极争取补贴资金。但同时另一方面，当其受到自身推广能力的严重制约，并意识到政府没有足够的能力来监管补贴资金的使用时，很可能通过不当手段来违规获取补贴资金。 4.4 消费者的行为选择 消费者的“利益诉求”非常简单，即只求以补贴后的优惠价格购买到物美价廉的“节能家电”，至于补贴资金的使用是否合规等问题，则不是其所关心的。 5 政策执行“断裂带”的位置、内容和作用机制 5.1 “断裂带”的位置 通过对上述“节能家电补贴推广政策”执行的分析，本文认为，当前中国政策执行系统不仅是存在一定的“薄弱环节”的问题，而是各主体的行为选择事实上构成了一种“断裂型”的结构。这一结构中的“断裂带”位于政府组织和作为政策对象的普通公众之间。具体而言： 首先，补贴资金的发出者和监管者——中央政府和各级地方政府，与补贴的最终受益者——消费者之间没有直接的沟通机制。 其次，填补二者之间“空隙”的是“节能家电”的生产、经销、零售企业。政府得到的“节能家电”的销售信息来自这些企业，政府的补贴资金也交给这些企业，再由它们补贴给消费者。 再次，在这一过程中，由于各级政府监管能力的不足和利益诉求的差异，相关企业几乎成为关键性信息和补贴资金使用的“不受监管的”供给者。最后，在这样的情况下，政策执行很容易被相关企业所“绑架”：当预期收益很大而违规风险很小时，相关企业极有可能采取违规行为骗取补贴。一旦这样的行为发生却没有被发现，就意味着政策失效。 从更为宏观的视野来看，在当前中国，这样的政策执行失效并不是一个孤立的案例，现实中大量的、最终对象为普通公众的政策执行中，很多时候都由于这样一种“断裂型”结构而导致政策失效。例如，在食品安全领域，政府部门要通过数量极其庞大的食品生产企业、批发商、零售商来执行政策；在房地产调控政策执行中，这样的执行主体是一个由多级多个房地产开发商、房产销售商、房产中介商等组成的网络。本文将这样一种政策执行的结构性缺陷称为政策执行的“断裂带”：即由政策执行中主体间的互动规则、利益诉求、能力限制等的不同而形成的一种各主体行为选择结构上的“断层”。当政策通过这一“断层”时，往往就与本来的设计理念、政策目标、利益流向等发生“断裂”，而以重新改造后的形式出现在政策的最终对象(普通公众)面前，从而导致政策执行失效。 5.2 “断裂带”的内容 如果仔细观察的话，这样一条“断裂带”主要由三重“断裂”所构成： (1)互动规则的“断裂”。如前所述，现代政策执行往往要经过不同的主体，这些主体在互动中会遵循不同的规则，当这些互动规则发生转换而又没有衔接好时，往往就会发生“断裂”。例如，在本文的案例中，各级政府之间的主体规则是官僚制规则，而企业和消费者则主要遵循博弈规则。由于受到监管能力的制约，各级政府无力验证企业提供的“节能家电”销售和补贴信息的真实性，由此导致政府难以确保企业、消费者等主体的“博弈行为”的合规性，从而发生两个互动规则之间的“断裂”。 (2)信息流的“断裂”。政策执行的成功需要及时且真实的信息流的保障，但是，由于遵循博弈规则的执行主体的阻隔，信息流往往发生“断裂”。在本文的案例中，政府和消费者之间的信息交流要通过相关企业来进行，在这一过程中，政府囿于其能力限制，较难验证企业提供的信息的真实性，由此导致信息流的“断裂”。 (3)利益流的“断裂”。政策执行意味着利益的流动，由于政府和“政策设计”的受益对象缺乏直接沟通的机制，政策的利益流就会被政策执行必经的某些主体所“截留”、“改道”，发生利益流的“断裂”。在本文的案例中，按照规定，补贴资金由各级政府“预拨”给生产推广企业，生产推广企业再按照补贴后的价格销售“节能家电”产品。在这一过程中，由于补贴资金要经过相关企业，而政府很难确保这些资金真正到达消费者，由此造成补贴资金流的“断裂”。 上述三重“断裂”中，互动规则的“断裂”更具根本性。这是因为，政策执行中相关主体在很大程度上要遵循这些互动规则来行动。正是相关主体在基于这些互动规则而行动的过程中，才发生了信息流和利益流的“断裂”。因此，信息流和利益流的“断裂”往往是互动规则“断裂”的外在表现和结果。 5.3 “断裂带”的作用机制 可以说，上述三重“断裂”是政策执行中各个主体互动的结果。这一结果的形成，则是特定的作用机制造成的。本文认为，这样一种“断裂带”的作用机制在于：政策在经过政府组织和普通公众之间的执行主体时往往要发生互动规则的转换；同时多任务的政策执行方式致使政府的监管职责和惩戒措施虚化；在上述两个前提之下，政府组织和普通公众之间的执行主体的违规行为使得互动规则的转换失控，从而导致政策执行失效(见图1)。其具体内容包括以下四点： (1)政策在经过政府组织和普通公众之间的执行主体时往往要发生互动规则的转换。这是政策执行“断裂带”发挥作用的前提之一。需要注意的是，互动规则的“转换”并不意味着互动规则的“断裂”。可以说，在复杂的现代政策执行中，相当多的政策在经过政府组织和普通公众之间的执行主体时都要发生互动规则的“转换”，这有一定的必然性，也无可厚非。在本文的案例中，当“节能家电补贴推广政策”走出政府，进入相关企业时，执行主体之间的互动就会发生从官僚制规则到博弈规则的转换。这在之前已经述及，这里就不再赘述了。