构建完善的科技创新政策支持体系——北京、上海、深圳三地科技创新模式比较，本文主要内容关键词为：科技创新论文,深圳论文,北京论文,上海论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在邓小平同志关于“科学技术是第一生产力”的理论指导下，20世纪90年代以来，我国政府大力推动科技创新工作，先后出台了若干推进高科技产业发展的政策和举措，为我国科技创新体系的建立和发展奠定了良好的基础。
在我国科技创新体系的建立和发展中，北京、上海、深圳三地引人瞩目。三地政府积极倡导和着力推动科技创新工作。其科技创新模式对全国的科技创新工作有很大的影响。
一、三地政府推动科技创新的成效与模式特点
在我国经济转型的大背景下，政府主导科技创新是北京、上海、深圳三地共同的特点。但由于经济发展水平、市场发育程度、社会文化环境等方面的差异，三地政府在推动科技创新中的做法及实施的政策措施是不同的。这些差异对科技创新工作的推进和成效产生了不同的影响，从而使三地科技创新工作呈现不同的发展模式特点。
1.科技创新模式的选择
科技创新模式的选择是政府培育科技创新源泉，推进科技产业化发展的重大战略。从上海、北京、深圳三地科技创新的情况来看，科技创新模式的选择具有不同的特点。
北京实施自主开发为主的主动型科技创新模式。北京是我国的政治文化中心，也是科研机构、高科技人才、高新技术和高精尖设备等各类科技创新资源云集的高知识密度地区。据统计，目前拥有国家级科研机构400多所，高等院校68所，国家级工程技术研究中心32 个（占全国的39%），从事科技活动的人员23.7万（占全国的10%），其中科学家和工程师17.5万（占全国的11.5%）。这些特有的资源为北京选择以自主开发为主的主动型创新模式提供了前提条件。以中关村为核心的高科技试验区的建立，为北京实施自主开发高科技提供了有效载体，也成为科技创新的主要抓手。经过10年多的发展，目前中关村已成为我国高科技发展的一面旗帜，它自主开发研制的高新技术产品已在我国市场上占有相当份额。
上海科技创新偏向于选择以引进技术为主的二次创新模式。90年代以来，上海加大了引进技术的力度，把引进外资和引进技术结合起来，对传统产业大力进行技术改造，建立了一批包括上海贝尔、华虹、NEC等在技术方面领先于全国的大型合资企业，缩短了某些领域与世界先进水平的差距。这种引进技术为主的科技创新模式，使上海成为我国最先引进、消化和向全国传播发达国家创新成果的基地。目前上海高新技术产值中，外商投资企业占的比重高达60%，这一定程度上反映了上海自主研究开发的新产品不足。近年来，上海市政府非常重视和鼓励引进技术本土化和进行二次开发创新，并取得了一定的成效，从而赋予引进技术进行科技创新的新内涵。
深圳选择了以自主开发与引进技术并重的混合型科技创新模式。深圳科技创新起点非常低，1991年深圳高科技产值仅有22.9亿元，占工业总产值的比例不足9%，而1998 年深圳高科技产值已占到工业总产值的35%多，其中拥有自主知识产权的高科技产值达到286亿元， 占高科技总产值的43%。深圳在科技创新中闯出了一条以自主开发为主、引进为开发服务的道路，培养了一批具有自主知识产权的高科技的开发型企业，如华为技术有限公司的低成本高效率的第二代交换机和无线通信设备，奥沃公司的旋转伽玛刀设备，康佳公司的彩电系列。当然，引进技术仍是深圳科技创新中的重要一环。世界500强中有17家高科技企业，如IBM、微软、朗讯等在深圳有大量投资，这些企业为深圳高科技产业发展作出了重要贡献。
自主开发与引进技术相结合的科技创新模式是提升我国整体技术平台和实现技术跨越式发展的根本保证。北京、上海和深圳三地科技创新实践表明，在自主开发和引进技术相结合过程中，更要注重对引进技术进行二次创新开发，并在此基础上重点突破，实现自主创新。
2.科技创新资源的配置
科技创新资源在不同创新阶段和不同创新主体之间的配置是市场机制和政府政策导向双重作用的结果，反映了科技创新的效率和政府对科技创新的干预力度。政府一般通过行政拨款、税收优惠和银行贴息等调控方式，抑制或鼓励创新资源向某个阶段、某些部门倾斜。
北京科技创新资源集中在创新源头上，并向科技园区倾斜。北京25万多专业技术人员中高校占36.1%，科研与技术开发机构占45.1%，大中型工业企业只占15.9%。1998年北京科研机构筹集的经费达168.4亿元，而大中型工业企业筹集的经费只有15.3亿元。同时，北京市政府以中关村等科技园区为载体，对科技创新资源进行整合利用，如通过建立“五网”（孵化器网络、科技信息网络、科学仪器与试验装备协作服务网络、人才培训网络、融资协作网络）将处于分散、分割状态的科技创新资源和合理集成起来，以增强科技创新力度。
上海科技创新资源集中在传统产业技术改造上，并向国有企业倾斜。据统计，1990～1997年上海在传统产业上的技术改造投资总额为2012亿元，其中高新技术研究与开发的投资只有214亿元， 占技术改造资金的1／10。1998年， 国有企事业单位中的工程技术人员和科研人员分别为19.4 万人和1.9万人，是其他经济单位工程技术人员和科研人员总数的4.4倍和311.5倍。上海在科学研究和科技成果转化、产业化方面的资源配置也不协调，发达国家一般为1∶2，而上海是8∶1。上海在科技成果产业化方面的资源投入不足。
深圳科技创新资源集中在科技成果产业化阶段，并向产业化的市场主体倾斜。深圳全市521家开发研究机构中有477家建在企业，占92%。全市90%的科研技术人员集中在从事开发和生产高新技术产品的企业中。深圳全社会科技投入的总量达168亿元，其中150亿元是由企业投入的，占总量的89%。而深圳市政府在科技3项经费方面的投入只有9500 万元。在科技经费投入总量中，用于研究开发的经费为19.29亿元，其中113家高新技术企业共投入研究开发经费15.79亿元。
北京、上海两地科技创新资源配置显示出政府极强的资源调配能力，这对科技创新源头建设具有积极的推动作用。深圳市科技创新资源配置显示出市场机制作用的效果。政府的功能体现为政策引导和社会服务，这为拓展科技产业化发展空间提供了更有效的制度安排。
3.科技创新融资体系
我国目前科技创新融资体系中，政府的投入仍占主体。据统计，我国创新成果转化资金的来源中，26.8%来自于国家科技计划拨款，来自于风险投资的仅2.3%，而且大部分风险基金主要靠政府出资， 以信贷或担保方式参与。
北京以政府拨款投入基础研究为主，民间风险投资发展活跃。北京的科技创新投入的主体依然是政府。据统计，1998年北京全市科技经费筹集总额206.9亿元，政府拨款为90.8亿元，占总额的43.9%， 自筹资金占总量的28%。北京较早进行了风险投资探索，1997年四通利方吸纳了国际3家风险投资公司的650万美元风险投资，成为我国第一家吸收国际风险资本的高新技术企业。1998年之后，围绕中关村进行各种风险投资的公司迅速发展壮大。
上海以政府基金的方式提供科技创新资金支持。上海市政府曾先后设立了新兴技术和新兴工业创业基金、科学技术发展基金，并成立了“上海市科技投资公司”。1995年，上海市政府每年增1 亿元用于高新技术产业化贴息、重点科技项目和研究开发项目， 之后追加到2 亿元。 1998～2000年，上海市政府安排6亿资金， 用于经认定的高新技术成果转化项目的贷款贴息、股权投资和融资担保。期间，上海也探索建立风险投资方式，在市区两级政府建立促进高新技术产业化发展的风险投资基金，市财政还出资6亿元组建了上海创业投资有限公司。 但主体构成及其运作方式仍是政府主导，组织体制仍是国有独资的法人制企业。
深圳利用政府政策杠杆引导民间投资，筹建科技风险投资体系。深圳政府主要发挥其对企业自筹资金的引导作用，积极为外资在深圳建立高科技企业提供方便和优惠。政府在推动风险投资市场建设上起了重要作用，使深圳成为全国第一个风险投资的试点城市。1995年深圳率先组建高新技术产业投资服务公司，专门为高新技术产业发展提供担保和股权投资。1997年11月成立深圳市中科融投资顾问公司，为高科技企业和金融投资提供项目推介、审慎性调查、方案设计、条件磋商和投资项目监管等中介服务。1998年又成立了注册资金10亿元的高科技风险投资公司，后又在香港组建了资本金为1 亿美元的风险投资基金，在国内建立10亿元的高新技术创业投资基金。
4.科技创新人才的发展战略
科技创新人才主要涵盖科技人员、风险资本家、企业家等，他们是科技创新的核心力量，决定着科技创新的发展潜力。三地政府在推动科技创新中都重视人才高地建设，大力推广实施人才发展战略，在培养、引进人才，促进人才流动等方面都采取了许多积极措施。
北京的科技创新人才发展战略主要落在人才流动机制创新上。北京智力资源十分丰富，创新人才的培养和存量在全国占首位，北京GDP仅占全国2.53%，而高校教师和在校生占全国的8.98%和6.25%。利用人才资源丰富的优势，北京采取了比较得力的措施吸引高素质创新人才向中关村等高科技园区集中。如建立海外留学生人员资料库，到美国硅谷设立办事处，为海外留学生回国提供信息和服务，设计了帮助海外留学生回国创业的全套服务方案。
上海人才政策法规体系完善，逐渐形成了人才开放大市场。围绕构筑人才资源新高地的战略目标，上海实施了一系列人才培养工程，并出台了配套措施。在人才的吸引上，上海突出发展开放人才大市场，在“不求所留，但求所流，不求所有，但求所有”等思想的指导下，积极吸引国内外创新人才采取“候鸟式”、“两栖式”等多种方式向上海流动，并促进技术与管理人才从科研院所向企业转移。目前上海人才市场中外地人才比例高达50%以上，上海已成为全国人才集中地之一，并正向世界人才趋向地的方向迈进。
深圳初步构建起了符合市场经济规律的人才发展机制。深圳创新人才培养和存量规模远远落后于上海和北京，只有一所综合性大学，但每10万人中具有大专学历的人数超过8000，仅次于北京和上海，这主要归功于近年来深圳政府有效的吸引人才政策。政府每年从科技3 项经费中拨出2000万元作为海外留学人员成果转化专项费用，以吸引国外留学生和访问学者来深创业。同时，在发挥创新人才潜力的激励机制方面，深圳初步形成了包括技术创新成果参与分配、技术作价入股、科技人员持股经营等具体方式的知识资本化机制。
5.科技创新主体的构建
在我国转型经济背景下，构建科技创新主体，形成具有独立利益要求、自负盈亏的企业法人实体是科技创新的内在要求。由于政府政策导向上的差异，上海、北京、深圳三地科技创新主体呈现不同的特点
北京市政府构建起民营高科技企业群为创新主体。北京科技创新资源丰富，大量的科技成果和全国最大的技术交易市场为政府发展以中关村为重点的科技园区提供了最厚实的基础。北京的民营科技企业80%以上集中在高新技术开发区内，这些民营科技企业中有91%以上从事高新技术领域的，高新技术企业的产值占科技企业产值的98%多。民营高科技企业群的崛起是北京科技创新体系发展成功的一个典型标志，政府在构建这个创新主体中的作用体现在，为创新主体营造了一个特殊的发展空间，在这个空间载体内，北京科技资源的整体优势得到了有效发挥。
上海市重点构建以国有企业和中外合资企业为主的创新主体。90年代中期前，上海政府对民营企业一直持比较谨慎的态度，社会创新资源大量地向国有大型企业倾斜，如政府通过大规模引进外资技术来推动国有企业技术创新。而民营企业在注册、融资、产品认证、市场准入等方面都存在不少障碍。民营科技企业发展缓慢一定程度上影响了上海科技创新能力。1998年开始，上海市政府推出了“二十四条”政策和鼓励小企业发展以及促进上市公司发展若干政策等等。这表明科技创新主体已经从偏向大型国有企业为主转向大、中、小企业共同发展，民营科技企业发展政策有了一定的突破。
深圳市积极培育民营高科技企业作为科技创新主体。80年代初，深圳市政府就对民营企业发展高新技术产业采取了一系列引导措施，并专门设立了民科企业的协调服务机构，提供信息、政策、融资等服务。政府还积极支持民营小企业进行内部制度改革、上市融资等。如华为、中兴通讯等高科技小企业初创时期，政府就辅导他们选择企业股权分配制度、拓宽融资渠道等。所以深圳民营科技企业发展异常迅速。1990年，民营科技企业产值才1亿元，而1999年总产值达200亿元，平均每年翻一番，利税总额40多亿元，其产值利税率、人均产值、人均利税等指标高于全国平均数的1～5倍，其中自主知识产权创造的产值占总产值的88%。
6.科技创新的协作机制
科技创新协作机制是联结研究开发、成果产业化等环节的内在激励机制，是企业与高等院校、研究机构之间的协作关系。政府的作用应体现为沟通产学研之间信息，提高科技创新体系各个环节之间的组织协调，促进经济、科技和金融的互动发展。
北京的科技创新协作机制不够协调，产学研之间合作的能动性、自主性欠强，这典型地体现在大量的科研成果束之高阁，成果转化率非常之低。但北京有中关村这样一个成熟的科技创新载体，而且北京的高等学校在战略研究中确实有许多独到的贡献，它对企业的市场开发具有战略性的指导意义。为此，北京产学研之间的联系与沟通还存在着广泛的空间和机会。
上海科技创新的协作机制体现了强烈的政府行政性，产学研之间的沟通大多通过行政机制来实现，产学研之间缺乏自主合作、市场化推进的协作机制。其主要表现为企业和企业家缺乏创新动力，对大学、科研机构的科技成果缺乏热情和市场眼光，这一方面是由于上海民营企业发展滞后，大多数国有企业还没有形成有效的经营激励机制，另一方面也说明大学、科研机构对科技成果产业化推进缺乏相应的融资、经营渠道。
深圳科技创新的协作机制是三地中较为成熟的，这主要得益于它的市场化推进，大批民营科技企业的崛起以及独特的市场激励机制。深圳产学研之间的协作机制，一方面通过政府的积极推动，形成了一大批为产学研协作的服务机构，另一方面通过政府的政策导向，推动企业研究开发机构发展，并通过市场化运作，将全国各地的科研成果吸引进深圳加以产业化。
7.科技创新的社会氛围
社会氛围是指影响和决定着人们价值取向和行为准则的社会文化环境。政府主要通过积极的舆论导向、政策宣传、激励的制度安排等措施来推进、营造积极的科技创新氛围。由于文化环境和政策作用等不同，三地科技创新的社会氛围存在一些差异。
北京是我国的政治文化中心，政治敏感度高，在政策的开放上比较保守谨慎。但北京市科技创新的社会氛围却优于上海，根本原因在于，北京形成了以中关村为中心的强大创业源，而执中关村科技产业发展牛耳的人士，大多受过西方教育，有着不同于亚洲本土文化的创新因子，他们能够快捷学习和接受诸如美国硅谷的科技创新文化。这样一个有着创新意识和实力的科技精英，使中关村形成了独特的科技创新文化，而且创新文化氛围在交流中不断强化、发展，成为促进人才创新、创业大环境，如中关村出现了美国硅谷的PUB（酒吧）文化。
上海是典型的海派商业文化，具有相当大的开放性，对外的接受和兼容能力较强。这决定了上海在引进、学习、模仿国外科技方面具有相当优势。同时，上海外资经济发达，大批人才被吸引进入外资企业，为此，做白领、拿高薪、求升迁成为社会潮流，开发创新、风险投资的社会氛围相对缺乏。另外，上海金融市场发达，商业文化浓烈，人们的证券投资意愿强烈，这一定程度上也削弱了人们科技创新、投资实业的积极性。但随着上海市政府广范围实施“流量经济”，实现人才大开放政策，抑制科技创新的社会氛围正在逐渐被改变。
深圳是我国改革开放后迅速崛起的城市，它的发展得益于特殊的政策资源优势和灵活的市场机制。所以从一开始，市场化运作机制为深圳营造起了一个良好的科技创新氛围，大批的人才、资金、科研成果从全国各地向深圳集聚，使原本缺乏科技创新资源的边陲小镇一下子积聚了大量的资源进行科技开发创新。市场机制发育早、成熟快是深圳科技创新的社会氛围积极的根本前提，政府作用则催进了市场机制的发育和成长。
8.科技创新的效率水平
科技创新的效率主要体现为科技资源的投入—产出比率。研究开发经费支出及其在GDP中的比重反映了科技创新的投入， 而科技成果数量和专利批准数量、高新技术企业总产值及占工业产值比重、技术交易量等指标则是衡量科技创新产出水平。北京、上海、深圳三地科技创新的效率水平一定程度上反映了三地政府推进科技创新的绩效。
北京科技创新的投入水平高于上海但低于深圳，科技经费占GDP 的8.7%，占全国科技经费总量的15.7%。相对于投入， 北京在创新源头上的产出水平是最高的，北京科技成果数占全国总量的比重为14.3%，与投入的比例相当， 北京技术市场的成交量是全国最大的， 占全国的18%多。专利批准数上和高新技术产值也显示了一定的产出效率。北京科技产出效率最差的指标是科技成果转化率，科研院校的科研成果转化率平均不足10%。
上海科技创新的投入水平是三地中最低的，1998年科技经费仅占当年GDP的3.36%，占全国总量的11%多。相对于投入， 上海科技创新产出水平也不高，科技成果和专利批准数占全国总量的比例分别为4.56%和4.23%，大大落后于北京。从科技成果的转化率和高新技术产业产值占工业总产值的比重来看，上海的水平相对是最低的，而且与深圳相比还存在相当差距。上海技术市场的成交额仅占全国总量的7.2%。
深圳科技创新的投入水平最高，占到其GDP的15%， 为全国科技经费的17%多。但由于深圳科技创新的投入主要在科技成果转化和产业化环节，在创新源头上的投入不高，所以其科技成果和专利申请数水平相对是比较低的，但在成果转化率及高新技术企业产值占工业总产值的比重远远高于上海和北京，显示其高效的创新水平，也表明其科技产业化的水平较高。
从以上8方面分析可见，北京、上海、 深圳三地科技创新发展模式上的差异，显示了三地政府功能定位和作用的不同。在体制和政策环境上，深圳优于上海，上海优于北京，北京的政策约束相对是三地中最大的。从科技创新效果来看，北京和深圳各有优势，北京的研究开发成果丰硕但高科技产业化发展相对滞后，深圳的高科技产业化发展一马当先但研究开发成果比较落后，上海相对都处于弱势。北京政府作用的优势体现在强化创新源头上，科技创新载体建设（中关村发展）是北京科技创新的突破口。北京科技创新源头的强大力量，推动了中关村高科技企业的加快发展，从而由企业的高成长性演化为地区产业优势，并在科技先导作用的支持下促进外部环境的不断改善。深圳政府作用的优势主要体现在培育市场、营造市场制度环境、完善市场竞争机制等方面。深圳是市场机制作用最充分的地区，其科技创新成效最为显著，这与其政府的制度建设密切相关。上海在政策环境和市场制度环境建设等方面，都处于中间层，但科技创新的效率相对落后，从政府角度来看存在两方面问题，一是政策制定与落实之间存在缺口，这与政府官员执行效率有关；二是政府作用比较中庸，没有在关节点上寻求突破口，这在民营企业发展上表现得最为典型。
上海、北京和深圳的科技投入和产出的比率情况分析（1998年）
上海北京 深圳
GDP亿元3688.202011.311294.50
科技经费投入(亿元) 124.00 174.60 193.37
科技经费投入/GDP(%)
3.36
8.70 15.00
科技经费/全国总量(%) 11.90 15.70 17.39
科技成果数量(项)1305.004087.00 157.00
科技成果占全国比(%)
4.56 14.30
0.055
专利批准数量(项)2334.003800.001440.00
专利批准数占全国比(%) 4.23
6.90
2.62
高新技术企业产值(亿元) 1093.60 138.70 655.18
高新企业产值占工业比(%)
19.90 22.60 35.40
技术交易量(亿元) 31.38 81.60
--
技术交易量占全国比(%) 7.20 18.70--
科技成果转化率(%) 15.00 --90.00
资料来源：根据北京、上海、深圳1999年统计年鉴的有关数据整理。
二、尽快完善科技创新的政策支持体系
尽管目前由于区域基础条件的差异，导致北京、上海、深圳三地科技创新模式和政府作用侧重点的不同，但从我国现阶段经济发展的要求来看，三地政府面临着共同的任务，那就是要构建、完善科技创新政策支持体系，并依此作为政府推动科技创新的主要手段。
1.创造科技创新的制度环境
政府的功能就是培育和健全市场体系，建立比较完善的市场规则和制度，监督市场运行，保证游戏规则的公正性和透明度。三地政府在创造科技创新制度环境过程中，关键要把握三点：
第一，完善政府的宏观调控功能，发挥其规划和政策的导向作用，形成高效的宏观科技管理体系。政府要进一步制定科技发展长远战略，出台各种具体的技术政策，指引高科技产业化发展方向；要通过政策和经费支持等，引导、鼓励和推进产学研合作，组织协调科技创新各个环节的关系；要通过实施财税等优惠政策，促进科技成果的转移和扩散；要通过推动企业、金融制度的创新，为科技创新主体提供完善的激励政策，提高创新人员的积极性。
第二，建立健全法律法规体系，并通过政府行政和管理机构的有效运作，规范科技创新行为、保障科技创新者的权益。政府要构建系统的科技法律体系，将科技创新活动纳入法制化轨道，注重知识产权保护法律的建设，并制定相关的地方法规，使之逐步与国际接轨。如加强和完善专利制度建设。另外，政府还要改善科技创新的法制环境，使行政执法机构和协调服务机构功能互补，形成合力，以完善科技创新的法律保障。
第三，构建市场化社会服务体系，延伸政府的社会服务和管理功能，加快科技创新企业发展。政府行政管理服务如工商、税务、人事等职能性服务需要加强；政府公共信息服务内容需要拓宽；政府对科技企业的技术支撑服务，如开放性大型公共实验室、中试基地等需要建立，这都是政府创造科技创新制度环境的重要方面。同时，政府还肩负着扶植培育和健全技术、资金、人才、市场、法律等公共性中介服务机构的责任。
2.完善科技创新投融资体系
北京、上海、深圳三地政府在完善科技创新投融资体系方面，应着力于推进两方面工作：一是深化改革投融资体制，提高财政资金和银行贷款的使用效率，并激发民间资本对科技投入的热情；二是推进金融创新，大力发展风险投资，积极推进高技术产业与资本市场结合。
第一，提高政府财政投入的集中度、关联度、显示度。政府财政资金投入应当主要起引导民间资金的作用，以达到“四两拔千斤”的效果，所以政府在加大科技投入的同时，应通过体制改革深化和政策引导，逐步形成以企业为主，全社会、多渠道的科技投入新体系。政府的财政投入应坚持“有所为，有所不为”的原则，抓住关键领域，抢占高技术产业制高点，并通过完善高技术产业发展的基础设施，引导社会资金流向高技术产业，把政府资金投向技术集成度高、市场前景广阔、经济效益巨大的重大项目，以充分提高政府投入的显示度。
第二，加强政府对风险投资的引导和扶持作用。风险投资是科技创新的“引擎”，在发展风险投资过程中，一般是“政府搭台，企业唱戏”，实行“民办官助”的模式，政府宜采取“支持而不控股，引导而不干涉”的态度来推动风险投资发展。政府支持包括，一是制定完备的风险资本市场监管法规，改善风险投资环境，培育中介服务机构等。二是支持和发展多元化风险投资主体。政府在风险投资启动阶段要注资，以起带动作用，更要利用政策推进多元化风险投资体系建设。三是建立和完善风险补偿机制，通过税收减免和政府补贴，建立风险投资的支持体系。
第三，建立和完善风险投资的退出机制。三地政府应积极探索利用资本市场和产权交易市场，为风险投资提供通畅的蜕资渠道。如优先支持高技术企业在国内外证券市场上市融资。要积极培育和发展高技术企业产权交易市场，建立适合高科技产业发展的技术交易市场，形成区域合理分工和功能互补的技术产权交易体系。另外，利用股票市场、场外交易和将设立的资本二板市场等渠道，发挥国有资产经营公司和上市公司“壳”资源作用，加大资产运作力度，促进高科技企业产权交易和转让，使中小高科技企业进入创业板市场。
3.塑造科技创新的微观主体
北京、上海、深圳三地政府在塑造科技创新微观主体过程中，关键是要推进国有企业改革，增强国有企业科技创新能力；要深化科技体制改革，加快科研院所转制企业改革，使这些企业真正成为产权结构多元化的现代企业。同时，要特别关注和大力扶植中小型民营科技企业这个群体，促进其产权制度改革，使之尽快做大做强，形成具有规模优势的科技企业集团。
第一，全面梳理政府各部门的政策和措施，构筑科技资源向企业流动的通道，以推动高科技企业群的形成。政府应利用财税政策支持，在一些高新技术产业的骨干企业中建立技术开发机构，并利用入世效应，支持和鼓励建立中外合资合作技术开发机构。政府要建立支持企业加大技术开发投入的激励机制，对国有支柱产业、公益产业，要增加技术创新资金投入，加快技术改造；对科研院所转制企业，要重在创新源头建设；对中外合资合作企业要体现在二次创新上；对多种所有制小企业，可用财政资金设立科技型中小企业创新基金。
第二，促进科技企业产权制度改革，加快建立现代企业制度的治理结构。三地科技企业的产权制度安排客观上存在产权边界模糊、产权关系残缺、产权结构单一、封闭等问题。这一定程度上抑制了创新者、投资者的积极性，也制约了高新技术企业的进一步发展。人力资本是高科技企业发展的核心，激励创新者和经营者的制度安排是最合适的。对目前在探索实施的企业经营者年薪制、期权激励、知识入股等，政府应积极支持并提供相关的指导性政策，如完善期权激励的政策配套和操作性方案。
第三，支持和扶植民营科技企业的技术创新活动。民营科技企业是技术创新的生力军，具有良好的机制和发展潜力，但由于规模实力小、经营风险大，在融资、人才等资源要素的需求上存在一定缺口。政府对这些企业应着力于培育其生长发展能力，通过提供融资担保、社会中介服务等方式，以一定的优惠倾斜政策，降低其市场交易成本，激励知识技术人才创办民营科技创新型企业。另外，这些企业也面临着产权制度和企业组织制度的创新发展，急需通过寻求合作和联盟来拓展生长空间，这都需要政府提供政策指导和服务。
4.积聚科技创新的人力资源
人力资源是科技创新体系中的核心要素，实施人才战略、激发创新人才的积极性和创造性是政府推动科技创新的一项重要内容。三地政府在积聚科技创新人力资源方面应从三个方面推进。第一，创造有益于人才生长发展的宽松环境。要使创新人才加快生长发展，首先需要推进教育体制改革、实施教育优先发展战略，加快形成结构合理、相互衔接、立体开放的现代教育体系，并通过倡导建立学习型企业、学习型城市而营造全面创新的社会氛围，以培养真正符合市场发展需求的高素质、创新性、复合型人才。按照人才成长的规律和特点，把培养创新意识和开拓精神作为素质教育的重点，为加强技术创新提供人才支持。
第二，建立有利于激励机制运作的政策平台。适应知识资本化、创新个体化发展趋势，要健全科技创新激励机制，要构建“人本激励”、“资本激励”和“知本激励”三位一体的激励体系。“人本激励”是指建立在人的社会层面上的一系列激励方式，如职位晋升、公平竞争的用人机制、有内聚力的企业文化等。“资本激励”是指建立在人作为生产要素层面的一系列激励方式，如按劳分配、按股分配等。“知本激励”是指建立在人的资源层面的一系列激励方式，包括培训、内部沟通、知识管理等使职工保持持续竞争力的制度安排。政府要利用政策杠杆率先形成重点向知识、技术及管理倾斜的分配制度，以引导和鼓励创新创业致富。如利用技术入股、管理能力折股、期权和期股奖励等手段，以鼓励科技人才、管理精英持续创新。
第三，实施柔性的人才流动政策，形成内外开放的人才大市场。在建立科技创新体系过程中，北京、上海、深圳三地政府都面临着建立人才高地的重任，目标是使人力资源分布高密度、人才结构布局合理化、人才流动充分自由化。政府要改善高层次经营管理、科研开发人才流动的环境，发展多层次、多种类的人才市场和中介服务机构。尤其要改变传统的人才引进方法，而应采取“候鸟型”“两栖式”等多种柔性的人才流动政策，吸引国内外创新人才向本地集聚。另外，政府还应通过特殊的政策倾斜优惠措施，促进科技和管理人才从科研院所向企业转移，从国有单位向民营企业转移，从市中心城区向郊区转移等等，从而加大政府对人力资源调控和结构调整的力度，使不同创新环节、不同创新主体的人力资源配置进一步合理化。
5.建设科技创新的组织载体
高技术园区是知识经济时代推进科技创新最适宜的社会组织载体。三地政府在推进科技创新过程中，都依托于高科技创新园区建设，北京中关村、上海张江都是政府着力实施科技创新的示范基地。为了发挥高科技园区在科技创新中的作用，三地政府必须着力解决如下三个问题。
第一，突出科教结合、产学研一体和转化辐射的园区开发定位。高技术园区是由高技术产业和有创新能力的高科技企业在某些地区聚集发展而形成的经济活动中心，它融人才、知识、资金、技术为一体，是一种集约化和高效化的社会组织形式，似一个“磁场极”，能够产生吸引或辐射作用，促进自身并推动其他地区的经济增长。所以，三地在建设高科技园区过程中，要突出培育研发创新、孵化创业、转化辐射和机制创新等主体功能，其主要体现在一方面不断吸收高校、大专院所的科研成果、科技人才进入园区，推动高校、院所的科技生产要素分流重组，并发挥科技成果开发”孵化器”的作用；另一方面，高技术园区通过不断将新技术、新产品向大中型企业和乡镇企业辐射，又带动了传统产业的技术改造和产品结构调整。
第二，完善“科技特区”型高技术园区制度环境。高技术园区要实现由政策驱动向制度创新转变，使高技术园区成为高技术产业化的基地、对外开放的窗口、制度创新的试验田、企业发展的保护伞和培育科技实业家的学校。三地政府可采取以下措施：（1）依托现有行政区划， 在城市规划、工商、税务、项目审批、劳动人事、进出口业务等方面赋予高技术园区管委会一定的行政和经济管理权限。（2 ）利用高科技园区相对封闭的局部环境，在企业管理、社会保障、收入分配、劳动人事体制等方面进行大胆的改革探索。（3）着力建立一种“小政府、 大社会”的行政管理体制，对内实行功能管理，工作高效，注重服务；对外搞好协调，衔接社区职能。
第三，培育一批高技术龙头企业，提升高技术园区整体实力。高技术园区内的高技术企业发展应按照“壮大扶小”原则，坚持二元企业组织结构战略：一方面办好高技术企业孵化器，孵化大量具有活力的高技术企业，特别是大批民营科技企业，培养经营高技术企业的企业家，以激发高技术园区内各种要素的活力；另一方面要择优扶强，重点培育一批在国内外有影响的大型高技术企业和名牌产品，树立起高技术企业的典范，既可以增强高技术企业竞争力，带动整个高技术企业上一个新台阶，又可以提升高技术园区的整体形象，增强其吸引力。
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