社会资本面临的PPP融资困难与建议
谭志国
摘 要 ：目前PPP 项目推动过程中遇到核心问题之一就是“融资难”的问题，“融资难”已经成为PPP项目有效落地的最大障碍之一。PPP 融资难是地方政府、社会资本、金融机构以及项目本身的问题等各方共同造成的，核心是风险分配不够合理，风险分担及防范机制没有系统构建起来。本文结合目前的实际市场情况，提出解决或缓解PPP项目“融资难”问题的具体建议。
关键词 ：融资；风险分配
目前PPP 项目推动过程中遇到核心问题之一就是“融资难”的问题，“融资难”已经成为PPP 项目有效落地的最大障碍之一。
根据笔者的工作体会，PPP 项目融资困难与挑战主要包括以下方面：
资本金高。我国对固定资产投资项目要求资本金制度，在项目总投资中，对投资者自有资金出资部分额（非债务性资金）有比例要求，一般在20%—30%左右。资本金落实了，才能去谈债权融资，资本金是债权融资的前提。资本金出资是PPP 项目一大难题，一是基础设施领域投资额都非常大，资本金出资有压力；二是工程承包商类社会资本目标在工程利润，况且大多有资产负债率的考虑，多数无意“真投资”。
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项目期限长。PPP 项目合作周期通常在20—30年，最少也在10年以上，除政策性金融机构之外，目前市场通常的融资工具或金融产品达到这种二三十年期限的相对比较少。资金使用期限与项目存续期限的匹配是解决流动性和化解债务风险的关键。对于多数PPP 项目而言，需要大量的长期资金相匹配。但现实中，受多种因素影响，长期资金的提供非常有限，很难满足大量PPP 项目建设的需要。此外，受现行政策与风险约束机制的束缚，保险资金、社保基金、养老基金等长期资金进入的积极性也不高，长期资金供给量远远小于资金需求量。
项目收益低。基础设施公共服务类的项目基本都具有一定公益性，项目本身的收益率并不高，再加上市场非理性的恶性竞争，也加剧了融资的难度。
根据中国互联网协会在2017年中国互联网大会上发布的《2017年中国社交电商和微商行业发展报告》中对社交电商的定义，将其定义基于人际关系网络，利用互联网社交工具，从事商品或服务销售的经营行为，是新型电子商务的重要表现形式之一。相对与传统电商而言，社交电商有着显著的特征。
二是把关项目遴选。把好项目遴选关，把项目入口把好。关注重点领域的项目，包括重大基础设施、生态环境、民生与幸福产业、乡村振兴与精准扶贫；关注重点区域的项目，长江经济带、粤港澳大湾区、京津冀一体化、一带一路等；注重项目规范性，在项目操作流程规范、运作模式科学、风险分配合理的前提下，可融资性会大大增强。
退出渠道少。对于PPP 项目公司的股权而言，政府方通常会约定一定的锁定期，同时对股权的转让有严格规定。这在一定程度上影响了财务投资人的股权投资积极性。对于债权而言，目前也没有相应匹配的金融产品。像目前资产证券化的产品，也有着严格的规定，在大量的PPP 项目中还很难大面积推广使用。
总体上讲，PPP 融资难是地方政府、社会资本、金融机构以及项目本身的问题等各方共同造成的，核心是风险分配不够合理，风险分担及防范机制没有系统构建起来。结合目前的实际市场情况，对于解决或缓解PPP项目“融资难”问题的建议如下：
六是完善退出渠道。建立通畅的退出机制，增加流动性。对于PPP 项目公司股权，可以分类管理，以后续运营为主的投资人和纯财务投资人，对于股权的退出分别对待；进一步完善PPP 项目的项目收益债、资产证券化等产品的申报和审批制度，使之更符合市场实际需要。
融资增信难。PPP 项目融资的融资主体是SPV 公司，其主要目的是做到与社会资本的风险隔离。未来还款主要依赖PPP 项目公司收取的项目服务费而形成的现金流。SPV 公司是项目收益的获得者，也是项目风险的承担者。但实际操作中，由于种种原因，金融机构针对项目公司的融资需要社会资本提供担保和连带责任，使项目公司与社会资本无法实现真正意义上的风险隔离。现有的PPP 融资模式过度依赖于项目外担保，“无追索”、“有限追索”的真正意义的项目融资难以大范围实现。这违背了PPP 项目设置的原则和目的。
三是挖掘项目价值。完善基础设施公共服务类项目的市场价格形成机制，挖掘项目商业价值，提升项目自身收益保障，尽量避免完全寄托于政府补贴。比如，探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式、公共交通导向的城市开发（TOD）模式等。
答 ：从政府购买服务概念的含义来看，政府购买服务所称的服务，包括直接受益对象为社会公众的公共服务和直接受益对象为政府自身的政府履职所需辅助性服务。政府购买公共服务和履职所需辅助性服务基本做法均是将服务的具体生产环节外包给市场化的服务供应者，不再由政府直接承担。党的十八届三中全会《决定》提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这里提到的事务性管理服务工作当中，不仅有公共服务，也有相当一部分是政府履职所需辅助性服务。从现实情况看，目前政府履职所需辅助性服务很多是由事业单位承担，深化事业单位改革是政府职能转变的重要内容，通过政府购买服务推动这些事业单位改革是中央确定的重要任务。
五是创新金融服务。金融监管部门和金融机构要针对PPP 项目的特征，加快改革创新，逐步适应项目融资新模式。第一，针对PPP 项目设计，引入中长期金融工具；第二，完善贷款制度，改革风控机制，提供符合PPP 特征的真正意义的项目融资服务；第三，金融机构介入的时间点要前移，在项目筛选和项目方案设计阶段就提前介入，并发挥作用，增加项目运作模式和交易结构设计的可融资性。
一是健全配套制度。政府相关部门进一步完善PPP 的相关配套制度，强化预算约束、追究违约责任。为提高PPP项目的可融资性创造基础条件。
政府购买服务知识问答
问：什么是政府购买服务指导性目录？
PPP 项目前期手续繁琐。项目前期手续会影响银行等金融机构的信贷审批；前期手续繁琐导致的资金需求和到位时间不匹配也影响了企业债、项目收益债等方式在PPP 融资上的 应用。
为丰富滁河左岸堤顶路防浪墙景观效果，左岸景观中的防浪墙造型采用异形流线手法，蜿蜒在滁河岸边，而景墙则采用山水画卷图案刻画在异型混凝土上来显现。该材料在生产过程中一次成型，后期无需其他工序。所有工作均在工厂完成，只需运输至现场安装即可，整个过程实现PC化，即计算机雕刻模型，先做好路径，然后采用机器雕刻。
四是做实运营优先。社会资本要真投资、真运营。把“运营优先、按效付费”的理念真正贯彻到市场，不能将PPP 项目做成一个单纯的工程施工项目，不能只盯着施工利润。真投资、真运营，是风险合理分配的基础。
问：为什么将政府履职所需辅助性服务纳入政府购买服务范围？
从图1中可以看到测量值与最优计算曲线偏差很小，由这些测量点连接生成的曲线与最优计算生成的曲线基本吻合，曲线拟合度较高，得到的逻辑斯蒂生长方程能够较好地反映大豆主根的生长规律。
答： 在政府购买服务改革初期，为了指导部门准确把握政府购买服务的范围、性质和种类，规范执行有关政策，财政部部署编制政府购买服务指导性目录。指导性目录内容为属于政府职责范围且适宜通过市场化方式提供的服务事项。指导性目录编制完成后，纳入目录且有预算安排的服务事项应当逐步推行政府购买。
问：政府购买服务指导性目录如何编制管理？
通过对观测结果的归纳分析得出，沿箱梁高度方向分布的温度和以上十分接近，但和现行规范要求的“按箱梁顶板与其它部分的温度为±5℃”有很大差异；沿桥梁长度方向分布的实际温度大致相同。
答： 各级政府部门是政府购买服务的实施主体。因此，政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制，实施政府购买服务的部门具体负责编制本部门（垂直管理系统包含各级派出或分支机构）指导性目录，报同级财政部门审核同意后组织实施，并按规定向社会公开。考虑到各省经济社会发展水平和政府购买服务推进情况差异较大，省以下是否分级分部门制定政府购买服务指导性目录，由各省级财政部门根据本地区情况确定。
浮盘密封材质(皮囊等)的抗腐蚀性、耐温性、耐油性、抗老化性能够与储存介质相符，密封部位所配弹性元件能够经得住油气或水汽腐蚀，弹性伸缩良好，这在浮盘安装前必须进行认真核验，确保材质符合长周期运行。在储罐定期检查、检验时一并进行必要的查验，发现问题及时予以处理。
（财政部综合司供稿）
（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）
责任编辑 廖朝明
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