政府行为的规范与经济增长方式的转变，本文主要内容关键词为：经济增长方式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
不同的经济模式有不同的政府行为方式，而不同的政府行为方式，对国民经济运行的影响程度和后果也截然不同。我国长期实行的是政府集权型经济模式，政府主体取代市场主体，政府行为的运作功能替代市场机制的运作功能。这是造成我国国民经济运行失衡、缺乏活力的根源，也是我国粗放型经济增长方式长期难以根本扭转的症结所在。因此，要实现我国经济增长方式向集约型转变，关键在于，必须按照建立社会主义市场经济体制目标的要求，转变政府经济职能，规范政府主体行为。
一、不同经济模式下的政府行为
在本世纪，世界各国已经实行过的经济运行体制模式可划分三种类型，即政府放任型经济模式、政府调节型经济模式和政府集权型经济模式。不同经济模式下的政府行为方式是不同的，其对国民经济运行的影响程度和后果也是不同的。
在政府放任型经济模式中，整个国民经济的运行，主要是由市场机制所驱动，而政府则放任市场机制的自由运作和国民经济的自由运行。这里所说的政府放任，并不等于政府对国民经济运行不施加任何影响。政府放任只是意味着：政府只履行某些最起码的基本职责，也就是通常所说的只充当“守夜人”的角色。如运用某些法律和行政等强制的手段，保护人们的财产权，维护契约的履行，供应货币，维持社会正常秩序等。但政府履行这些基本职责的目的，只是为市场机制的自由运作创造必要的外部条件，而不是将政府的某些意志强加于国民经济的运行。本世纪30年代以前，西方各国所实行的经济模式，基本上属于政府放任型，这其中又以英、美两国较为典型。政府放任型经济模式，并不像某些经济学家所肯定的那样理想。实践证明，市场本身有着严重的缺陷，这只“看不见的手”并不能完全实现经济运行合理的社会目标和比例，并不能解决微观经济与宏观经济的矛盾。在社会化大生产的条件下，当整个国民经济的运行完全由独立的市场机制来运作时，其运行必定会严重失衡。经过本世纪30年代的经济大危机之后，各西方国家都已放弃了政府放任型经济模式。
在政府调节型经济模式中，国民经济的运行，仍主要由市场机制所驱动，一切经济活动都直接或间接地和市场相联系，市场机制仍是推动生产要素流动和促进资源配置的基础运行机制，但政府并不完全放任市场机制的自由运作，而是以宏观调控者的角色和社会管理者的身份干预国民经济运行。这也就是说，在这一经济模式中，作用于整个国民经济运行的，既有市场机制，又有政府主体行为。前者是基础性的、直接的，后者则是调节性的、间接性的。政府主体通过制定某些社会经济政策和运用某些经济、法律、计划等手段，在市场作用的基础上，以“看得见的手”，参与社会经济活动，对国民经济运行实施间接调控，是这一模式的显著特点。在经历了本世纪30年代的经济危机之后，尤其是二战后，西方各主要国家都转而实行政府调节型经济模式。正如D·格林沃尔德所举例：“美国基本上是一种市场经济。然而，美国仍有许多不受市场指导的活动，如许多农产品的产量就是由政府规定的种植面积和所支持的价格决定的。”这一模式的实行，在很大程度上弥补了市场的缺陷，缓解了社会矛盾，促进了经济的发展。
在政府集权型经济模式中，国民经济的运行，则主要或完全由政府主体所操作，市场机制的运作功能被政府行为的运作功能所替代。政府主体集政治权与财产权于一身，从而形成一种巨大的可以直接支配国民经济运行的政府经济权力。基于这种权力，同时也是为了实现这种权力，政府主体必然取代市场主体，政府主体的行为必然替代市场机制的作用，从而政府主体就必然运用计划和行政等手段，直接号令和调度国民经济的运行。在这一模式中，政府主体不仅垄断企业财产权，也垄断企业经营管理权；政府主体不仅直接配置生产资源，而且还统制市场价格。这种政企不分、政府高度集权的经济模式，也称之为“计划经济模式”。几乎所有的社会主义国家，在变革其体制之前都实行过这种模式。我国改革以前的经济模式，就是典型的政府集权型。这一经济模式的实行，是造成我国国民经济运行失衡、缺乏活力的根源，也是我国粗放式经济增长方式长期难以扭转的症结所在。
二、集权型政府行为与经济粗放型经营
我国经济长期实行的是粗放型经营。这种经济增长方式的特点是：在经济建设中，主要靠铺新摊子、上新项目，造成许多大而全、小而全、低水平的重复建设；主要靠高投资、高积累，以支撑经济增长的高速度；主要靠资源的多占用、高消耗，而不注重降低成本和忽视经济效益；主要追求产值的增长速度和产品数量的增加，而不讲究规模效益和结构优化。概括地说，这是以资源、资金的高投入推动经济高速增长的速度数量型增长方式。
粗放型经济增长方式之所以在我国长期实行并难以根本扭转，是同我国政府的行为方式密切相关的。如前所述，我国原有的经济运行模式是政府集权型，政府主体的行为对我国国民经济运行的各个方面的影响和作用都是巨大的。经济增长方式是国民经济运行的一个重要方面，选择和实行什么样的经济增长方式，必然取决于政府主体的行为方式。
（一）、集权型政府主体对经济增长速度有着本能的偏好
在政府集权型经济模式中，政府主体有着特殊的功利目标，为了实现这些目标，政府主体对经济的高速增长就有着本能的偏好。
首先，对于集经济之权的政府主体而言，一定的经济增长速度，往往就是其主要政绩目标，即“速度；就是政绩”。当整个政府体系自上而下地强调高速度，并以速度来考核各级政府主体的政绩时，一定的经济增长速度作为其主要的政绩目标，是明确的，同时也是带强制性的。在这种情况下，各级政府主体对速度指标当然也就特别关注和敏感。如我国在60年代就有所谓“两本帐”的计划速度，即必成与期成的计划速度。结果造成了层层加码的高速度计划。即使整个政府体系不自上而下地强调高速度，不以速度指标来考核各级政府主体的政绩，各级政府主体也会自我意识到一定的经济增长速度就是其主要的政绩指标，也会暗中以增长速度来衡量其政绩。
其次，对于集经济之权的政府主体而言，一定的经济增长速度往往又是取得其他政绩的条件。集经济之权的政府主体同时也是集各种经济压力于一身，结果，应付各种经济压力，也就成为其应付性政绩目标。而要达到某些应付性的政绩目标，往往就要达到或保持一定的经济增长速度，进行经济数量扩张。例如为应付就业压力，政府主体就必须维持经济高速增长，扩张经济规模，以增加就业场所和扩大就业机会。
第三，在政府集权型经济模式中，政府主体不仅是最大的供给者，还是最大的需求者，同时又是总供给和总需求“平衡”的维持者。政府主体要达到自己的目标，必须以获得一定的经济收入为条件，而这种经济收入的获得又往往是与经济增长速度相关联的（据测算，我国财政收入与国民收入的相关系数为0.93）。
正因为集权型政府主体具有偏好经济高速增长的行为倾向，因而由其所决定的经济增长速度，就常常超越实际可能的经济增长速度，基至超越自身制定的计划增长速度（这从建国以来我国经济的实际增长速度常常超越计划增长速度这一现象即可得到印证）。与之相应，就必然形成以高投资、高积累为条件，以资源的多占用、高消耗为代价来支撑经济增长高速度的粗放型经济增长方式。
（二）、政府主体角色错位，对企业越俎代庖
在政府集权型经济模式中，政企不分、角色错位，政府主体不仅垄断国有企业财产所有权，而且还垄断国有企业经营管理权，企业不是相对独立的经济实体，而是政府行政机构的附属物，政府主体对企业越俎代庖。因此，企业缺乏足够的优胜劣汰压力和利益激励，又缺乏脱离政府怀抱独立走向市场，参与市场竞争的意识和能力，其经营也就必然取向粗放型。
首先，由于企业缺乏经营自主权，政府主体为达到自身的某些功利目标，会本能运用一切手段强制企业服从自己的意愿，迫使企业在经营活动中纵向依从政府主管部门而不是横向依从社会市场需求。因此，企业不可能灵敏地反映市场信息而有效地配置资源、实现成本最小化，也不可能以市场需求为导向而注重产品质量、性能和品种，其经营也就难以步入集约化轨道。
其次，由于政府自身的预算约束是软的，所以对企业的预算约束也是软的，企业缺乏约束、负盈不负亏。这样，无论是企业，还是主管企业的政府主体都没有很大的成本压力，于是企业就表现出对投入要素的高占用、高消耗，而不注重降低成本、降低消耗。投入高、产出低，经济效益差，就谈不上搞集约化经营。
第三，由于企业是政府的附属物，关停或破产一个亏损企业而带来的一系列问题（如职工安置、失业救济等）也就需要政府来解决，也就直接形成对政府主体的压力。于是政府主体常常本能地去化解亏损企业的风险，通过拨资金、增贷款把亏损企业养起来。企业优劣并存，造成资源的进一步浪费，加大了粗放型经营的负效应。
（三）、各条块政府主体筑墙垒堰、搞条块分割封锁
在我国集权型经济模式中，政府对经济的管理是按一定的“条条”和“块块”，即按一定的部门和地方政府系列管理来进行的，整个国民经济管理体系是一种条块结构。各条块政府主体出于自身的功利目标，都本能地筑墙垒堰、各自为阵，追示“大而全”、“小而全”的工业体系，追求尽可能多的办企业，尤其是办那些“价高利大”、能充当“金库”的企业。结果是乱铺摊子、乱上项目，造成许多低水平的重复建设，许多企业生产规模普遍偏小，达不到最佳的生产规模。由于各条块政府主体实施条块分割、条块封锁，我国的经济建设，不仅由于缺乏合理的生产力布局，体现不出区域分工效益；而且还由于缺乏规模经营，体现不出规模经济效益。这样一来，我国经济建设就难免陷入粗放型经营的困顿之中。
三、规范政府行为是转变增长方式的关键
政府集权型经济模式的弊端就在于：政府集权过多，政企不分，政府主体取代市场主体，政府行为的运作功能取代市场机制的运作功能。在这一模式中，政府主体行为是不规范的。这是我国粗放型经济增长方式长期难以根本扭转的症结所在。因此，要实现我国经济增长方式由粗放型由集约型转变，关键在于规范政府主体行为。
如何规范政府行为？我认为，要规范政府行为、实现经济增长方式的根本转变，必须把握好以下两个相互关联的方面：
首先，必须按照建立社会主义市场经济体制的要求，实现政企分开，转变政府的经济职能。
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这一目标要求：一切经济活动都要直接或间接地同市场相联系，市场机制应是推动生产要素流动和促进资源配置的基础运行机制；一切企业都应具有进行商品生产经营所拥有的全部权力，政府主体不能直接干预企业生产和经营活动；政府主体通过财政、税收、价格、金融等方面的经济政策和杠杆来调节国民经济运行，各种经济活动都应按有关法规来进行，整个经济运行是建立在法制的基础上。按照上述要求，首先政企职能要分开，政府主体不能越俎代庖、直接管理和经营企业，凡是国家法令规定属于企业的权利，政府主体都不得干预和截留，使企业有真正的经营自主权和决策权，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。并在此基础上，确立起政府主体作为国有资产所有者、社会管理者和宏观调控者的经济职能。
政府主体作为国有资产所有者，不是直接管理和经营国有企业，而是维护国有资产的所有权，保证国有资产不受侵害并能增值，实现所有者的经济利益。政府主体作为社会管理者，是制定各种必要的法律、法规，管理社会公共事务，搞好公共基础设施的建设，维护社会治安和公共秩序，保障市场机制正常进行，为经济发展创造良好的社会环境。政府主体作为宏观调控者，不是用指令性计划和行政手段强制约束微观主体的经济活动，而是主要运用经济手段来协调国民经济的运行。
政府职能决定政府主体行为方式，只有当政府主体忠实履行上述经济职能时，其行为才是合理的、规范的。合理的、规范的政府主体行为，有利于发挥市场对资源配置的基础性作用，有利于企业走向市场，参与市场竞争，从而才能有效地推进经济增长方式的根本转变。
其次，必须建立、健全市场机制和市场体系，充分发挥市场对国民经济运行的调节作用。
在政府集权型经济模式中，政府集权过多是同市场作用微弱互为因果的。政府集权过多，市场作用必然微弱；市场作用微弱，政府集权必然过多。因此，要规范政府主体行为，一方面必须转变政府的职能，使政府主体行为对国民经济运行由内在本体性的影响“超脱”为外在调节性影响；另一方面，还必须建立、健全市场机制和市场体系，充分发挥市场对国民经济运行的基础性的调节作用，使政府主体行为对国民经济运行的影响被限制在一定范围之内。
市场机制是市场经济的基本运行机制，市场对国民经济运行的调节是通过市场机制来实现的。市场机制是由供求、价格、竞争等相互制约、相互联系的要素所组成，建立市场机制，就是建立以市场形成价格为主的价格机制，就是建立公平竞争、优胜劣汰的竞争机制，一种有效的市场机制的建立，必然会给企业以动力和压力，促使企业脱离政府的怀抱，成为市场竞争的主体，主动面向市场、参与市场竞争，从而推动企业改进技术、改善经营管理、降低成本，提高经济效益，实现集约化经营。一种有效的市场机制的建立，必然要求政府主体对经济活动的直接干预减到最低限度，必然要求政府主体克制“为政绩而求速度”的冲动，从而使经济活动能遵循价值规律的要求，适应供求的变化，通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到技术先进、经营管理好、劳动生产率高的企业或部门中去。
市场体系的健全是市场经济有效运行的基础。在继续发展商品市场特别是生产资料市场的同时，积极培育资金、劳动力、技术、房地产、证券、期货、产权、信息等要素市场，加强市场制度和法规建设，以形成全国统一、开放、竞争的市场体系。这不仅有助于抑制地方政府主体的垒墙驿堰、搞条块分割封锁的行为，而且还将有利于生产力合理布局，有利于优化全社会资源配置，提高结构优化效益、区域分工效益和规模经济效益，从而将有力地促进我国经济增长方式由粗放型向集约型转变。
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