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拉丁美洲国家的外交政策是在国家独立之后的长期外交活动中逐步形成和完善的。从19世纪初拉美国家获得独立起，随着世界政治形势的变化和拉美国家政治、经济的发展，拉美国家的对外关系处在不断变化之中，其外交政策也在不断地适应这种变化。直到第二次世界大战后，特别是古巴革命胜利后，拉美国家才真正形成了独立的外交政策。德国学者沃尔夫·格雷贝道尔夫指出：“说拉丁美洲直到本世纪中叶还未形成自己的对外政策，这并不夸张。它在殖民时期与西班牙有密切的联系，在19世纪受英国的影响最大，到20世纪中期转而依附于美国。只是在古巴革命之后，以及由于美国旨在控制拉丁美洲对外政策的重大尝试——《争取进步联盟》遭到失败后，拉美才开始谈到对外贸易的多样化，并且把经济政策和对外政策联系在一起”。[①]60年代末、70年代初，拉美主要国家开始提出自己的独立自主的外交政策。正如格雷贝道尔夫指出的，1969年5月在智利举行的拉美特别协调委员会通过的《比尼亚德尔马协议》，“标志着拉美对外政策新时期的开端”。经过70年代的实践和80年代的发展，进入90年代后拉美国家对其外交政策作了进一步的调整，使之日臻完善。当前拉美各国的外交政策除在一些具体问题上存在差异外，具有许多共同的特点。
（一）坚持独立自主的外交方针
美国学者罗埃特指出：“拉丁美洲各国的外交政策一直有两条发展主线，一条是对国际事务享有更多的影响力，另一条是和美国进行抗争，达到独立自主”[②]。的确，拉美国家独立自主的外交政策，是同美国进行长期抗争的结果。第二次世界大战以后，拉美成为美国的势范围，其政治、经济、军事和外交均受到美国的控制，在国际事务中听命于美国，充当美国的外交工具，根本不可能奉行独立自主的外交政策。1959年1月1日古巴革命的胜利，动摇了美国在拉美的霸主的地位，开创了拉美历史的新时期，拉美外交也进入一个新阶段。此后，独立自主的外交政策才在拉美各国逐步形成、发展和完善。
古巴革命胜利后，古巴人民在菲德尔·卡斯特罗领导下，坚定不移地走独立自主的发展道路。古巴政府顶住美国的政治孤立、经济封锁和军事威胁，在国内坚持进行民主改革，坚定地走社会主义道路；在国际上，积极发展同前苏联和中国的友好关系，奉行独立自主的外交政策。尽管后来因多种原因，古巴曾一度过多地依靠前苏联，使其独立自主的外交政策受到某些影响。苏联解体后，古巴在极端困难的国内外形势下，依然坚持社会主义道路和独立自主的外交政策。当前，古巴既敢于同世界上惟一的超级大国美国公开对抗，又实行改革开放政策，不过多地依靠某一个国家，开展全方位的独立的外交。古巴政府实行的独立自主的外交方针赢得了世界各国的广泛同情和支持，也为拉美其他国家实行独立的外交政策树立了榜样。
除古巴外，大多数拉美国家随着本国政治经济的发展，在60年代末和70年代初也逐步调整了同美国的关系，使其外交政策逐步朝着摆脱美国控制的方向发展，朝着为本国经济服务的方向转变，其重要标志就是21个拉美国家于1969年5月一致通过的《比尼亚德尔马协议》。该协议明确指出：拉丁美洲本身的特性，本地区的发展进程，拉美各国以及世界正在发生的变化，必然使拉美同国际社会其他成员之间的关系模式发生重大变化。拉美国家不可避免地要实现按自己观点制定的、反映其民族特性的解决方案。[③]在这个协议发表前后，许多拉美国家实现了对外政策的转变，秘鲁、巴拿马、玻利维亚、委内瑞拉、智利、墨西哥、阿根廷和巴西等国都根据各自的具体的情况，先后提出自己的独立自主的外交政策。从此，整个拉美要求实行独立自主外交政策的总趋势已经形成，并已成为一股不可逆转的洪流。70年代，美国已无法对拉美国家进行控制，拉美国家同美国公开对立的事件屡屡发生。1975年7月，拉美国家在第16次美洲国家外长协商会议上，不顾美国的意愿，通过了撤销对古巴“制裁”的决议；1979年6月，在讨论尼加拉瓜问题的美洲国家外长协商会议上，以2／3多数票通过一项决议，要求在尼加拉瓜建立一个民主政府，取代索摩查独裁政权，从而挫败了美国企图通过美洲国家组织干涉尼加拉瓜革命的阴谋。
80年代，拉美国家进一步实行独立自主的外交政策。正如委内瑞拉前总统佩雷斯1982年在同阿根廷《号角报》记者谈话时所说：“拉美国家已经成熟，完全能根据自己国家的利益妥善处理与苏联、古巴的关系，而不需要美国像家长似的指手划脚或越俎代庖”。在处理中美洲危机和债务危机过程中，拉美国家不但坚持了独立自主的原则，而且逐步走上了联合的道路，孔塔多拉集团、利马集团以及由它们组成的8国集团即里约集团的相继成立，就是为了更好地坚持独立自主而走向国家联合的表现。1987年11月在墨西哥阿卡普尔科举行的拉美8国首脑会议，是当代第一次没有美国参加的拉美首脑会议，它表明拉美国家要求独立自主地决定本地区事务的意愿正日益增强。巴西总统萨尔内在这次首脑会议上说：“我们大陆吹来了一阵新风。这是独立的风，自主的风，是在不受超级大国控制的情况下执行我们的对外政策的风”。[④]进入90年代后，随着世界格局的变化，拉美国家对其外交政策进行了重大调整，但独立自主的外交方针没有改变。为了捍卫国家主权，它们敢于同美国公开对抗。1996年6月5日，在巴拿马举行的美洲国家组织第26届大会上，拉美国家不顾美国的反对，通过了谴责美国旨在加强对古巴经济封锁的《赫尔姆斯—伯顿法》议案。
（二）突出为经济建设服务的主要目标
战后初期，正当一些主要国家在国际舞台上的斗争日趋激烈之时，拉美国家就通过外交活动积极为本国经济的发展创造有利条件。在当时举行的美洲国家会议上，拉美国家曾多次提出建议，要求讨论经济问题，并要求美国向拉美国家提供更多的经济援助，以帮助它们发展经济，但都遭到美国的拒绝。1958年5月，巴西总统库比契克致函美国总统艾森豪威尔，要求美国为拉美国家的经济发展创造条件。人们把他的建议称为“泛美行动”计划。这个计划的实质在于，通过美国资本的大量流入在今后20年内发展拉美经济，使人均收入增加一倍。库比契克宣称：“在泛美主义范围内主要活动的基础是，解决经济问题和克服美洲大陆多数国家的经济落后状况”[⑤]。1969年5月，拉美各国的外交、经济和财政部长在智利举行拉丁美洲特别协调委员会会议，会议通过的《比尼亚德尔马协议》强调，拉美国家同美国的经济贸易关系应当建立在各国平等，不干涉别国内政外交、各主权国家有权自由支配本国的自然资源等原则之上。这是拉美国家集体推行经济外交的一次重大行动。
70年代拉美国家积极发展同西欧国家、日本等国的经贸关系，80年代为解决债务危机而开展的频繁外交活动表明，拉美国家十分重视外交为经济建设服务这一主要目标。
冷战结束之后，国际舞台上斗争的重点由政治军事领域转向经济领域，美国对拉美政策的重点也由安全问题转向经济问题，这就为拉美国家开展经济外交提供了良好的国际环境。近几年来，拉美国家为改革开放、加速本国经济建设开展了一系列经济外交活动。大力发展对外经济关系已成为拉美外交政策的主旋律。
进入90年代以来，拉美国家之间的双边和多边经济关系迅速发展，特别是在地区经济一体化方面，取得了突飞猛进的进展。无论是安第斯集团、三国集团、南方共同市场，还是加勒比共同体、中美洲共同市场等，对外经济关系和经济一体化都获得了可喜的成就。
目前，在拉美国家之间已签署的协议正在付诸实施，一些小地区一体化组织之间及其与个别国家之间达成的协议，成为拉美经济一体化的重要补充。例如，1996年6月南方共同市场与智利签署的自由贸易协定规定，智利与共同市场成员国的双边贸易关税税率在今后8～15年内逐步降为零，到2010年实现自由贸易。
为了加速本国经济的发展，拉美国家除加强相互之间的经济联系外，还积极发展同世界各国的经济贸易关系，特别注意发展同美国、欧盟、东亚等国家和地区的经济关系。例如，智利开展了全方位的经济外交。智利积极改善同美国的关系，使美国放宽了对智利300多种出口商品的限制，智利重新进入了美国的对外投资保险体系，成为享受关税普惠制的国家；智利努力恢复与欧洲的传统友好关系，加强经贸合作，为签署双边自由贸易协定创造条件；智利与前经互会成员国恢复了外交关系，赢得了许多新市场和新伙伴；智利积极发展同亚太地区的合作，尤其同日本的合作，成了亚太经合组织的成员国，使亚太地区成为智利的三大出口市场之一；智利与一些拉美国家签定的双边自由贸易协定或经济补充协议及与世界20多个国家达成的相互保护投资协定，为吸引外资和促进本国资本国际化开辟了新途径。[⑥]
巴西实行的经济外交成为促进其经济模式转型的重要一环，在振兴巴西经济中发挥了重要作用。巴西改善了与国际金融机构和发达国家的关系，使其债务问题得到缓解，重新获得经济发展所需要的资金，并减少了其实施外向型经济发展的障碍。在促进本地区的一体化进程的同时，巴西还加强同亚太地区的关系，扩大同非洲的联系，从而巩固和扩大了它的出口市场，对外贸易取得了迅速发展。[⑦]
（三）努力保持同美国的良好关系
由于历史、地理、文化及政治、经济等多种原因，拉美同美国之间存在着千丝万缕的联系，美国在拉美的许多领域中占有特别重要的地位。众所周知，从发表《门罗宣言》时起，美国就把拉美地区视为其势力范围，独霸拉美一直是美国对拉美政策的基本思想。尽管美国对拉美国家有时也给予某种“帮助”，但其目的仍然是想对拉美国家进行控制。拉美国家既想从美国那里得到实惠，又不愿受制于美国。因此，处理好对美国的关系，在拉美国家对外政策中占有极其重要的地位。可以说，美拉关系直接影响到拉美国家政治经济的发展。因此，拉美国家都把对美国的关系放在对外关系的首位。
墨西哥同其强大的邻国美国，既有领土被吞并的宿怨，又有两国3200公里不设防的共同边界、每年数以百万计的劳工进入美国寻找工作的纠葛。美国是墨西哥最大的贸易伙伴、投资者和债权国，因而墨西哥在资金、技术和市场上严重依赖于美国。墨西哥历届政府都十分重视对美国的关系。它们既要捍卫国家主权和民族独立，反对美国的霸权主义，又要为本国经济的发展而同美国保持密切的经济联系。正如墨西哥前总统波蒂略所说：“与美国保持良好关系是墨西哥对外关系的基石”[⑧]。冷战结束后，墨西哥政府进一步调整了对美政策，主动改善同美国的关系，同美国、加拿大签署了《北美自由贸易协定》，建立了北美自由贸易区。在处理某些双边和国际问题时，墨西哥采取了灵活务实态度，有时甚至采取亲美立场。
为了搞好同美国的关系，巴西曾经实行过同美国“自动结盟”的政策。尽管70年代以来巴西已放弃了这项政策，但历届政府仍把对美关系放在其对外关系的头等地位。现任总统卡多佐在1995年9月曾明确表示：“很清楚，美国是我们的最重要的伙伴，这是因为它在世界上所处的位置很重要”。[⑨]
长期以来一直同美国对立的阿根廷，冷战结束后也主动靠近美国，积极改善同美国的关系，在国际事务中大力支持美国的外交政策。例如，在海湾战争中派出军舰参加以美国为首的多国部队；谴责前苏联的8月事变；在联合国大会上投票赞成对古巴人权问题进行调查；正式宣布退出不结盟运动，等等。梅内姆总统还公开宣称，“有一个国家是领导，这个国家就是美国”，美阿关系“已达到迄今为止的最好的水平”。[⑩]古巴政府一方面反对美国对古巴的颠覆、封锁和制裁，同美国的霸权行径进行坚决斗争，另一方面也利用一切机会争取同美国改善关系，以便创造一个有利于国家经济建设和社会发展的和平国际环境。
总之，拉美国家都愿同美国改善关系，冷战结束后更是如此。1994年12月克林顿总统倡议召开美洲国家首脑会议，所有被邀国家都积极参加，就是一个例证。
（四）积极开展全方位、多元化的外交
为改变过去在政治上、经济上和外交上依附于美国的局面，拉美国家从70年代起大力开展多元外交。它们冲出“泛美体系”，越过“意识形态边疆”，积极发展同欧、亚、非洲各国的关系，迅速恢复和发展同西欧、日本的关系，特别是经贸关系，使西欧成为仅次于美国的第二大贸易伙伴。
进入90年代以来，拉美国家的全方位、多元化外交不断取得新的进展。它们除单独开展外交活动外，还以集团的形式广泛开展活动，并已取得良好效果。
同欧洲联盟的关系有了很大的发展。里约集团、南方共同市场、安第斯集团、中美洲共同市场等，不断同欧盟对话，并签署了一系列协议。
拉美国家同亚太地区的关系日益加强。近年来，太平洋沿岸的拉美国家非常重视发展同亚太地区的关系，尤其同日本和中国的关系。拉美国家的政府首脑纷纷访问日本、中国及其他亚洲国家，表示愿意发展同这些国家的关系。为了加快发展同亚太地区的关系，拉美国家积极争取加入亚太经济合作组织。继墨西哥1993年11月正式加入该组织后，智利也于1994年11月成为该组织的第18个正式成员国。目前，哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁等太平洋沿岸的拉美国家正在创造条件，争取早日加入这一组织，甚至连阿根廷这样的非太平洋沿岸的拉美国家也试图加入这一组织。为此，拉美国家相继采取许多具体步骤，如建立或加强在东亚国家的外交代表机构；官民并举开拓东亚市场，加强对东亚的研究；在交通运输、地域开发等方面逐步形成面向亚洲的布局，等等。[(11)]
此外，同俄罗斯、东欧以及南非的关系也有所发展。近年来巴西和俄罗斯接触频繁，两国签署了一系列贸易和合作协议。墨西哥等国也认为，同东欧国家发展经贸关系的潜力很大。近几年，拉美同南非的政治经济关系发展迅速。目前除伯利兹、萨尔瓦多和多米尼加3国外，拉美国家都与南非建立了外交关系，并把南非看作是它们进入非洲大陆的途径。
（五）坚持第三世界立场，继续参加不结盟运动
战后初期，拉美国家因签署了由美国一手炮制的《美洲国家间互助条约》，参加了在美国控制下的美洲国家组织，13个拉美国家同美国签定了双边军事协定，实际上同美国结成了政治军事同盟。在当时情况下，拉美国家只能事事听命于美国难以表达自的观点。
古巴革命的胜利打破了美国在拉美的一统天下。古巴政府率先摆脱了美国的控制：于1960年3月宣布退出并不再承认《美洲国家间互助条约》，同年9月宣布废除1952年同美国签订的军事协定；正式参加了于1961年9月在南斯拉夫首都贝尔格莱德举行的第一次不结盟国家和政府首脑会议，成为当时拉美参加不结盟运动的惟一正式成员国；1962年1月，美洲国家组织理事会华盛顿会议作出排除古巴的决议，与此同时，古巴政府宣布退出美洲国家组织。这是拉美同美国的政治军事同盟瓦解的开始。经过60年代末和70年代初世界各政治力量的重新组合，形成了三个世界。许多拉美国家在实践中逐步认识到，它们属于第三世界。随着三个世界的界线日渐明晰，拉美国家在外交政策上也发生了根本性的转变，它们开始不顾美国的反对，积极参加不结盟运动。80年代，绝大多数拉美国家都成了不结盟运动的正式成员或观察员。进入90年代后，除个别国家不再承认自己属于第三世界，并宣布退出不结盟运动外，绝大多数拉美国家仍然坚持第三世界立场，并继续留在不结盟运动中。最近的一次不结盟国家首脑会议（第11次不结盟国家首脑会议）于1995年10月18～20日在哥伦比亚的卡塔赫纳举行。哥伦比亚总统桑佩尔担任本次会议主席。他强调，不结盟运动将坚持其基本原则，继续在国际事务中发挥重要作用。
巴西曾对第三世界立场发生过动摇。科洛尔在1990年3月当选总统后，曾强调“宁作富国的排尾，不当穷国的排头”，并在就任前夕，宣布放弃1975年以来巴西一直奉行的“第三世界主义”政策，试图脱离第三世界，加入富国“阵营”。但经过一年多的实践，科洛尔又回到了第三世界立场上来。在1991年7月举行的伊比利亚美洲首脑会议上，科洛尔重新举起“第三世界主义”的旗帜，严厉批评七国集团，提醒人们注意富国与穷国之间出现“强大对抗”的危险，强调要努力找到“紧急、现实和可靠的办法”以消除南北之间“日益扩大的差距”。为表明其坚持第三世界立场，巴西除积极推动拉美地区一体化进程以外，还顶住美国的压力，向古巴提供援助；科洛尔总统访问了安哥拉、莫桑比克等非洲4国；巴西还积极发展同中国等东亚国家的关系，并同中国建立了“战略伙伴关系”。
（六）坚持不干涉原则，捍卫国家主权，反对霸权主义
不干涉原则是国际法中一个公认的基本准则，也是拉美国家对外政策中的一项基本原则。为了捍卫国家主权和民族独立，拉美国家以不干涉原则为武器同美国的霸权主义和侵略行径进行了坚持不懈的斗争。在美洲国家组织会议上，拉美国家经过多年斗争，终于迫使美国接受这一原则，并将它正式写进1948年4月签定的《美洲国家组织宪章》中。美国虽然在表面上承认不干涉原则，但在实际行动中依然肆意干涉拉美国家的内外政策。因此，美拉关系总是充满干涉与反干涉的斗争。
冷战结束后，拉美国家都主动同美国改善关系，但仍反对美国对其内政的干涉。如在反毒问题上，美国试图通过联合反毒插手拉美国家的军队，干涉别国内政，拉美国家对此都十分警惕。1991年5月，秘鲁总统滕森在秘美签署禁毒协议时，拒绝同美国签定军事协定。在1992年2月举行的美洲国首脑反毒会议上，拉美国家反对美国提出的建立多国武装部队的建议，强调要在完全尊重各国主权和领土完整的基础上加强各国间的反毒合作。在1995年7月举行的美洲34国国防部长会议上，大多数拉美国家明确表示，反对在西半球建立类似北约组织那样的安全合作机构和机制。
80年代以来，团结自强、联合抗霸已成为拉美国家外交政策的一个显著特点。拉美国家普遍认识到，只有拉美国家之间协调一致，团结自强，用一个声音说话，才能在国际事务中发挥更大的作用，才能有效地维护国家主权和权益，遏制霸权主义势力对别国事务的干涉。1983年1月由墨西哥、巴拿马、哥伦比亚和委内瑞拉4国组成的孔塔多拉集团，是拉美第一个协调外交活动的政治性国家集团。它的诞生为拉美国家联合反霸创造了一种新形式，是对美国霸权的挑战。哥伦比亚法学家阿波利纳尔·迪亚斯—卡列哈斯认为，对于美国在中美洲和加勒比地区排他性的传统霸权来说，孔塔多拉集团用和平斡旋活动并带着政治解决方案闯进了这个地区，这是“对美国按照自己的方式、自己国家利益和安全来解决该地区冲突的霸权势力的挑战”。[(12)]
1985年7月由阿根廷、巴西、秘鲁和乌拉圭4国组成的利马集团，是孔塔多拉集团的继续和补充。1986年12月孔塔多拉集团和利马集团8国外交部长召开里约热内卢会议，决定组成拉美8国集团又称里约集团。进入90年代后，里约集团的成员国已达14个，其中包括中美洲和加勒比地区各自选派的一个代表国。目前，里约集团已经成为整个拉美地区的总代表，它不断谴责美国的霸权主义行径。如1996年上半年，里约集团多次发表声明，严厉谴责美国实行制裁古巴的《赫尔姆斯—伯顿法》，并决定协调行动把一这问题提交国际海牙法庭审理；1996年9月里约集团第10次首脑会议签署的《里约集团10周年声明》，强烈反对美国的做法，声明指出，里约集团反对“一切单方面实行带有治外法权性质的制裁的企图”，“因为它们违背国家间共处的准则，无视尊重主权的基本原则，同时也违反了国际法”，“因此，我们强烈反对争取古巴自由和民主声援法，即赫尔姆斯—伯顿法。”
1991年7月在墨西哥召开的包括西班牙、葡萄牙在内共有21个国家参加的首届伊比利亚美洲国家首脑会议，是拉美国家团结自强、联合抗霸进一步发展的重要标志。拉美国家顶住美国的压力，吸收古巴参加会议。会议发表的《瓜达拉哈拉声明》，被认为是拉美国家发表的最重要的文件之一。
此外，进入90年代以来，拉美地区各种类型的一体化组织发展进程明显加快，这也表明拉美国家正在采取更加有效的手段，增强集体经济实力，联合自强，努力提高与美国谈判的地位。南方共同市场各国努力发展壮大自己，探索建立拉丁美洲共同市场的思路，也是同美国提出的在北美自由贸易协定基础上扩建成美洲自由贸易区的构想相抗衡的一种新思路。
应当指出，拉美国家外交政策的上述基本特点是相互联系的、有主有从的。独立自主是拉美国家外交政策的核心，为经济建设服务是基础，其他4项则是支柱。对拉美国家来说，要想坚持独立自主的外交方针，捍卫国家主权和民族独立，就必须积极开展多元外交，坚持第三世界立场，坚持不干涉原则，反对霸权主义。拉美国家要想顺利地发展本国经济，就必须在保持同美国良好关系的同时，大力开展全方位、多元化的外交。归根到底，外交政策的基本原则就是保卫本国的国家利益。要维护本国的国家利益，必须捍卫国家的独立和主权，反对外部干涉，反对霸权主义，并为加速发展民族经济创造良好的国际环境。当前拉美国家外交政策的基本特点是和这一基本原则相符合的。
注释：
①〔德〕沃尔夫·格雷贝道尔夫：《拉丁美洲向何处去》，齐楚译，时事出版社1985年版，第150页。
②〔美〕罗埃特：《拉丁美洲各国外交政策》，载麦克迪斯编《当代各国外交政策》，胡祖庆译，台湾五南图书出版公司1991年出版，第421～422页。
③〔墨〕《国际关系及联合国百科全书》，墨西哥1976年版，第205页。
④阿根廷《民族报》1987年12月27日。
⑤前苏联哥尼昂斯基：《拉丁美洲和美国（1939—1959）外交关系史纲》，世界知识出版社1962年中文版，第334～335页。
⑥参阅汤小棣：《90年代智利经济模式的运作》，载《拉丁美洲研究》1996年第2期，第23～24页。
⑦参阅焦震衡：《巴西经济外交在经济模式转型中的作用》，载《世界经济与政治》1996年第6期，第60～63页。
⑧墨西哥《国民报》1982年9月1日。
⑨巴西《圣保罗州报》1995年9月24日。
⑩墨西哥《至上报》1991年6月13日。
(11)参阅苏振兴：《拉美与东亚经济贸易合作的前景》，载《拉丁美洲研究》1993年第6期，第15～16页。
(12)哥伦比亚阿波利纳尔·迪亚斯—卡列哈斯：《孔塔多拉：对帝国的挑战》，波哥大黑羊出版社1985年版，第120～121页。