危机中的政策困境与化解：政策能力的提升，本文主要内容关键词为：政策论文,困境论文,危机论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且 在时间压力和不确定性极高的情景下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策加 以解决的事件。随着全球化与信息化的迅速发展，现代危机爆发、影响的形式和范围都 有了新的变化：突发性更强，破坏性更大，发生更为频繁，涉及的领域更广。因此，政 府需要提升自己的公共政策能力以应对各种危机，这已经成为对政府全面治理能力的重 大考验，是对政府在危机状态下的政策预警与处理能力的重大考验。
一、公共危机中的政策困境：过程维度分析
对于危机来说，其一般特点是：危机的爆发具有突发性和不可预测性、危机的发展具 有高度的动态性和不确定性、危机应对实质上是一种非程序化决策。公共危机除了具有 一般危机的这些特点外，其影响范围、层面、程度的大小都与一般危机不同。下面对公 共危机的这些特点进行分析。
一般而言，公共危机具有一些对正常的政策过程产生严重冲击的特点。第一，公共危 机的首要特征是公共性，公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序 产生的严重威胁，其影响和涉及的主体具有广泛性和公共性。需要由以政府为核心的公 共管理系统做出决策以加以解决，危机事件的处理过程实际上就是利益的协调过程，公 众的利益必须被置于优先地位，公众与政府在利益立场上的认同是政府处理公共问题的 核心所在。只有在不同的利益之间找到最佳的平衡点，才能使危机事件获得最为妥善的 解决。
第二，公共危机具有深度危害性。危机的负面影响要大于正面影响，它破坏了原有秩 序，危机导致社会的混乱，使人的心理产生恐惧，并造成巨大的经济损失。由于危机的 连锁效应，如若处理不当，它不但会给相关人员和组织带来损失，还会引发剧烈的社会 动荡。就具体损失而言，危机事件除造成经济损失外，还会带来相关组织乃至主权国家 象征性资源的流失。
第三，公共危机受社会舆论影响强烈。因为危机事件具有极强的新闻价值，因而很受 新闻媒介的关注。一方面，媒介的渲染会夸大危机的负面影响，在公众中造成恐慌气氛 ，甚至导致人人自危，进而影响社会稳定；另一方面，有效的舆论导向能够在危机发生 时警示公众，增强公众的危机意识，指导公众在危机情形中的活动，并且为危机管理者 提供及时、迅速的决策信息。因此，如何面对舆论压力，采取何种姿态与媒介打交道也 成为危机应对能力的一个重要方面。
第四，公共危机的应对主体是以政府为主导的社会整体。公共危机的处理必须利用相 当的公共资源，进行有组织的协调，才能达到较好的处理效果。在这种情况下，以政府 部门为主体的公共部门要动员全社会的参与，如企业组织、非政府部门、社会公众、媒 介力量等，与政府共同组成一个应对公共危机的社会整体系统，整合全社会资源来积极 应对公共危机。政府需要有效地动员一切人、财、物和信息等资源，对其权限范围内出 现的紧急情况做出公共决策，动员一切力量共同努力力求摆脱危机，即使付出了很大的 成本也在所不惜。现代社会需要以整体系统来应对公共危机的发生。危机是对全社会利 益的威胁，就要动员全社会的力量来应对、吸收和发挥社会智力和其他资源，与政府实 现优势互补，这都有助于危机及时、圆满地解决。
以上分析表明公共危机对公共政策过程形成了巨大的冲击。因此，面对具有高度不确 定性、风险性的危机，不管是公共政策的制定还是执行，都会感受到巨大的困难，有时 还会陷入进退维谷的境地，以至陷入政策的困境。我们可以从政策过程维度，对公共危 机中的政策困境做出讨论。
由于政策自身存在的局限性，如政策制定组织自身能力的限度和主观失误，就形成了 政策无能的现象(注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版， 第351页。)。政策自身固有的无能加上危机时的严峻形势，就会导致更严重的政策困境 。在各种政策困境中，政策制定者经常要面对着两难抉择，甚至是悲剧性抉择。两难抉 择是指在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞， 政策抉择因此出现困境的情况。悲剧性抉择则是指必须在不可选择的对象中做出抉择， 即在对本身具有绝对重要意义的价值观和政策目标中排列出先后次序和相对重要性。( 注：叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社，1996年 版，第191页。)悲剧性抉择显示了决策过程中价值和利益冲突的不可调和性。公共危机 的突发性、危害性和不确定性，都非常容易形成政策制定的两难抉择和悲剧性抉择，造 成了更多的政策困境。
从政策议程的角度看，危机本身具有的特点往往成为阻碍政策形成的障碍之一。在制 定应对危机的公共政策时，困难主要表现在政策问题确认的特殊难度，即如何确认公共 问题是否已经演变成为具有危害性的危机，并据此作为政策议程的标尺。而这就要求及 时收集各种信息，并对信息进行分析、辨别。根据公共危机生命周期的特点，公共政策 要发挥危机预警的作用，就应该在危机潜伏期获得尽可能详尽、准确的信息，作为公共 政策制定的基础。但恰恰是在这一时期，危机还没有全面显露，信息的搜集存在很大的 难度，信息的准确性和数量都具有不完善性。危机在发展期，由于其不确定性和突发性 ，危机完全无章可循，并且具有模糊性，其发展演变也相当迅速。而且一般的公共危机 ，最早往往都是发生在局部地域和局部人群当中，在非常短的时间里，收集到的信息当 然就相当不充分。由于难以收集到准确的信息，政府的分析判断和决策也有相当难度。 虽然对政府来说，其职责就是对收集到的信息做及时地分析辨别和判断，做出决策，及 时把危机消灭在潜伏期。但事实上，政策人员通常为目前迫切的问题所困扰，而且缺乏 相应的专业分析手段，所以就难以制定出台政策，这样就往往会贻误时机，错过危机解 决的最好机会。但是如果在信息不完善的情况下，盲目出台政策，结果可能不仅于事无 补，而且会火上加油，加重危机的危害形势。
从公共政策的执行来说，公共危机为政策的执行增加了许多不可预知的变数。不利的 一面是，由于危机政策制定得比较匆忙，使得许多已经出台的政策自身并不完善；同时 ，许多政策执行的资源在公共危机发生时期难以得到充分的保证，政策执行的保障就存 在许多不足。所以在公共危机发生时期，政策的执行所面临的困难要远大于平常时期。 有利的一面是，危机时期，政府的责任感被高度强化，措施更加强硬，会促使政策尽快 充分地早出台，政策的执行更具有力度，以体现政府在应对危机时的决心和能力。同时 在危机发生时，社会凝聚力一般较强，人们对危机处理政策有很大的期待，作为非常时 期的政策执行手段也可以采取一些非常手段，对此人们也都有很大的承受能力。如何权 衡这两方面的得失，主观的政策意愿如何和现实的政策环境结合起来，政策执行人员就 需要在这左右为难的困境中做出决断。
从公共政策所产生的效果来所，成功的政策会促进政府的合法性，提升政府的地位， 而失败的政策则会加大危机的危害程度，造成更多的后患。公共危机所产生的危害，一 种是产生直接的危害，一种是间接的危害，包括对公众的心理创伤、产生的恐惧和惊慌 。危机的这些损害，都会影响公众对政府的忠诚度，对政府的形象产生负面的影响。有 时，间接的危害会远远超过直接的危害。因此，政府对待危机的态度都比较谨慎，绝不 会把局部的问题人为扩大。
总之，在公共危机中形成的政策困境，直接或间接政策制定者都常常陷入悲剧性抉择 当中，“悲剧性抉择不仅是一个在不同的具体目标和价值中做出选择的问题，而且还是 一个在不同风险分配和不同的时间取舍上做出决策的问题。所有这些在精神智力上令人 吃惊，在道德伦理上令人害怕，在心理上强加于人，在权力政治上也是最为忌讳的。” (注：叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社，1996 年版，第193页。)这些都凸显了政策制定的困难，对公共政策制定能力提出了更高的要 求。
二、公共危机处理中的公共政策：政府的责任与作为选择
“灾祸对我们思想的影响相对来说是短暂的，灾祸仅限于在相对小的制度变革上发生 作用，但旧势力会卷土重来，可以抵消第一次变革中的大多数成果。一个惊恐和受挫的 社会不是真正重大变革能够扎根的地方，除非抢救时期有周密的准备和明智的行政管理 。”(注：R·J·斯蒂尔曼：《公共行政学》，李方等译，中国社会科学出版社，1988 年版，第184页。)美国著名行政学者R·J·斯蒂尔曼的这一论述，与其说分析了灾祸与 公共制度之间的因果关系，不如说是从否定性语气中指认了政府在保持社会持续、稳定 、协调的进程中，应勉力提高应对各种公共危机的能力。推而论之，公共危机的特点要 求政府必须承担起进行公共危机管理的责任。
从公共政治责任的角度看，政府是进行危机管理的当然主体。罗斯金等人在《政治科 学》中指出，“政府的任务是为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利”( 注：迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001年版，第39页。 )，这是当代大多数政府作为的应然目标、自由裁量的边界。政府不仅应向社会公众提 供各种公共物品和服务，更应促进公共利益的增进和合理的利益分配机制形成，而公共 危机之所以发生，在某种程度可以看成是政府作为的过失——提供公共物品的缺失或质 量的粗劣。从危机的诱因看，危机事件实质就是潜在的各种社会矛盾与社会问题积聚、 激化后的表现形式，或者说是冲突的人群试图通过非常规或极端的方式，促使有关政府 部门解决没有预见或长期无力解决的问题。(注：薛澜、张强、钟开斌：《危机管理— —转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年版，第8页。)这些问题的解决都 与政府的职责联系在一起，现代政府是责任政府，政府应该为其作为的缺位、错位、过 失承担相应的责任。
政府的责任使政府成为公共危机管理最主要的承担者，而为政府所拥有的公共权力和 社会资源，又为政府进行公共危机管理提供了充分条件。当公共危机发生时，政府需要 在短时间内制定应急政策、集中调动资源，谋求解决危机，积极缓和大众紧张的情绪。 公共政策作为政策作为的表现形式，就成为政府进行公共危机管理的主要工具，政府意 志通过公共政策得以表现和实施，政府进行危机管理的各种措施都通过公共政策表现出 来。政府通过公共政策手段控制由危机引起的连锁反应，降低危机带来的负面影响。
从危机的发展进程来看，公共政策的作用不仅体现在危机发生后的危机处理过程中， 也表现在危机发生之前的危机潜伏阶段。虽然危机的发生具有客观性，但政府却通过公 共政策在其中起到了重要的作用，这包括危机的认定、危机的预警、危机信息管理、危 机决策、危机处理能力的提升以及整个组织、制度和能力的提升过程。
首先，现代公共政策的特征符合应对现代危机的要求。公共政策不仅是政府推行政治 统治的工具，也是政府治理社会的重要工具。在现代社会，“国家机构的膨胀、国家职 能的扩大已经成为全球范围内政治生活的一种普遍现象，行政机关在政策制定和实施的 过程中的地位和作用越来越突出，人类进入了一个‘以行政为中心’的新时代。”(注 ：宁骚主编：《公共政策学》，高等教育出版社，2003年，第249页。)同时，随着社会 的进步与政府治理职能的扩展，现代公共政策的内容有了明显的丰富化，“现代社会有 什么样的特征，现代公共政策就有什么样的特征”。(注：张国庆：《现代公共政策导 论》，北京大学出版社，1997年，第16页。)而“随着技术进步和经济发展以及全球化 的推进，我们面对的危机事件必然具有新的维度，不仅来自于逐步提升的技术依赖、城 市化过程以及社会的复杂性，而且事件发生的更为突发和紧急，在发展演化上的不确定 性明显增强，社会波动性增大，对我们的非程序化决策能力要求更高。”(注：薛澜、 张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年版 ，第5页。)应对各种公共危机，已经成为现代公共政策的重要特征。
其次，公共政策的权威性和强制性的形式特征有助于公共危机的解决。“公共政策是 公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现——它 表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干、不想干什么、为什么不想干。”(注 ：宁骚主编：《公共政策学》，高等教育出版社，2003年，第185页。)危机的发生，具 有突发性和紧急性的特点，这就要求危机中的决策必须快速、高效，要求危机管理权力 高度集中于决策者手中，以便决策者能够随时决策。而公共政策从形式特征上首先表现 出的就是权威性和强制性。
再次，公共政策可以通过提升其政策制定能力来应对公共危机。公共政策能够对危机 发展产生影响，但这种影响的可能性和程度的大小则取决于公共政策自身的质量。正如 著名政策学家德罗尔所强调的那样，“政策工具越是有力，使用这些工具的技巧越精， 相对说来，对未来状况产生所期望影响的概率也就越高。”(注：叶海卡·德罗尔：《 逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社，1996年版，第77页。)在一定程 度上，政策制定也是塑造人类未来的重要力量，而且政策运行是一种有目的的过程，这 样，通过政策制定就可以有效对事物未来发展施加影响。正是在这样的基础上，人们需 求高质量的公共政策，来对危机的发展施加影响。
最后，公共政策可以通过更新政策主张来应对公共危机。公共危机发生的原因是复杂 的，公共政策在应对危机时既要相应地对症下药，制定出有针对性的政策；同时又要从 总体上建立危机处理机制，完善危机管理体系。从危机的发展进程来看，公共政策的作 用不仅体现在危机发生后的危机处理过程中，也表现在危机发生之前的危机潜伏阶段。
虽然危机的发生具有客观性，但政府却通过公共政策在其中起到了重要的作用，在危 机潜伏期，要提高危机意识，做好危机的预警分析和防范；危机发生时，要形成良性的 信息披露机制，加强对危机的快速反应；在危机处理结束后，要善于学习和反思，将经 验沉淀为制度，提高政策能力。
三、提高公共危机中的政策制定能力：超越与改进政策制定系统
政策科学研究的目的在于改进政策制定系统，这是公共政策学发展第二阶段的代表性 人物德洛尔的核心学术思想。然而，在公共危机发生时，由于危机的突发性、不确定性 等特点，高效的政策制定系统进行危机决策也常常陷入政策困境。为了应对危机挑战， 提高危机决策，必须对现有的危机决策方式进行变革。我们先看危机决策方式应该进行 哪些变革，以提高公共危机中的政策制定能力。
首先，需要更新危机决策观念，提高核心决策者的意志素质。公共危机已经成为现代 社会难以逃避的重要组成部分。因此，政府作为必须坚持危机情景假设，紧急性、权变 性、创新性等理念应该常态化，借以提高危机决策思想基础。面对危机的惊恐，核心决 策者的“决策会受到受害者、新闻媒体、幸存者及其他人的干扰，在和其他人一样经历 了焦急、失落、恐惧和无奈之后，其决策难免失于冷静”(注：劳伦斯·巴顿：《组织 危机管理》，符彩霞译，清华大学出版社，2002年版，第38页。)，因此，决策者必须 善于从多角度对政策的效果进行分析，决策者必须具备长远的眼光；危机使得事态的发 展处于转折关头，决策者要有果敢的决心和魄力；核心决策者应该自觉成为知识精深广 博、技能高超、意志坚定的综合型危机决策领袖。
其次，面对复杂化情景，提高核心决策者的模糊赌博决策能力。危机决策表现出的特 征是不确定、变量多、利害依赖性强、政策问题复杂，处理复杂化的能力体现在政策模 糊赌博的能力上。模糊赌博有两层意思：“模糊”是指政策问题本身内涵的模糊性，政 策实施后效果的不确定性；“赌博”本是一个贬义词，但他强调在危机中，基于无法把 握的预期后果必须勇于承担风险，积极进行带有风险性的决策，尽管有可能失败，但舍 此便无法应付恶劣的危机。(注：张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版 社，1992年版，第507页。)因此，危机决策者需要在实践中不断提高包括模糊赌博在内 的复杂化处理能力。
再次，提高问题排序能力，善于集中政策资源处理首要问题。在分析和把握危机处理 的主要变量的前提下，政府决策者应当把政策资源优先使用到亟待解决的政策问题上， 并实行强制性干预，以缓和并进一步消除危机。危机处理的困难就在于对危机来自何方 、是什么性质认识不清，应对危机无从下手。因此只要甄别清除主要问题，就集中力量 进行处理。处理与此相关的问题时，决策者的坚定意志、政府统一的决策核心、决策者 与公务员之间的协作、公众的热情支持等等，都十分关键。此外，还与政治权力的基础 、组织机构的健全、资源是否丰厚有关。当然，力量的集中也是在一定限度内进行的。
“作为政治变革与政治发展的一部分，危机对于一个理性的、有活力的政府而言，能 够成为公共政策改进和完善的外部动力。”(注：胡宁生主编：《中国政府形象战略》 ，中央党校出版社，1999年版，第1212页。)因此，公共危机中政策质量的提高，也是 “功夫在诗外”，取决于制度化的政策制定系统设计是否支持政府危机治理，改进与风 险社会不对称的政策制定系统。回到政策制定系统的分析，可以从以下几个阶段着手：
第一，提高政策问题诊断能力，降低公共决策的“质量赤字”。在政策制定过程中， 问题的诊断作为政策制定的起点，影响到政策制定的全过程，“一旦将严重的误诊当作 既定现实、作为政策依据的假设、作为政策制定的起跑线而接受，其后果将难以补救” (注：叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社，1996 年版，第149页。)。当今的政策制定系统在分析判断上存在许多固有的无能，如组织传 统习惯的制约，已有认知模式的局限，官僚政治的影响，对以往经验的迷信，等等(注 ：张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版，第503—504页。 )。这些无能导致了政策制定在分析判断上的许多“质量赤字”。由于危机的突发性和 不确定性，在应付危机的政策制定过程中，政策问题诊断上的无能与“质量赤字”尤其 显得突出。降低“质量赤字”要求政策制定系统能吸纳创新认知模式，减少危机时因为 分析判断的不足而造成的失误。
第二，政策议程安排的改进。德洛尔曾分析指出，“议程上的主次先后影响到问题得 到考虑的程度及其最终解决；问题的表述往往是议程安排所固有的内容，它通过将思想 转换成明显表述的词语等途径预先决定了最终的结果。”(注：叶海卡·德罗尔：《逆 境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社，1996年版，第153页。)在实践中， 政策的议程安排常常存在一些致命的缺陷，例如：议程负荷过重、倾向于尖锐明显而非 根本性的政治问题、大众传媒对议程安排的影响、决策者的个人偏好、新问题与元政策 问题、表述不清的政策问题等。这些因素往往会阻碍一些政策问题被列入政策议程，使 问题难以得到及时地解决。
要改进政策议程的安排，就必须做好以下的努力：确保在政策议程安排中不遗漏重大 紧急问题，把握决策时机；完善决策体系，以便将相互作用的问题联系在一起考虑；整 合正式议程和公众议程的问题；完善问题表述方式；就各种议程问题广泛咨询参谋机构 等。
第三，政策方案的创新。高质量的政策制定特别注重政策制定的权变性，因此也就强 调政策方案的多样性和创新性。方案创新实质上是对公共政策中的渐进决策方式的否定 。在一定程度上，公共危机的爆发显示出在主要政策领域存在巨大的而且越来越多的创 新不足，因而使得备选方案的创新变得越发紧迫。提高政策创造力无论多难，也是有效 的政策制定需要满足的一个主要要求。政策方案的创新要鼓励更多元化的思考，充分发 挥组织的积极性和创造性，突出智囊组织在政策制定中的作用。
第四，强有力的政策执行。应付危机的政策往往突破了传统的政策典范，并带有很大 的创新性，因而更有可能遇到执行阻力。美国学者艾立森(Graham T·Allison)在研究 古巴危机之后，曾经断言：“在达到美国政府目标的过程中，方案确定的功能只占10% ，而其余90%则依赖有效的执行。”(注：参见朱延智：《企业危机管理》，中国纺织出 版社，2003年版，第146页。)有力的政策执行依赖于以下两个方面进行努力，即改革执 行机构和加强执行过程的监督与指导。在危机发生时，更强调政策执行的坚决性和彻底 性。强有力的政策执行是克服危机政策资源短缺、权威削弱的有效手段。
第五，有效的政策学习。为了获得更好的政策效果，政府应通过政策学习来提高政策 制定能力。简单地说，政策学习就是决策者学习以往政策和其他政策的有益经验，同时 根据外部环境的变化和新的信息，有意识地调整政策技术和政策目标，从而提高政策制 定能力的过程。在危机管理中，特别强调危机后的学习，“发生的每一次危机，对组织 都是一次新的体验，它可以从中获益，发现原由危机管理体制中存在的种种问题，进而 加以修正和改进”(注：薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战 》，清华大学出版社，2003年版，第91页。)。这样的学习是政策能力得以提高的重要 途径。
一般说来，政策学习能力主要由以下四个方面构成(注：曾维和：《中国政府在危机事 件中的政策学习能力探讨——萨斯危机过后的冷思考》，《世纪中国》(http://www.cc .org.cn/)，上网日期2003年12月12日。)：(1)在政策学习中，决策者是否吸取经验关 键在于他们获取新信息的能力。(2)政策学习的能力可以通过政策评估来鉴定，因此， 在政策学习时要重视政策评估的作用。(3)政策学习要有一个环境，在公共事物中政府 不是唯一的主体，政策学习不限于是政府，各种政府次系统(次级政府、各种集团、组 织和个人等)都存在政策学习，调动社会各方面的力量有利于政策学习的深入。(4)要把 政策学习看成一个知识增长的过程，要处理好学习与创新的关系，全球知识与区域知识 的关系。
危机管理的意义就在于，正确认识危机发展的规律，化解危机所带来的消极影响，并 且进一步将危机转化为发展和改进的机遇。对于政府来说，危机既可能导致其合法性的 损害，也可能是走向新阶段兴盛的契机。危机发展的方向，既取决于危机环境的压力状 况，更取决于危机管理主体的能力状况。危机管理就体现为政府组织的管理能力和效力 的程度，这不仅是要求政府能够建立完善的危机管理体系，利用公共政策进行有效的管 理，还应能够进行公共政策创新，实现政府能力的提升。