建立国有资产管理与运营新体制，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
17年来改革的经验表明，如果不对传统的国有资产管理与运营体制和国有企业产权制度进行变革，大量发生的国有资产闲置、浪费和流失等现象就无法消除，国有经济实力衰弱、日见萎缩和国有企业改革难以深化、发展难以继续的势头就无法遏制。只有从上到下，从里到外地对现行国有资产产权制度全面进行变革，建立起新的国有资产管理与运营体制，才能使国有资产保值、增值，才能使国有企业搞活、搞好。由于对国有企业产权重组和制度变革在认识上较为统一、在实践上较为深入、在理论上论述较多，本文主要讨论企业外部的国有资产产权制度和产权机制的变革问题。
国有资产管理与运营新体制的基本框架
近年来，理论界对如何改革传统的国有资产管理与运营体制、构造国有资产管理与运营的新框架进行了探索，提出了不同的观点和思路。我们主张建立“三层次”的基本框架，即：中央和地方分别成立专职的国有资产管理监督机构——组建国有资产投资运营机构——对国有企业进行公司化改造，使之与资产投资经营机构建立起资产纽带联系。深圳、上海和广州等地已经对建立国有资产管理与运营新体制进行了初步的实践，基本上采用了这种“三层次”构架的主张，并取得了比较满意的结果。这种改革的思路如图所示：
三个层次的关系是以资产为纽带的纵向隶属关系。这种国有资产管理与运营体制在上层实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开，在中层能够实现国有资产管理与国有资产经营职能的分开，在下层实现国有资产终极所有权与法人财产权的分开。这种体制通过层层授权，建立责任制度，能够解决国有资产责任者缺位的问题，能够实现在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，能够保障国有资产的保值和增值。其中第三层次属于企业产权制度改革问题，因此以下只对第一层次和第二层次的组建和运作及其操作办法给出说明。
1.国有资产管理委员会及其办事机构的组建。
国资委是国有资产的总代表，专司国有资产所有者职能，是履行国有资产行政监管职能的权力机构，它不行使资产运营职能，否则又政企不分了。
建立国资委非常必要。目前国有资产所有者的职能分别由政府的不同部门来行使，例如，财政部门行使所有权中有关收益的权力，组织人事部门行使所有权中挑选经营者的权力，至于重大投资决策权、对企业财务的监督管理权则分散在经济综合部门和主管部门。每一个行政部门只行使所有者职能的一部分，造成了权责不分。要根治这一弊端，能否在现行的机构格局下，通过调整由某一部门专门行使所有者职能呢？我们认为这是行不通的！因为这一部门与其它部门一样都是政府的一个部门，它没有权力凌驾于其它部门之上行使职权，它若那样做必将遭到其它部门的强烈反对，因为这样做无疑是剥夺他们的生存权利。因此，要将国有资产所有者的职能集中起来，唯一的办法就是成立国有资产管理委员会。就地方国资委的组建来说，国资委的主任，副主任应由政府和党委的主要负责人出任，委员是由各党政部门的主要负责人出任。只有这样组建，国资委才能够具有权威性、代表性。
为了不使国资委成为虚设的流于形式的机构，必须明确所有者的权利、管理目标和职能。国资委作为专司国有资产行政管理职能的主体，要行使国有资产所有者的代表权和国有资产的监督管理权、收益权、处置权。其管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现国有资产收益最大化。其具体职能是：
（1）贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，制定实施细则并组织实施，制定国有资产管理的各项规章制度，检查、监督国有资产管理的法律、法规和规章制度的执行情况，依法处罚违法行为；
（2）决定国有资产经营机构的设立、变更和终止；
（3）确认国有资产经营机构的产权代表和高级管理人员的任职资格，按照法定程序任免、考核、奖罚国有资产经营机构的董事长、总经理、监事会主席；
（4）收取和支配属于国资委集中管理的国有资产的红利和其它收益，编制国有资产收益预算草案；
（5）审查批准国有资产经营机构的长远发展规划、年度经营计划和收益运用计划，审查批准国有资产经营机构的年度运营报告和重大事项报告；
（6）协调国有资产管理系统内部以及与其它管理系统的各种关系。
国资委的常设办事机构是国资管理办公室，其主要职能是：
（1）贯彻执行国资委作出的各项决议、决定；
（2）调查研究国有资产管理中存在的主要问题，提出改进方案和措施；
（3）组织清产核资、产权界定、资产评估、产权登记等基础管理工作；
（4）制定国有资产保值增值指标体系，考核国有资产经营机构的运营状况；
（5）培育和发展国有资产产权交易市场并进行监督管理；
（6）对国有资产进行分类统计和综合统计，收集整理国有资产管理方面的各类信息。
国有资产管理办公室应以现行机构中的国资局为基础来组建，但它必须从财政部门中独立出来。财政部门的主要职能是为政府一般行政管理职能的实现筹集和再分配资金，而国有资产管理部门的职能是保证国有资产的保值和增值。两个机构混在一起，不利于各自目标的实现。现在的国资局是财政部门的一个内设机构，工作人员也大多是从财政部门各处室抽调出来的，由它组成国有资产管理机构缺乏权威性和代表性，难以履行国有资产所有者的职能，更何况国资办与现在的国资局相比，职能增加了，作用更大了，并且相当长的一段时间里，国资办除了要行使所规定的职能之外，还要参与政府部门职能转换、建立国有资产经营机构等涉及到方方面面利益调整的工作，因而，国资局现有人员的数量和素质都可能不适应这一要求。解决的办法是，对国资局现有的人员进行调整，再将综合经济部门、行业主管部门中与国有资产经营密切的处室和人员划转到国资办里去。
2.国有资产投资经营机构的组建与管理。
国有资产的投资运营机构是联结国资委与企业之间的中介和桥梁，是政企分开的隔离层。
目前对国有资产投资经营机构有各种各样的叫法，如“国有资产经营公司”，“国有资产投资管理公司”“集团公司”“产权经营机构”“产权运营机构”“国有资产中介机构”“国有资产投资主体”等，名称十分混乱。我们认为，最好采用“国有控股公司”的叫法；因为这一概念符合国际惯例，比较规范。国际上这类经营国有资产的公司在法律条文上一般都称为“国有控股公司”或“持股公司”。其投资方式既包括独资、控股，也包括以控股为目的的参股。“国有资产经营公司”和“集团公司”都是控股公司的具体形态，前者是纯粹控股公司，后者是混合控股公司；“国有资产投资主体”则侧重强调国有资产的出资者身份。而“国有控股公司”则不仅包含国有企业的投资主体，而且包含控股公司内部组织管理和产权运作。因此，我们认为“国有控股公司”一词能够更全面地反映国有产权的管理和运作的全过程，也能够与《公司法》的规范相衔接。
如何从实际出发，构建行为规范的国有控股公司，是国有资产管理与运营体制改革的难点之一。从各地的实践来看，主要可以通过以下三种途径：第一，依法设立新的控股公司。由国资委及其有关投资委员会牵头，抽调有关投融资职能部门的人员进行组建；经国资委授权后，对股份有限公司中的国有股进行投资运作和产权经营活动。通过这个途径组建国有控股公司既能减少阻力、合乎规范，又能朝着跨行业、跨部门、跨地区的方向发展。
第二，授权具备条件的大企业和集团公司作为国有控股公司。通过这个途径组建国有控股公司的好处：一是大企业和集团公司一般都不行使行政职能，它们成为国有控股公司后，国资委可以通过委派董事、指定董事长、副董事长等，使所有者代表进入企业内部，形成内部激励约束机制，比较容易统一风险、责任和权利，同时又可以避免发生新的政企不分、“婆婆加老板”等人们普遍担心的问题。二是国资委直接对一些大企业和集团公司授权，可以减少委托代理层次和代理成本，有利于提高决策效率和国有资产的运营效率。三是大企业和集团公司成为国有控股公司，既有利于以原有的生产经营实体为依托，使已形成的企业集团发展壮大，也有利于形成以资产纽带连接、跨地区、跨行业的新的企业集团，形成真正有实力的国有企业竞争主体，促进经济结构的调整和经济增长质量的提高。但通过这个途径组建国有控股公司容易出现的一个问题是产生数量太多的小规模的控股公司，即失之于散。解决这一问题的办法：一是严格掌握授权的条件，保证每一控股公司都达到适当的资产经营规模，比如省级授权的控股公司注册资本不低于20亿元，市级的不低于10亿元；二是积极引导已被授权的运营机构相互兼并或合并。
第三，把行业总公司和政府行业主管部门改组为国有控股公司。通过这个途径组建国有控股公司的好处：一是有利于现有政府机构的改革，把政府转变职能和企业转换机制结合起来同时进行；二是有利于在一定范围内调整资产存量，可以通过存量变现、土地转让等方式筹集资金，用于解决企业组织结构调整、分离非生产性经营职能、安置富余人员的投入问题。因而通过这一途径组建控股公司近期操作性强，转型便捷。上海和广州建立国有控股公司就是主要通过这一途径。但是通过这一途径组建控股公司容易出现两个问题：一是它的经营具有实物化、行政化色彩，业务范围也有很大限制，搞不好会重蹈“翻牌公司”的覆辙。解决的办法是行业总公司和主管部门在改组为控股公司的同时，要和原来行使的行政管理、行业管理职能脱钩，把这些职能移交给综合经济部门和行业协会，公司的管理将逐步从实物形态向价值形态转变，业务范围也应逐步突破行业“篱笆”。二是一个控股公司控制一个行业，既不利于形成统一的竞争性的市场体系，也不利于控股公司自身分散风险，即失之于过度集中。为了防止出现这一问题，一是在授权时严格限制一个控股公司在原来主管的行业中占有资产份额；二是在授权后引导、鼓励运营机构之间通过参股、换股、购买等方式使各自的资产组合多样化。
在国有资产管理与运营机制的三个层次中，国有控股公司直接承担着国有资产保值增值的责任。首先，这是由这种公司的性质和职能决定的。国有控股公司是受国资委委托、以资产所有者身份进行投资运营的组织，两者之间的关系是委托代理的关系，是信用委托人和商务代理人的关系。国有控股公司作为商务代理人，以资产所有者代理身份进行资产投资，是一种经济行为和经济活动，因而公司的性质是经济组织，不是政府行政机构。作为经济组织，应是法人实体，以法人资格对资产投资后果负责。同时它作为资产所有者代理人，以出资者身份，把国有资产作为资本进行投资运营，投资的目的是使资本价值增值，因而理应承担国有资产保值增值的责任。其次，国有控股公司，承担保值增值责任具有可行性。它具备承担责任的必要条件：一是投资具有选择性。控股公司按照市场行情和国家产业政策进行投资选择，能够优化资源配置，提高投资效率和效益。二是资本具有可流动性。国有资产作为资本按照有利于资本价值增值的原则进行投资入股，还可以通过股票上市或产权交易中心转让股权，向效益好的部门和企业流动。三是承担国家社会目标的投资具有补偿性，国有控股公司承担社会目标的投资，国家要对投资者以相应的政策定额补贴或政策优惠。
为使国有控股公司履行保值增值责任，要建立强有力的责任约束机制。国有控股公司作为资产运营的经济组织，同样要按照公司法来构建。公司要建立董事会、监事会，选聘经理层人员。董事会是决策机构，经理层人员负责经常性经营。对董事会的决策，可施行重大决策失误赔偿制度，使决策权力和责任义务相对称。公司出现重大决策失误造成经济损失，董事长负主要责任，董事负连带责任，董事中反对该项决策者不承担责任。要按责任大小，以个人收入和财产来赔偿经济损失。对于经理层人员，可借鉴西方市场经济国家的惯例，实行事薪制。经理人员的工资，不是同职工的工薪相联系，而是同他的经营业绩挂钩。对经理人员的业绩考核，月薪制太短，不容易考核，实行事薪制比较容易了。事薪包括基薪和风险收入。如果公司由于投资经营不善、工作失误或某种过失，造成投资经营亏损，则经理人员不仅不能获得风险收入，而且还要对基薪按一定比例扣减。这是一种财产约束机制，以往对失职人员的处理一般为行政处分或解聘处分，约束的效力不大。只有触动个人收入和财产，才能发挥约束机制的效力。所以，国有控股公司只有建立经济责任制，形成财产约束机制，使决策层和经理层人员同公司同呼吸、共命运，才能把承担国有资产保值的责任真正落到实处。
建立国有资产管理与运营的新体制需要实行配套改革
国有资产产权制度的变革是我国经济体制改革的重中之重，难中之难，是一项影响深远、涉及面广的社会系统工程，是社会各阶层利益的一次重大调整，可以说它是我国继土地革命之后的又一次全面而深刻的革命。要使新的国有资产管理与运营体制迅速地建立起来并有效地运转，必须进行许多相关配套改革。
1.进一步改革和调整政府机构，理顺国资委与综合经济部门和专业经济部门之间的关系。要通过改革，把现在各部门行使的部分国有资产管理的职能划转到国资委，它们所行使的部分国有资产经营职能划转到国有控股公司。把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。国资委和国资办成立后，应相应撤销综合经济部门与专业主管部门对企业的行政主管关系，代之以出资者对投资企业的“母子”关系。现在依靠办公司解决行政经费不足的各个部门，要按标准核定经费，与公司脱钩后，由财政统一解决。通过调整和改善政府机构，经济综合部门的地位和作用将得到真正的体现和发挥，而不是削弱。综合经济部门将转变到制定和执行宏观调控政策、搞好基础设施建设、创造良好的经济发展环境上来，从直接管理所属国有企业转向间接管理社会所有的经济成分的企业。
国有资产的所有权由国资委统一行使，由国有控股公司经营，并不排斥政府在资源配置中的作用。首先，凡同发展规划、宏观调控及与产业政策密切相关的政策性国有资产仍保留在各个综合经济部门中，并由它们支配使用。其次，政府计划、技改、国土、基建等综合部门的职能还要强化，管住国有资产投资规模，并结合政府产业政策指导国有资产投资使用。第三，行业主管部门要制定本行业的发展规划和行业技术经济政策，规范在该行业的国有资产的经营活动。第四，统计、工商、审计等社会经济监督部门，仍将继续执行国有资产所有权监督管理的部分职能。
2.进行财税体制改革，理顺国资委、国有控股公司与财税部门的关系。要实行税利分流的原则，把国家作为社会管理者的征税行为与作为国有资产所有者的获利行为区分开来，即企业分别向税务部门纳税和向国有控股公司上缴红利，要将投资预算与公共开支预算分离开来。国有资产收益只能用于国有资产的再投入，不能用于弥补公共开支。只有这样才能保障国有资产不断发展壮大。
国有控股公司是企业法人。作为企业法人它和别的企业一样，也有自己的收益、成本和利润。控股公司的收益就是动用国有资产进行投资的收益、成本和利润。控股公司的收益就是运用国有资产进行投资的收益。所以，只要承认国有控股公司的企业法人地位，它用国有资产进行投资而获得的收益就是它作为企业的正常的经营收入。但首先必须明确，收益的所有权的归属与国有资产所有权的归属是一致的，即归国家所有，国家对这些收益有最终的调度权。这些收益中用于再投资的部分由谁去具体投资呢？选择无非是两种：一是由政府去投资，二是由国有控股公司去投资。如果政府把可用于投资的收益集中在自己手里，然后亲自去决定投入哪些企业、哪些项目，那就等于政府自己从事资产经营，代行国家授权投资机构的职能。几十年计划经济的实践表明，这种做法不利于提高投资效果。所以，正确的选择只能是由国有控股公司去投资。
3.进行组织人事管理制度的改革，理顺国资委与组织部门和人事部门的关系。国资委既要管理资产又要管理干部，管理干部是管理好资产的保证。为此，我们主张在国资委内设立董事管理局，负责选拔、培训、考核国有控股公司、全资子公司、控股子公司的产权代表和高级管理人员。
4.进一步加大企业产权制度改革的力度，积极推进和规范企业的公司化、股份化改造行为。作为国有资产管理与运营新体制的微观基础，企业内部产权明晰、责任明确、机制健全仍然是最根本的，虽然目前企业产权制度改革面临的许多深层问题和矛盾都有赖于国有资产管理与运营宏观体制的改革，但这丝毫不意味着可以懈怠企业产权制度改革。
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