论我国跨区域调水环境补偿制度的构建，本文主要内容关键词为：制度论文,环境论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2003)03-0105-05
水对人类的生存和发展具有不可替代的地位和作用，既具有经济价值又具有生态环境价值。长期以来，由于水资源市场体系没有确立，对水的调取完全服从计划分配，因而调水行为也是无偿的。而2001年早春，“位于浙中盆地的义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万立方米水的永久使用权”，“开创了中国水权制度改革的先河[1]”，标志着我国水资源配置制度已迈出了实质性的一步。但两市之间调水补偿也仅是一种经济补偿，对环境补偿却没有涉及。随着我国跨区域调水的增加和水资源市场体系的完善，建立跨区域调水的环境补偿制度，对于保护水环境，维护人与环境的关系，实现可持续发展具有越来越重要的意义。本文拟就跨区域调水的环境补偿理论及制度进行初步探讨。
一、构建跨区域调水的环境补偿制度的必要性
跨区域调水是对隶属于不同行政区、不同流域范围内的水，本着资源优化配置、合理利用的原则，将水从富足区引入缺水区，以满足缺水区的生活、生产、国防及社会需要的行为。我国从水资源分布上看，具有动态水资源在时空上分布极不均匀的特点。降雨大量集中在6-9月份，并且往往以暴雨形式出现，形成洪水，降水量的年际差别也特别大。而且，降水大致从东南向西北递减。长江以南以全国28%的耕地占有全国年径流量总和的82%，而黄、淮、海以及东北和西北占62%的耕地却只有18%的年径流量。地下水分布也类似。水资源的分布情况决定了我国要实现水资源的合理、有效供给，就必须修建大量的水坝、水库及引水、调水工程。其中北部地区水资源缺乏，很难通过自然水循环来改变；在短期内，也不可能完全依靠缺水区生态环境改善使水源供给做到自足，因而跨区域调水便成为解决问题的捷径，是缓解北方缺水的重要手段。据水利部所公布的《2001年中国水资源公报》，跨流域调水情况是：海河流域引黄河水38.7亿立方米，淮河流域从长江、黄河分别引水79.6和15.9亿立方米，山东半岛从黄河引水13.2亿立方米，甘肃河西内陆河从黄河引水1.2亿立方米，珠江从长江和西南诸河共引水0.8亿立方米[2]。
随着社会的迅猛发展，水资源的多元价值日益为人们所认识。水资源在具有重要的经济价值的同时还具有巨大的生态环境价值，并且水资源的经济和生态环境功能相互依存、影响。只有在不破坏水生态系统的平衡的前提下进行开发，才能保证水资源能够持续利用。如果水资源调配、开发利用不合理、不当，就会使水循环发生改变，于是水环境可能遭到破坏，依赖于水循环而存在的生态系统和人类社会也会相应发生变化，可能受到损害，甚至引发诸如断流趋势加剧、洪水风险加大、水质等级下降、生态环境恶化等等一系列环境资源问题。
为保护水环境资源，应对跨区域调水而造成的水环境资源的损害或破坏，设立环境补偿制度，要求进行跨区域调水的开发者、经营者及其受益者，必须负有以保护、恢复、补救、补偿调水地区的水环境资源为主要内容的责任，其目的在于合理开发、利用和保护水环境资源，促进可持续发展。根据法理，建立跨区域调水环境补偿制度，一般来说应有两个基本前提：一是跨区域调水的开发者、经营者及其受益者给调水地区造成了一定的生态环境损害；二是跨区域调水的开发者、经营者及其受益者从跨区域调水中获取利益。通过跨区域调水的环境影响分析，可以发现这两者是确实存在的。
一方面，跨区域调水可以满足缺水区工农业生产和生活用水的需要，有利于改善调水区的水资源环境，有利于地区经济的交流和发展，特别是缓解缺水区水环境资源对区域发展的制约，促进潜在生产力形成现实的经济增长，促进当地城市化的进程，带来巨大的社会、经济、环境效益。
另一方面，跨区域调水对环境产生了多方面、多方位的不利影响。不仅是对水资源的影响，还包括水资源供水区、调水途径区、水源输入区的人文、社会、经济以及土壤、大气环境生物物种的生存环境、地表植被、生物多样性以及传染病、地方病的影响，区域性地表水的变化还可能引起局部小环境大气状况的改变，由此而导致区域范围的降水量变化，地表径流量改变等，还可能会产生地震、水库渗漏、崩岸、滑坡等不利的地质环境影响。这些问题，如果处理不当，可能使地区生态环境严重恶化，并影响经济发展和社会稳定。调水工程的距离越长、规模越大，对生态、经济、社会的影响就越加复杂化、综合化。
从上述分析可以看出，调水工程及其受益者确实给调水带来了一定的生态损害；同时，也将从调水工程中得到较大的利益。因此，构建跨区域调水环境补偿机制不仅是必要的，也是应当的。“按照公平原则和保护及合理利用自然资源的切实需要，应当建立和实行资源和环境受益者补偿制度。”
我国环境资源法关于环境资源的补偿制度为建立和完善跨区域调水补偿制度提供了法律依据和借鉴。我国《水法》规定了当开发利用影响水运资源、用水和水量、渔业资源、地下水时，应当采取补救措施。兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或航道水量有不利影响的，如果不采取补救措施，应当对其影响给以补偿。《森林法》中规定了“国家设立森林生态效益补偿基金”和对占用林地单位开征森林植被恢复费。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》也规定：“合理补偿蓄洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失。”过去，我国的自然资源保护立法偏重经济利益，很少考虑生态效益。世界上生态环境保护比较成功的国家，大多建立了完备的生态保护立法体系，设立专项的生态效益补偿费。生态效益补偿费征收对象是一切依法开发、利用自然资源但又造成其生态价值下降或者丧失而引起生态环境破坏的单位和个人，如森林资源砍伐者、矿产资源开采者、草原放牧者、水资源开发者、动植物资源的利用者等等。当然缴纳生态效益补偿费的单位和个人，并不免除保护和恢复生态环境、治理污染、赔偿损失和因排污应缴纳排污费、缴纳资源费以及法律规定的其他责任监测费等。
二、跨区域调水的环境补偿制度的理论基础
（一）水资源产权
经济学者萨缪尔森认为：“经济发展的关键在于四个基本因素：人口、自然资源、资本形成和技术。”“以一定的技术基础为条件，发现新的自然资源或较好地利用现有资源有助于抵销收益递减规律。”而水作为一种资源和环境要素，不仅是价值的源泉，也是生物生存的根本。让稀缺的水资源合理配置并释放出最大的效用，可持续利用和可持续发展是基础。水资源保护是开发利用水资源的基础，而明确水资源的产权则是实现水资源配置的关键。
许多国家都正在或扩大了水资源的公有色彩，强调水资源的政府控制和管理，明确水资源的国家所有，这无疑有利于保持水的公有属性和维护社会的公共利益。但这样做淡化了水资源的民法色彩，忽略了水资源的市场属性，导致水资源环境恶化和低效率利用，进而使“资源产权不安全或不存在”，也使国家水资源所有权虚置。通常，所有权是通过占有、使用、收益和处分四项权能来体现的，而且这四项权能与所有权是可以分离的。但一直以来，无偿取用水资源不仅造成了资源的浪费和利用的无序状态，更导致了水资源国家所有权的落空。
因此，在跨区域调水中应引入并确立水资源产权体系。产权的引入一是改变水资源非竞争性、无偿使用的现状，体现资源价值的稀缺性；同时奠定了良好的竞争机制，“产权的竞争和可转让性发挥了两个契约功能：一是竞争汇集了所有潜在产权所有者的知识，即关于可供选择的契约的安排和资源使用的知识；产权的可转让性确保了（通过有弹性的相对价格）资源能够实现最大价值的用途。二是潜在契约参与者之间的竞争和所有者实现其资源使用权的转移能力，降低了执行中规定条款的成本——因为竞争各方将会随时准备提供或接受相似的条款[3]。”抽象地将“水资源国家所有”付诸实践，不仅产生所谓的“公有地悲剧”，还会妨碍经济发展。
（二）水的环境资源价值性
水不仅是一种自然资源，也是一种环境要素。水资源的价值既体现在经济利益上又涉及环境利益。过去谈论“利益”时，往往只谈经济利益，很少谈及环境利益。就水来说，无论是其存在、利用、保护，还是最终处分都体现在一定价值体系中，不仅存在于水的资源效用价值中，而且还体现在审美与存在价值上。由于水环境资源的整体性、有限性和可变性，水环境资源遭受的损害不是以简单的货币赔偿就可以弥补其实际损失的。水的生态和环境功能的丧失往往是无法以货币计量，也是无法以货币来赔偿的；而且，水环境资源的损害，不仅是权益主体的利益损失，更是人类社会的重大损害。在其遭受损害时，必须恢复、更新、补救、补偿水环境资源本身，其目的不仅仅是为了水资源权益主体的利益，更是为了保护水环境。
从自然进化规律来看，现有的地表状况（包括水资源分布）在很大程度上是自然选择的结果，只是随着人类活动的增加，加速或破坏了自然演替规律，才得以出现日益增多的人为环境问题。但无论结果怎样，自然界有自己的内在规律（即内部秩序），“那些努力发现自然（即非设计）给定的东西的人，要比那些坚持认为所有法律都是由人之刻意的意志所确定的人，更加趋近真相，进而也就更科学[4] 。”调水方给予供水方的环境补偿，是为确保自身利益，在认同自然发展规律的情况下，给供水区生态系统恢复的一种经济补偿。在整个环境体系中，水不是一个独立的环境因子；在全体资源体系中，水资源总是与其他自然资源如土地、森林、草原、地表植被等结合在一起，共同对人类生产、生活产生影响和作用的。因此，在水资源开发利用过程中，要正确处理水资源与土地、林区、草原等自然资源之间的关系，以达到对所有资源的合理、充分地利用。破坏性地开发利用水资源可能会造成严重的灾害甚至生态灾难。
（三）外部性理论
人类经济发展过程中的矛盾是无限的人类需要与稀缺的自然资源之间的矛盾，更是由于围绕着从自然界中获利、调整人与人之间复杂关系的过程，因而产权制度也应该是同时调整人与自然、人与人之间关系的制度安排。权利可以用来从事生产活动，也有可能用来做产生有害影响的事，这就需要对权利的行使给予一定程度的限制。调水不得损害供水方的利益，这正体现了古罗马法中“使用自己的权利不得损及他人的权利”。跨区域调水产生的外部性问题需要把其内部化，即由行为人承担外部不经济性所造成的后果。建立环境补偿制度，就是为了跨区域调水的开发利用者承担其调水过程中产生的环境成本。
从能量守恒这一角度出发，人类生产过程的投入是不会消失的，每一次投入，其产出的都是最终产品和剩余物，或被重新利用，或排入环境，但最终都会变成残余物。环境资源的非竞争性使用正如人类的生产过程一样，其产生的环境风险在时间和空间上都是可以转移的。调水工程所涉及的环境风险转移更不可忽略。庇古主义税认为：对于这种负外部性活动由社会承担成本的行为，只有通过征税（或征收排污费）才能使其外部不经济性内部化，并给具有正外部性的经济活动以补偿，才能有效地抑制环境滥用。在跨区域调水中，由调水方给予供水方一定的环境补偿（可以量化为一定的经济补偿数额），以鼓励这种环境正外部性活动，这样做实际是给调水方边际福利和边际生产损失的一种补偿，从而使不同区域之间水资源配置达到帕累托最优。供水区的水质一定要有保证，不良的或受污染的水质很难满足调水方的需要，而水质的好坏与供水区的水源涵养、环境保护密切相关，这是要付出成本代价的，因而这些水中自然包含了水的环境价值。若付出的成本由供水区来承担，而优质的水却由调水者无偿享有，是不符合公平原则的。无论是经济还是法治都要讲效率和公平，若为经济发展过分追求效率，必会导致公平落空，这也是法律的正义性难以容忍的。自然界本身是不矛盾的，它之所以成为矛盾，只是由于某种特殊的人类活动介入的结果。水资源环境因人的行为而改变，人有义务对改变的环境做某种程度的恢复与还原。
（四）公平原理
跨区域调水与补偿制度是国家为了法定的公共目的强制把天然赋存的水进行调配，并给予合理补偿的制度。由此可见调水具有目的的公共性、方式的强制性以及补偿的合理性之特征。而合理的补偿是跨区域的核心和关键之一。合理的补偿不仅有利于水资源权利的实现，而且有利于跨区域调水的顺利进行，达到经济利益于环境利益的共生协调和“双赢”。
以利益衡量机制而言，利益往往以价值形式表现出来。在流域调水中，供水区一般为水源上游，而上游的贫困是导致水资源严重破坏的重要原因，由此给调水区造成的影响和冲击则是广泛、长期和严重的，人为地改变水资源空间或多或少会影响调水区的环境和生态系统的稳定。供水区最大的环境问题是因贫困而导致的生态恶化。而为保障水质的安全优良，水源调水区的生态义务是艰巨的，因保护水源而限制当地发展也不无实例。从某种程度上讲，是靠使用供水地区的环境资源而获得的，由于对供水区的严厉限制，使供水区的发展在宏观上受到制约，从而造成供水区、水源调入区发展的不平衡和地区居民收入乃至就业方面的不公平及差异。为了消除这种不公平和差异，法律理应规定相应的补偿制度。
三、跨区域调水的环境补偿的基本原则
（一）开发利用水资源者补偿、破坏环境者补偿与受益者补偿原则
进行跨流域调水，开发、利用水资源，一方面占有了水资源的固有价值，另一方面会对生态环境造成不利影响。因此，跨流域开发、利用者在依法享有水资源开发利用权利的同时，也应该负有相应的环境补偿义务。
从水资源利用的角度讲，对环境造成损害，包括污染、破坏环境，一方面使环境资源的固有价值减少，另一方面造成一定的外部不经济性。因此应支付补偿费用。跨流域调水，具有明显的外部经济性。凡是从跨流域调水工程中获利的受益者，包括水资源的开发利用者、污染物的排放者、水资源产品的消费者和其他生态利益的享受者，均应按照“谁受益、谁补偿”的原则，对生态环境的自身价值予以补偿。
（二）国家补偿与社会补偿的原则
应该强调的是由于跨流域调水是基于政府拥有的水资源同意调度分配权而产生的。为了公共利益和社会福利的实现，国家有权将赋存于不同行政区的水从富足区引入缺水区，水资源供水区、调水途径区、水源输入区应当服从国家和社会的需要。但由于跨区域调水给水资源供水区、调水途径区等造成额外的负担或特别的损失（包括经济、环境负担与损失），国家作为公权主体给予相当的补偿，也是公平原则的基本要求。特别是在市场经济条件下，利益呈现多样化，利益主体呈现多元化，这就必须处理好区域、单位和个人公共义务与国家使其得到相应利益的回报和补偿之间的关系。社会也从跨区域调水的公共利益和社会福利实现受益，因此，社会受益者也应按照受益者补偿原则，进行环境补偿。
（三）公平合理补偿的原则
跨流域调水的环境补偿应符合公平合理的原则，最有效地发挥生态补偿的作用，促进生态环境的保护和恢复。所谓公平就是跨流域调水中的开发利用者、受益者与破坏环境者均应给予相应补偿，补偿标准应该是既要体现有关权利的损失补偿，又体现环境的价值，以达到环境功能的基本恢复。所谓合理是指补偿的义务应与其所获利益相当，对直接和间接的开发利用者、受益者与破坏环境者，以及影响与受益大小不同者，应适应不同的义务内容。同时，环境补偿的目的在于填补因跨流域调水而造成的生态环境损失，补偿的范围及标准，不在于需用相关主体获得的环境利益，而在于补偿其所受到的损失。
（四）以水环境质量标准为基础的原则
建立跨区域环境补偿机制应以区域水体环境功能分区和水环境质量标准为依据。水体环境功能分区和水环境质量标准是我国水环境保护的基本要求，也是政府环境质量负责制的核心和关键。我国水污染防治法规定应制定省界水体的水环境质量标准。按照这一规定，还应制定市（地）界水体的水环境质量标准、县界水体的水环境质量标准。因此，水体的水环境质量标准是区域环境补偿制度的基础和最低限度。而根据环境补偿制度设立的目的，对受不利环境影响进行补偿的最高限度，是调水前的未受调水不利影响的环境状态[5]。
四、跨区域调水的环境补偿的具体内容
（一）环境补偿的主体
按照环境补偿的原则，跨区域调水环境补偿的主体应包括国家、社会和跨区域调水中对环境有损害和不良影响的建设项目的单位和个人（即直接从环境中获取资源的单位和个人）以及从水资源和环境改善中受益的单位和个人。
（二）将环境补偿费用纳入水费中，适当照顾农村的浇灌用水
现行的水资源价格不仅没有体现水的资源价值，更没有反映水资源的环境价值，完整的水价包括工程水价、资源水价和环境水价。通过水价机制改革，合理制定调水区的水资源价格，促进节水，提高水的使用率，防止水污染和改善生态环境，实现水资源的优化配置，达到水资源的可持续利用。
（三）改革现有水资源管理体系，加强调水区水资源的宏观管理
在以国家投资为主的前提下，国家控股、统一调度，政府的宏观调控作用是决定性的；地方根据出资额度占有股权并拥有相应的水使用权，体现“谁投资、谁受益”、“谁用水、谁出资”的原则；通过授权经营建立法人项目责任制，按照企业化管理，实现良性循环和国有资产的保值增值；作为直接受益的用水户，将参与投资、管理、协调，享有知情权和监督权。
《水污染防治法》规定，国务院有关部门和地方各级人民政府在开发、利用和调节、调度水资源的时候，应当统筹兼顾，维护江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的自然净化能力。在跨区域调水区，应严格实行开源节流措施，控制用水量。对调水工程可能对平原灌区沼泽化、盐渍化带来的不利影响，一方面采取水利措施降低地下水位；另一方面结合农业生物、土壤改良等措施防治土地涝渍和盐碱化。
（四）运用多种环境补偿的方法
环境补偿办法可以有水资源补救、水环境功能补救和资金补偿等。方式既可以是实物、人力，也可以是技术、金钱等。
从最终实现方式来说，由于水环境资源的重要性，对跨区域调水环境补偿来说，首先应强调水环境资源的治理、恢复，例如通过生态环境改善使水源得到恢复，通过水污染治理使水环境质量得到恢复；当水环境资源不可能恢复原状时，应采用功能补救方式，使水环境功能得到替代，如建立饮用水处理厂、移民安置等；当水环境资源不可能恢复原状，功能替代难以直接实现时，应进行现金补偿，建立专项的环境补助金，补偿环境的价值损失和利益损失。
从过程手段来说，可以金钱补偿方式为主，以利于充分利用经济手段，实现环境补偿制度的效率。为此，应通过征收环境资源补偿费，建立专项补偿基金，专门用于跨流域调水的环境补偿。
在具体方法上，还可以采用由调水区直接支持供水区的环境保护与污染治理的方法。调水区可以补助金或其他形式支持现有企业的污染治理。技术改造，促进企业实行清洁生产。为满足跨流域调水计划用途的要求，提供不同等级水质的水，需采取相应措施，控制水污染。对面源污染进行经济补贴，实行退耕还林或退牧还草[6]。
（五）分区补偿与重点补偿
因受环境影响，不同地区生态环境的投入和产出差别较大，因此，对其可采取不同的补偿办法和标准。应将因跨流域调水影响需要补偿的地区，按生态环境的现状进行规划分区，接受影响程度的不同与主导作用的生态环境功能的不同进行种类和程度不同的补偿。对饮用水源区、水源涵养区、物种保护区、湿地自然保护区及其他需要特别保护的区域等予以重点补偿；对生态环境受影响破坏的程度大的生态重灾区、生态脆弱区及易受影响的生态敏感区予以重点补偿。
（六）建立协调和纠纷处理机制
跨区域调水涉及调水地区众多的利益主体，因此，在进行调水和环境补偿时，如未充分考虑有关方面的利益与意志，可能造成权利义务畸轻畸重，甚至产生严重纠纷，因此，应在明确水资源产权的基础上，建立权利协调和救济机制，保证利益各方的合法权利。
标签：水环境论文; 生态环境论文; 生态破坏论文; 生态补偿论文; 环境经济论文; 中国水资源论文; 环境保护论文; 社会资源论文; 水污染论文; 环境污染论文; 环境论文;