美国的基础教育制度真的会有很大的改变吗？_联邦政府论文

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      中图分类号：G629.20.712 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2016)03-0008-07

       纽约时间2015年12月10日，美国总统奥巴马签署了基础教育新法案《每个学生都成功》(Every Student Succeeds Act，简称ESSA)，这是继1965年美国《初等与中等教育法》(Elementary and Secondary Education Act，简称ESEA)和2002年《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind Act，简称NCLB)之后，美国基础教育领域改革的又一新动向，是根据时代的要求，针对美国当前教育面临的问题，对这两部法案的修订和再授权。该法案已于2016年1月6日开始在全美范围内实施。美国为什么要颁布《每个学生都成功》这个新法案？该法案具体又包括哪些内容？美国基础教育体系真的要大改吗？对我国教育改革发展有何启示？这些问题需深入研究。

       一、新法案出台的背景

       美国是一个由移民构成的社会，不同种族、不同宗教信仰、不同家庭背景的人都能接受良好的教育，并在美国社会过上有尊严的生活，这是美国人一直以来梦寐以求的文明样态，是“美国梦”的内涵精髓。然而，事实上，自建国以来，种族不平等问题就一直困扰着美国社会的发展，美国历史上的每一次进步也都与种族平等斗争密不可分，种族问题因此成为美国社会各个领域关注的核心问题，教育问题也不例外。

       1965年美国约翰逊总统签署的《初等与中等教育法》就是伴随着向贫穷宣战的伟大社会方案而诞生的，其基本内容就是针对贫穷阶级，为公立和私立学校提供联邦资助。在长达30多年的时间里，该法案为基础教育提供了每年10亿美元的经费资助，帮助了大量贫困儿童。[1]这是美国教育史上联邦政府参与教育的重要里程碑，因为长期以来美国教育采用的是地方分权的管理制度，联邦政府只是利用拨给共有土地作为款项的手段，调控国家教育事业的发展。1965年的《初等与中等教育法》开启了联邦政府大规模直接拨款资助教育发展的先例。此后，老布什总统、克林顿总统等先后对该法案进行了不同程度的修订，虽然重心有所不同，对于地方与联邦政府的权限分配有所不同，但总体依然是解决不同族裔、不同家庭背景的学生都能接受良好教育的问题。小布什总统执政后，把缩小不同种族学生成绩差异作为其执政的首要教育目标，2001年再次修订并授权了该法案，并将其命名为《不让一个孩子掉队》，该法案2002年开始生效。

       尽管小布什的初衷是试图采用标准化测试的质量监控方式，回应美国社会自建国以来一直存在的不同种族之间教育平等的问题，并且这一法案在起初确实使阅读和数学成绩较差的学生有了提高，然而联邦政府的考核和定级，以及相应的惩罚措施，增加了学校、教师和学生的压力，成为了学校日常工作的指挥棒。面对年度测评、达标评价以及逐步升级的惩罚，学校越来越重视州考试科目的课程教学，而不参与州考试的社会学习、美术、音乐、外语等则被大幅削减，甚至被取代。此外，为了达标许多中小学不仅延长了上课时间，而且增加了放学后的补课，大大缩减了学生和教师的休息时间，甚至为了营造出学校和学生成绩提升的假象，有些州通过降低标准来达到目标。这使得学校内环境并不乐观，美国的基础教育面临严重的问题与挑战，这些现象都表明，《不让一个孩子掉队》的政策措施已不能支持该法案最初修订的目标。正如美国联邦教育部官方所言：“今天，美国高中生毕业率一直很高，辍学率也创历史新低，越来越多的学生能够接受大学教育，这为ESSA帮助学生进一步扩大教育机会、改进学习成果奠定了坚实的基础。2002年实施的NCLB确实在很多方面都取得了显著的进步，特别是不论学生的种族、家庭收入、语言背景、区域和特殊需求，均关注学生进步和学习支持系统。尽管如此，2007年后NCLB的那些条款显然已经不适用于学校和教育工作者。”[2]

       与此同时，美国于2008年遭遇了大规模经济危机，奥巴马政府上台后，将基础教育变革视为振兴美国经济的核心国策之一，他认为，“实现更加平等、公平和公正的社会的关键，就是打造世界一流教育，每一名美国儿童都应该接受这样的教育。美国必须改革学校，提高学生成绩，缩小成绩差距，帮助儿童成功。”[3]2010年3月，奥巴马政府发布《改革蓝图：中小学教育法再授权》，试图修订NCLB一刀切的弊病。尽管2011年1月奥巴马政府呼吁国会修订NCLB并未获得成功，但是同年9月奥巴马还是宣布各州可以申请1965年《初等与中等教育法》的灵活豁免(ESEA Flexibility)，允许获批的州政府可以根据地方情况，制定自己的教育解决方案。截至2012年12月已经有34个州和哥伦比亚特区申请获批。[4]这一数字很快进一步扩大，到2015年《每个学生都成功》签署前夕，已有43个州、哥伦比亚特区和波多黎各获批ESEA灵活豁免。[5]同时，2010年美国全国州长协会和各州教育长官委员会联合发起了“共同核心州立标准”，用课程标准的方式对抗NCLB中出现的各州教育标准不一的弊病。因此，2013年后NCLB名存实亡，而奥巴马政府针对NCLB的弊病提出的诸多教育改革措施，大部分也被《每个学生都成功》法案所吸纳，具体参见表1。

       二、新法案的主要内容

       这部新法案共包括9部分内容：(1)改进由州和地方教育部门实施的基础项目；(2)培养、培训及聘任优质教师、校长和学校领导者；(3)英语学习者及移民学生的语言教学；(4)21世纪学校；(5)各州创新与地方灵活性；(6)印第安、土著夏威夷及阿拉斯加本土教育；(7)影响援助；(8)总则；(9)无家可归子女教育及其他法律。由于篇幅有限，这里重点介绍前4部分的主要内容，也是新法案修订较多的部分。

      

       (一)改进由州和地方教育部门实施的基础项目

       由州和地方教育部门实施的基础项目是此次新法案改革的重头戏。新法案规定，国家用于各州基础教育项目改进的2017年至2020年财政年度拨款如下①：(1)地方财政经费从2017年起至2020年，财政年度拨款分别为150.12亿美元、154.57亿美元、158.97亿美元和161.82亿美元；(2)州教育评估年度拨款3.78亿美元；(3)移民儿童教育年度拨款3.75亿美元；(4)边缘儿童与青年的预防与干预项目年度拨款0.48亿美元；(5)联邦活动年度拨款71万美元。[7]也就是说，各州基础教育项目改进的年度拨款平均拨款总额度约为164.38亿美元。

       新法案要求每个州都应该保证采用具有挑战性的学术标准，各州有选择学术标准的自主权，但必须确保州内所有公立学校在数学、阅读、语言艺术、科学以及其他科目都采用由该州制定的学术标准。在学业评价方面，各州依然需要开展学业测评，及时地反馈学生的学业成就、知识与技能。新法案规定：“数学、阅读或语言艺术学科，3-8年级每年评价一次，9-12年级至少评价一次；科学学科在3-5年级、6-9年级和10-12年级每段至少评价一次；至于其他科目，由州自行安排。”[8]新法案也强调，学术评价应该采用多样的不断更新的学业测评技术，以考察学生高级逻辑思维技巧和理解能力等，同时关注残疾学生及英语学习者的学业评价，允许评价结果因各州、地方政府、学校的主体民族与少数民族、学生家庭经济状况、性别、移民地位、英语熟练程度、残疾学生与否等而产生差异。同时，联邦教育部应该为每个州每年度提供不少于150万美元的拨款津贴，用以审计州评价体系。[9]

       新法案特别关注移民儿童和行为不良的危险青年。新法案明确规定，各州基于前3年的数据统计3岁到21岁有入学资格的移民儿童，根据其数额给予帮助和服务，移民儿童可获得各州生均经费40%的额外费用。[10]这一点在学龄前儿童身上体现得更加明显，地方学区可以灵活运用联邦资金以及州、地方教育专项资金，加强低收入家庭学前儿童教育。对于那些行为不良的危险青年，州政府已经最大程度地为帮助学生提供了学分修习课程、职业技术教育等机会，而且将学校评价引入了青少年监狱中，为同时介入儿童福利体系和青少年司法体系的青少年提供针对性服务。

       新法案主张建立全州的责任体系，因此各州需要设计自己的发展规划，各地方学区要配合州教育部门的计划，确保所有儿童接受高质量教育，缩小儿童间的学业成就差距。同时，新法案规定，任何州想要获得拨款资助必须与家长、教师、校长、学校领导、专家、州及地方教育部门人员、社区人员等各层级、社会各界人士共同协商制定一个计划，然后向教育部提交申请。此外，还需组建同行评议小组进行客观的评价与反馈，教育部长和政府官员都不能参与或影响同行评议制度实施，以确保州际合作的最大化，同时透明、即时、客观地反馈各州教育的整体质量。

       (二)培养、培训及聘任优质教师、校长和其他学校领导者

       2017-2020年间，国家为州和地方教育部门财政提供年度拨款22.96亿美元，[11]用于加强师资队伍建设：(1)改革教师、校长和其他学校领导者的认证、再认证、许可、任期制度以及培养标准，以确保教师拥有必要的学科知识和教学技能，确保校长及其团队拥有教学领导技能，以帮助学生达到各州挑战性的学术标准；(2)发展、改进并帮助地方教育部门设计及实施教师、校长及其他学校领导者评价与支持体系，该体系应部分基于学生学业表现，同时用多种方法(如课堂观察、听课等)衡量教师表现，并为他们提供透明、及时的反馈信息；(3)为教师成为有效教师提供公平的机会；(4)除传统州教师资格证制度外，针对特殊教育教师、英语、科学、技术、工程、数学等国家急需的教师，开发一些其他获取教师资格的发展途径；(5)开发、改进并帮助地方学区和学校有效招聘并留任优秀教师、校长和学校领导团队；(6)履行州教育部门的职责，以适宜并有效地监管这些教师队伍建设项目的实施；(7)帮助地方学区开发促进教师专业发展的途径，采用有差别的工资或其他激励策略(如绩效工资制度)等，以招聘和留任国家急需科目及低收入学区的教师，对于新教师、新校长实行职业入门引导制度，以帮助他们进行有效的课堂教学和学校管理工作；(8)帮助地方学区开发和实施优质的校长专业发展计划，使其能够成为一名有效的校长，帮助学生达成各州挑战性的学术标准；(9)对教师、校长和学校领导者进行技术培训，使其能将技术有效地结合到课程教学中，开展混合教学；(10)为获得拨款的地方学区提供培训、技术帮助和能力建设；(11)通过建立教师实习计划和校领导实习计划改进教师、校长培养计划；(12)在州法律允许范围内，利用州拨款额的2%以内的资金建设或扩大教师、校长培养学院，帮助他们获得各种专业资格证书；(13)支持有影响的学校图书馆计划开展指导服务；(14)培训学校全体人员怎样认识和防止儿童被性侵犯；(15)为教师、校长、辅助人员、早期儿童教育计划的主管等提供机会，共同参与从儿童时期向小学时期的过渡；(16)为教师、校长在科学、技术、工程和数学等学科方面的指导和领导提供专业培训和发展；(17)帮助教师、校长有效整合职业技术教育与学术教学实践；(18)培训教师、校长等注意保护学生的个人隐私。[12]新法案规定，各州要将财政拨款中不少于95%的资金拨给地方学区，同时州教育部门也要预留出1%左右的拨款资金用于执行、落实此份责任和制度。此外，州教育部门也要预留出不超过3%的资金拨给地方教育部门以开展一项或多项校长或校领导活动。

       同时联邦政府2017年、2018年分别拨款近4.69亿美元，2019年拨款4.69亿多美元，2020年拨款4.89亿多美元以开展一些全国性的活动。[13]具体包括：(1)教师及学校领导者的激励计划。该计划旨在帮助州、地方学区以及非营利组织发展、实施和改进综合绩效薪酬体系以及教师、校长和学校领导者的人力资源管理体系。对于优秀的机构或体系，联邦教育部应拨款奖励。[14](2)全民读写素养教育。全民读写素养教育的目的在于改进学生在阅读和写作方面的学业成绩，确保教师从早期教育到12年级在阅读和写作方面开展优质有效教学。新法案明确提出，应为早期儿童教育计划、低收入学区和合作伙伴提供针对性津贴补助。[15](3)美国历史与公民教育。联邦教育部有权实施美国历史与公民教育计划，通过开展美国历史、宪法等教育，提升美国历史与公民教育的质量。为了这一目标，联邦教育部应将其中至少26%的拨款进行总统与国会学院②活动，可能预留不到74%的资金组织全国性活动。[16](4)全国有影响力的计划。这部分计划的资金中不少于74%用于支持优秀教师的专业发展，不少于22%用于学校领导者的聘任与支持，不少于2%用于实施技术支持与全国性评价，再预留出不超过2%的资金组建、发展STEM高级教师团队。[17]

       (三)英语学习者及移民学生的语言教学

       为了实施英语学习者及移民学生的语言教学项目，新法案在2017财政年度拨款7.56亿美元，2018年度拨款7.70亿美元，2019年度拨款7.85亿美元，到了2020年增长到8.85亿美元。[18]这些经费主要用于以下3个方面：

       第一，强化英语语言学习与学业成绩。这方面的项目主要是帮助英语学习者和移民子女获得英语能力，帮助英语学习者和移民子女同样达到各州的学术标准，也帮助教师、校长、州教育部门、地方学区以及学校建立并实施有效的语言教学教育计划，鼓励家长和社区参与到语言教学教育计划中。新法案规定，联邦教育部应根据商务部多年积累的美国社区调查数据，统计各州英语学习者和移民子女的数量，并进行相应的拨款。

       第二，资助有资格的组织机构。只要该实体机构同意运用所获得的资金来改进英语学习者的教育，那么州教育部门则对其进行拨款。该机构应为英语学习者和移民子女使用有效的方法和手段，开发新的语言教学教育计划和学业内容，重构或革新相关的项目计划，如更新课程、教学材料、教育软件和评价程序等改进英语学习者的教学计划，为英语学习者提供学习指南以及学业或职业技术教育。另一方面，组织机构还要用资金开展家长培训，使其成为在子女教育中的积极参与者。

       第三，开展全国专业发展活动。联邦教育部有权使用资金，在竞争的基础上，在5年之内，与公立或私立的相关教育机构，组织旨在改进英语学习者和移民子女英语教育的专业发展活动，如提升英语教育人员的资格和技能，开发适合的课程和教学策略，鼓励家长和社区参与其中，在全国范围内分享有效的实践经验等。

       (四)21世纪学校

       这部分也是修改较大的部分。如果说NCLB法案在这一部分更侧重于创造一个安全的校园环境，那么ESSA则更强调创造一个有效的学习环境。为此，这一部分的内容主要包括以下6个方面：

       第一，创设一个支持学生发展的丰富的学术环境。新法案规定，国家2017年将拨款16.50亿美元，2018年至2020年年度拨款16亿美元用于创设一个支持学生发展的丰富的学术环境。[19]每个州应该至少将95%的资金拨给地方学区，1%用于实施其职责。[20]每个地方学区或类似机构的联盟都应该用适当的资金来实施支持发展全面教育机会的活动，如与学校和社区服务合作，与高等教育机构、非营利组织、社区组织等建立伙伴关系，开展并实施诸如大学职业指导与咨询活动、用音乐和艺术作为工具帮助学生解决问题和冲突，改进STEM课程教学和学生的参与度，通过速成学习提高学生的学业成绩，加强美国历史与公民、经济、地理教育、外语教学、环境教育，整合多种学科、促进志愿服务和社区融入学校活动。[21]同时，各州教育部门应与地方学区合作，为学生营造安全、健康、无药的环境，增加学生个性化、严格的学习体验机会，利用科学技术，实施混合式学习计划，提升教师运用数据的能力，为农村地区和边远地区学校的学生提供高质量数字化学习机会。

       第二，21世纪社区学习中心。国家将于2017年拨款10亿美元，2018-2020年度则增加为11亿美元用于建设21世纪社区学习中心。[22]建设21世纪社区学习中心的目的在于：为社区学生提供各项丰富的学习机会，为学生尤其是低成就学生提供个别指导，为学生提供更多关于营养健康、毒品和暴力防治、艺术、音乐、技术教育、环境教育、经济素养等方面的教育，也使学生家庭有更多的机会参与到儿童的教育当中。在资金的使用方面，每个州至少将93%的资金拨给有资格的实体机构，不超过2%的资金用于履行职责，进行同行评审等方面的管理，不超过5%的资金用于监管活动的实施、能力建设、培训和技术支持以及为实体机构提供培训和技术援助。[23]但要强调的一点是，21世纪社区学习中心开展的教育活动应该是学校教育的补充，而不是替代。

       第三，推广优质特许学校，扩大教育机会。新法案明确规定，为特许学校提供财政支持，2017年和2018年分别拨款2.70亿美元，2019年至2020年度则增加为3亿美元。[24]新法案明确提出要增加美国特许学校的数量。各州可向联邦政府申请专项资金，用于优质特许学校的开办、推广和管理，获批的州应将至少90%的经费拨给优质特许学校。[25]

       第四，支持磁石学校。新法案提出，支持磁石学校是为了改进原有磁石学校项目，实施新的基于证据的磁石学校项目。新项目将通过随机派位的方式而不是学业考试的方式选择学生就读于磁石学校，国家将于2017年拨款9，400万美元，2018年9，682万美元，2019年1.02亿美元，2020年1.09亿美元用于支持新磁石学校项目的发展，[26]同时要求在设计及实施磁石学校计划时考虑到社会经济的多样性，增加种族融合。

       第五，家庭参与教育计划。新法案规定，国家从2017-2020年每年将拨款1，000万美元用于进行家长参与教育计划。[27]该计划主要是帮助州和地方教育部门、学校、教育者加强教师、家长、校领导、管理者等的合作关系，并密切家长和学生之间的关系。同时，新法案也明确要求不能强迫家长参与此计划活动，任何计划活动也不能侵犯家长对其子女教育的直接管理权力。

       第六，全国性活动。新法案规定，国家2017-2018年度拨款2.01亿美元，2019-2020年度拨款2.21亿美元，用于开展教育创新与研究、学校成功与社区支持、校园安全、丰富学术经历等全国性的活动。[28]

       三、对中国教育改革的启示

       美国的基础教育体系真的要大改？ESSA颁布后，《纽约时报》评论道，新法案代表着“一个时代的终结，即联邦政府咄咄逼人地控制公立学校成绩时代的终结，从而将控制权归还于各州和地方学区；‘新法案’帮助州和地方减少了不必要的标准化测试，确保我们的教育系统为每个儿童为升入大学以及就业做准备，并为更多儿童参与高质量的州学前教育项目提供机会。”[29]从教育管理体制的角度而言，ESSA确实将给美国基础教育体系带来一定的影响。但从ESSA法案的内容来看，ESSA沿袭了自1965年《初等与中等教育法》以来对教育公平和质量同样重视的精神，虽然部分教育内容和教学手段反映了信息技术和国际化的时代特征，但教育的主要内容和学校的日常生活样态，未必会发生什么深刻的变化。尽管如此，从国家战略的角度，ESSA释放出来的一些信号和经验教训却值得中国进行教育改革时深思。

       第一，世界教育进入了一个质量与公平同等重要的时代。如果说NCLB还停留在从标准化测试来保障教育发展的“地位均衡”的阶段，那么ESSA则希望向“优质均衡”的方向发展。新法案中反复强调，各项教育活动要与各州的挑战性学术标准相一致，要为学生提供全面的教育，采用多种教学策略和评价手段，培养学生批判思维、创造性和问题解决的能力。但可惜的是，新法案并未明确提出优质教育的标准是什么，也没有从根本上脱离“考试绩效”的思维逻辑。虽然如何衡量优质教育是全世界面临的共同难题，但可以肯定的一点是，工业时代的标准化产品逻辑不适用于以培养人为核心的教育活动。

       第二，教育改革必须符合一国的社会文化传统。新法案最大的特点是将教育的控制权从联邦政府归还给各州和地方学区，这固然与NCLB中一刀切的标准化测试自身的弊病有关，也部分地反映了分权式管理的基本趋势，但更为重要的原因在于，NCLB违背了美国本土的社会文化传统。即便是1965年美国政府出台《初等与中等教育法》开启了联邦政府大规模干预基础教育的先例，但也仅限于经费拨款。而NCLB却进入了专业领域，即通过标准化测试这种质量监控手段，并将其结果与学校经费拨款相挂钩，以扩大联邦政府的教育权限。无论是标准化考试、结果排名，还是联邦集权，显然都与美国社会的文化传统相悖。NCLB在各州无法执行的重要原因就在于此。

       第三，教育改革中政治决心很重要。奥巴马政府自2009年上台后就一直想修订NCLB，但由于两党政见不一，迟迟未能通过，但奥巴马政府另辟蹊径，通过向各州开放ESEA灵活豁免，逐个击破NCLB在各州的权限。2016年是奥巴马政府的最后一任届期，奥巴马政府终于说服国会使ESSA得以通过。

       第四，教育改革必须信任教师、依靠教师，同时教师队伍建设也至关重要。NCLB后期之所以难以推行与一线教师的反对密切相关，标准化考试与学校经费拨款挂钩，学校变相地将压力转移给教师，教师评价过于单一，这些都引起了一线教师的反对。ESSA强调要多方面评价教师，且对各州和地方政府如何考试、何时考试赋予很大的自主权。这对一线教师来说是更加积极的信号。同时ESSA在教师方面投入了大量的经费，反复强调要建设一支优质的有效的教师队伍。

       第五，国家价值观培养必不可少。虽然NCLB也强调必须对美国学生开展美国历史和公民教育，但这只是学校课程体系中一部分。ESSA则在此基础上专门拨款，由联邦教育部负责创设并实施总统学院和国会学院，以培养学生的国家价值观。

       第六，混合式学习是信息技术在教育中运用的未来趋势。ESSA多次强调信息技术在课堂教学、教育管理和优质教育输出中的作用，同时倡导融合面对面、小组合作等多种学习方式，开展数字化时代的混合式学习。

       注释：

      

      

      

       ①以下数据采用了亿为单位，根据原始数据四舍五入，保留了小数点后两位，以方便读者阅读。

       ②总统学院(Presidential Academies)是针对教师，由有资格的组织机构(如开展美国历史与公民教育较好的机构，或非营利教育组织、博物馆、图书馆，或研究中心)为教师开展美国历史与公民教育的专业培训平台；国会学院(Congress Academies)是针对学生开展的2～6周加深对美国历史与公民理解的活动平台。

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