民族政策与民族政策系统浅论，本文主要内容关键词为：民族政策论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策是政党和国家用来指导行动的准则。政策系统是由相互联系、相互作用的政策组合而成的，具有调整社会关系推动社会发展功能和自身运动规律的整体。作为政策个体来说，每项政策都有自己的政策对象、政策目标和实现这一目标的政策手段，都有其自身产生、运动、终止的过程，都是在各自活动的范围内发挥自己的作用。正是每一项政策具有自己的特殊表现形式和内容，这才使我们得以区分各种不同类型的政策。然而，在实际生活中，虽然每项政策都是独立的，但又不是孤立的，它们都是处于一个纵横交错的复杂的政策系统之中，每项政策都是政策系统中的一个细胞或组成部分，各项政策都必须互相配合、互相衔接、互相补充，才能使社会的各个方面得到协调地发展。所以，不仅应从个体上认识政策，而且要从整体上去认识政策；不仅要研究制定和实施单项政策的规律，而且要研究整个政策系统运动的规律，进而提高政策的科学化水平。
一、民族政策的要素、功能与特点
民族政策的结构要素为民族政策对象、民族政策目标和实现目标的手段。这三个要素是任何一项民族政策都必须具备的。
民族政策对象是指民族政策所要调动或约束的力量。任何一项政策都有自己要调动或约束的对象，有的政策对象是人或阶级或社会集团；有的政策对象是物或事业。对自己作用的对象是调动还是约束，或既有调动也有约束，这要视需要而定。如培养民族干部政策的调动对象是少数民族干部；保护民族文物政策的对象是物，其约束对象是不法分子。
民族政策目标是指政策实施所要达到的结果或要完成的任务。任何一项政策，都必须有明确的政策目标，是单项目标还是多项目标，为政策所要调动或约束的对象而确定。总政策有总政策所要实现的目标，具体政策有具体政策所要实现的目标。一般说来，高层次的政策都是多目标的。比如，民族平等政策是中国共产党处理民族问题的总原则，它要求各民族在政治、经济、文化等方面实现完全的平等。这就是一个多目标的政策。
政策手段是指实现政策目标所必须采取的措施和方法。政策目标确定之后，要实现它，必须具备实现它的内部条件和外部环境，因而必须涉及各种因素，如发展生产需要人员、技术、资金、设备、资源、市场，等等。因此，在制定政策时，重要的问题就是制定实施政策目标的方案，即选择实现目标的政策手段。通常在规定政策手段时，要对实现目标的中心、重点、步骤、条件、原则、措施、方法等等都要作出明确的政策性规定，使人们在行动中有所遵循。
民族政策作为规范人们行动的准则，它是对象、目标和手段三位一体的体系，缺一不可。过去我们在制定民族政策时，往往只注重政策的对象和政策目标，而忽视了实现政策的手段。没有有效的实现政策的手段，政策的目标也是难以实现的。比如，民族区域自治政策，它的对象和目标是十分明确的。但因为实现这一政策的手段不够明确或不完备，所以，不能充分调动少数民族的积极性，对那些执行不力的部门，也缺乏约束力。只有对象、目标和手段三者有机的结合，才能成为一项完备的政策。
民族政策功能是指政策在实施中所能发挥的有利作用。政策所具备的各种功能，是由政策的结构所决定的。政策的对象、目标的规定是正确的，实施政策的手段是合理的，就能够调动各方面的积极性，约束各种消极因素，就能够推动事业乃至整个社会向前健康的发展；政策所规定的对象、目标、手段不正确，它不但起不到积极作用，而且还会起到破坏作用。在正常情况下，政策的功能大体体现在以下几个方面：
1、指导功能
政策的指导功能，是指政策对社会实践的指导作用。民族政策明确地规定了在革命事业或建设事业中处理民族问题所要达到的目标，并为实现这些目标规定了各个时期的工作中心、工作重点、工作步骤等，这就为人们指明了方向、规定了行动准则，起到了重大的指导作用。我国能在革命和建设事业方面成功地调适各民族的关系，都是各项民族政策发挥指导作用的结果。
2、教育功能
政策的教育功能，是指政策的教育作用。民族政策不是人们随意凭主观意志制定的，它是有科学根据的，它代表着工人阶级和广大人民群众的根本利益，是团结、教育各民族人民为共同的革命和建设事业而奋斗的强大思想武器。中国共产党在指导中国革命和建设的过程中，非常注意把民族政策交给人民群众，用民族政策去宣传群众、教育群众、组织群众，起到了非常好的教育效果。政策的教育功能只有在正确的政策贯彻执行中发挥作用，错误的政策不仅起不到教育效果，相反还会危害革命和建设事业，影响民族之间的团结。虽然我们可以从中吸取教训，变得更聪明和更慎重，但应当尽量避免犯这样的错误。
3、激励功能
民族政策主要是协调民族关系和促进民族发展，符合广大的各民族群众的根本利益。因此，它具有激励功能。正确的民族政策，能够调动各民族人民的积极性，能够充分发挥各民族人民建设社会主义的热情，形成良好的民族关系，从而推动社会的各项事业向前发展。因为人是社会生活中的主体，政策是营造良好客观环境的重要条件。错误的政策，违背事物发展的客观规律，破坏人们的生活环境，从而压抑、挫伤人民群众的积极性，甚至把人民群众的积极性引向错误的方向，造成民族关系失调，阻碍民族的发展。
4、调节功能
民族政策的调节功能，是指政策在社会生活中的调节作用。在社会的发展进程中，民族与民族之间都可能会发生这样或那样的矛盾和问题，甚至在一个民族内部的不同支系之间都可能发生矛盾和问题，出现这样或那样的不平衡，这是非常正常的事。但是，发生了矛盾和问题，若不及时解决，就会相互制约，影响整个社会的发展和安定团结。政策就是政党和国家用来协调平衡、解决矛盾、处理问题的一种重要手段。
5、保护和打击功能
统治阶级或政治集团为了实现自身利益，通常都是用政策来进行保护；对侵犯其利益的言行，用政策来给予打击。因此，政策的保护和打击功能具有鲜明的阶级性。世界上很多国家的民族之间关系十分紧张，民族矛盾迭起的原因之一，就是其政府的民族政策是为少数人服务的，它的打击功能是针对大多数人民群众的。在我国，在中国共产党的领导下，民族政策是保护广大人民利益的。虽然阶级已经被消灭，但阶级斗争还在一定范围内存在，人民内部也还存在腐败分子、破坏分子。所以，民族政策的打击功能依然存在。
民族政策作为国家整个政策的一部分，它是反映社会客观要求协调民族关系、促进民族发展的行动准则，也具有其它政策所具有的基本特点，即正效益与负效益的统一；稳定性与可变性的统一；原则性与灵活性的统一；层次性与相关性的统一。
政策的生命力，就在于它能给阶级和国家带来经济效益、政治效益和社会效益。从价值大小和得失角度来考察，任何一项政策都有得失利弊，都是正负效益的统一。要求每项政策只有利没有弊，只有得没有失是根本不可能的。这是政策的一个显著特点。因此，我们在制定政策时要考虑如何充分发挥其正效益，尽量避免或减少其负效益，要权衡政策实施后的利害得失，并在利害得失的比较中，选择比较有利的政策。
稳定性与可变性的统一，是政策的又一特点。政策属于上层建筑，为经济基础所决定，反过来又是为经济基础服务的。建立在不同经济基础之上的政策，都有自己要实现的目标，在实现目标的过程中，总是相对稳定的。指导社会发展的高层政策，其目标的实现，时间要长一些，因此，稳定性大一些。低层次政策目标的实现，相对容易一些，稳定性要小一些。或大或小都具有稳定性，这是政策运动的一个方面的特征。从另一方面看，政策又是变化的，永远不变的政策是没有的。政策的目标实现了，或影响政策的条件和环境变化了，政策要随之而变化，这就是政策的可变性。从政策的运动过程来看，政策的稳定性是相对的，可变性是绝对的，政策的运动过程是其稳定性与可变性的统一。在现实生活中，人们对已经习惯的东西，总是希望稳定。这就要求制定和执行政策的人们要认真学习马克思主义哲学，正确认识社会发展的客观规律，适时地制定替代政策，保证各项事业的发展。
原则性与灵活性的统一，是政策的又一特点。政策是指导人们为完成某项任务的行动准则，它本身体现着事物的本质和规律，具有高度的原则性。这种原则性表现在以下方面：制定政策必须遵循保证政策的正确性原则；贯彻执行政策，必须坚定不移地维护政策的权威性和严肃性；不贯彻执行政策；要受到批评教育。违背政策要受到党纪政纪处分；破坏政策触犯法律的，要受到法律的制裁。政策的原则性，是由政策的本质决定的，原则性被破坏，政策的性质就会改变，政策的积极作用就消失了。
政策在原则允许的范围内也具有灵活性。一般说来，政策规定都比较原则，总政策、基本政策都是带方向性、原则性的规定，既是明确的，但又是很不具体的，贯彻执行时，需要因时因地制宜，具有较大的灵活性。具体政策虽然对应该怎么做，规定得比较具体而明确，但是，也不是对每件具体事情都做出了明确的规定，它也只是一种原则的规定而已。因此，具体政策也具有一定程度的灵活性。此外，政策的灵活性还表现在它对迅速变化的客观形势有较大的适应性，它可以根据形势的变化，迅速采取对策，发展有利形势，避免不利局面的出现。
政策的原则性是客观的，政策的灵活性是主观的，是由执行政策的人具体掌握的。关键在于如何掌握灵活程度的临界点，一旦超出了原则规定的范围，政策的作用就会失去。因此，如何使政策的原则性与灵活性有机统一，是执行政策的人们必须认真地把握的问题。
层次性与相关性的统一，是政策的又一特点。这是由于社会是一个多层次多侧面的大系统的特性所决定的。政策的各层次之间，不是孤立存在的，而是有着内在的必然联系，呈现出层次性。高层次的政策是指导全局带方向性、原则性的行动准则，其作用范围较大，为低层次的政策指明了方向，提出了任务，具有较大的稳定性。低层次的政策是指导局部的行动准则，其作用范围较小，是高层次政策的具体化，为高层次政策服务。层次越低，政策的内容就越具体，可变性就越大。政策的层次性，要求人们必须树立科学的层次观念，在制定和执行具体政策时，不能记忘总方向、总目标、总政策，在作出指导全局的战略决策时，要制定贯彻执行的具体政策措施，不能忽视政策体系的完整性。在实际生活中，重大决策出台后，往往因为具体政策措施没有跟上，下面各行其事，钻空子，造成不必要的混乱。这是应当注意防止的。
不同侧面的政策，有它服务的特定对象和范围，具有相对的独立性，但是，它们之间又不是彼此孤立的。它们相互作用、相互制约、相互联系、相互补充，具有一种相互关联的性质。政策的相关性，要求人们树立起协调发展的观念，提高政策决策的科学水平，使整个社会各方面协调发展。
二、民族政策的系统结构
民族政策系统是由相互联系、相互作用、相互依存的不同层次和不同侧面的政策所组成的。从高低层次上看，有指导全局的高层次政策、有指导局部的中层次政策、有指导某项具体工作的低层次政策；从实施范围来看，有指导宏观的全国性政策、有指导中观的部门政策和地区性政策、有指导微观的基层单位政策；从影响力的大小看，有的是骨干政策、有的是配套政策；从时效上看，有长期性政策、有短期性政策，有阶段性政策、有临时性政策；从政策所起有作用的性质上看，有发展政策、有保护性政策、有防范性政策。总之，从不同角度，可以看到每项政策的各自特性，但其基本骨架是政策的纵向的层次结构和横向的部门结构。
（一）民族政策的纵向结构
民族政策的纵向层次结构，是由纲领、总政策、基本政策、具体政策四个层次组成的。
1、纲领
纲领是一个政党为实现一定时期的任务所规定的最高行动准则。社会主义国家政党的政治、经济、社会主张，通常用文字体现在国家宪法的总纲中。因此，纲领是政党和国家指导行动的根本准则，它在马克思主义主观指导体系中，属于最高层次。它规定了革命和建设的长远奋斗目标和近期奋斗目标，规定了所处时期的总任务和各个方面的基本任务，及实现这些任务、目标的基本途径。纲领所涉及的问题都是关于战略全局的大问题，它的决策属于战略决策范畴，它对革命和建设起到统帅作用，是制定总政策和各个方面基本政策的依据，具有较长时期的稳定性。中国共产党的民族纲领就是“民族平等和民族团结”，建国之初的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：中华人民共和国境内各民族一律平等，禁止民族间的歧视、压迫和分裂民族团结的行为。1954年和1982年的宪法中也作了相应的规定。这是中国共产党指导民族工作的根本依据。
2、总政策
总政策是政党和国家为实现现阶段总的奋斗目标而规定的总的行动准则。它直接为实现纲领中的近期奋斗目标服务，它与纲领同属政策系统中的最高层次。它在现阶段对各方面的工作起到统帅作用，较之各个方面的基本政策具有更大的稳定性。从总政策的内涵看，构成它的基本要素，一般包括战略目标、中心、要点、步骤等。总政策在政策系统中占有非常重要的地位，它既是实现纲领所规定的根本任务的总政策，又是制定本阶段各个领域各项基本政策的依据。建国之初，中国共产党在民族工作方面的总政策就是：“帮助他们彻底实现民族平等，首先帮助他们提高到新民主主义的水平，提高他们的物质生活和文化生活。这就要执行中国人民政治协商会议共同纲领的指示：保障各少数民族享受民族平等权利，即在一切方面实行民族平等；实行民族的区域自治和民族民主联合政府政策；发展各民族的政治、经济和文化教育；巩固各民族间和各民族内部的团结，肃清帝国主义侵略势力的影响和国内反革命势力的残余；加强各民族的爱国主义与国际主义相结合的教育，反对大民族主义和狭隘民族主义，以便团结各民族共同建设我们伟大的祖国。”（注：李维汉《统一战线问题与民族问题》，人民出版社1982年10月版，第509页。）当中国社会步入社会主义市场经济之后， 中共中央调整了民族工作的总政策，即“坚持四项基本原则，坚持改革、开放、搞活的基本国策，紧密结合少数民族地区和少数民族的实际，从民族平等、民族团结、民族进步、相互学习、共同致富出发，以经济建设为中心，全面发展少数民族的政治、经济和文化，不断地巩固社会主义新型民族关系，实现各民族的共同繁荣。”（注：江泽民《加强各民族团结，为建设有中国特色的社会主义携手前进》，《人民日报》1992年1月15日。 ）上述总政策是我们在不同历史阶段制定具体政策的依据。
3、基本政策
基本政策是政党和国家为了实现各个分项战略任务而规定的基本行动准则。它是连接总政策与具体政策的中间环节，在政策体系中属于中间层次，它既是总政策的具体化，为实现分项目标服务，又是制定具体政策的依据。总政策在政策系统中只有一个，而基本政策在政策系统中有若干个。这些基本政策都有自己的政策对象、目标和实现目标的手段，它在各自活动的领域内为实现现阶段的总目标、总任务服务，都具有较大的稳定性。中国共产党在民族工作方面的基本政策有：《中华人民共和国民族区域自治法》，《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，《宗教信仰自由政策》，《对少数民族上层人士的统一战线政策》等。
4、具体政策
具体政策是为实现分项战略任务而规定的具体行动准则，它是基本方针政策的具体化，为实现分项战略目标服务，它在政策体系中属于最低层次。
具体政策很多，每个领域、每个方面、每项事业，甚至每项工作都有具体政策规定。具体政策不同于基本政策，它的内容规定，要求具体明确，应该干什么，不应该干什么，怎么去干，界线要十分清楚。具体政策由于目标比较单一，实现的周期较短，任务一旦完成就要发生变化。因此，它的稳定性较小，经常要随着形势的变化和任务的完成而变化，可变性较大。
（二）政策的横向结构
政策的横向结构，是由社会的横向结构决定的。政策的横向结构，是由指导经济、政治、思想文化、社会生活、对外关系等领域的基本方针政策组成的。这些基本方针政策，彼此不是孤立的，而是互相联系、依存、制约、作用、补充的。这种相互关联的性质，就是政策系统的相关性。认识这种相关性，可以使我们在实践中注意处理好结构与功能的关系，推动社会各项事业健康协调发展。
1、基本政策的相互关系
如前所述，政策系统内部存在许多基本政策，每一方面的基本政策之下有许多具体政策，它自成系统。基本政策与总政策之间的相互关系是隶属关系，基本政策与基本政策之间的相互关系是政策系统横向相互关系的主体。在政策系统中，纲领和总政策所规定的是指导整个社会各部门协调发展的总准则，它的物质基础是社会的各个部门，它的政策基础是指导各个部门各个地区的基本政策。因此，基本政策既是政策系统横向相互关系的主体，又是实现政策系统总目标的基础。
一个基本政策系统的政策目标与同一层次其他各个系统的政策目标不存在隶属关系，但是它们同为上一层次总目标所制约。因此，彼此之间存在着相互协调关系。各个基本政策系统，必须根据政策系统的总目标来确定本系统的发展目标，同时还要根据本系统目标的需要，来确定和协调子系统的目标，只有上下左右系统目标的协调一致，总政策系统所规定的总目标，才能在协调发展中得到实现。
2、具体政策之间的相互关系
一个基本政策系统内部，有很多具体政策，每项具体政策又是一个子系统。具体政策与具体政策之间的关系比较复杂，有的是直接联系，有的是间接联系，有的关系比较密切，有的关系比较疏远，也有许多具体政策涉及面较窄，且是临时性的，与其他许多具体政策并无必然联系。对具体政策之间的相互关系，要作具体分析，对联系比较紧密的政策，认识和处理好它们之间的横向关系，使其互相配合，协调发展。对没有直接联系的政策，也要考虑到任何政策都是政策系统中的一个部分或一个细胞，还可能有间接的联系和影响。
具体政策之间的横向相互关系，其主要表现在：一是同一基本政策系统内部各项具体政策同为本系统政策目标服务，彼此联系密切而直接，必须相互协调配套。实际工作中出现政策不配套，主要是缺乏系统观念。二是涉及面广的具体政策不仅与本系统的具体政策，而且与外系统的具体政策联系密切而直接，涉及面窄的政策，则联系较少，甚至没有联系。三是综合系统的具体政策与其它系统的基本政策联系比较密切和直接。
在实际生活中，存在大量具体政策之间的协调问题，彼此有密切而直接联系的政策协调、配套等问题是值得认真注意的。不仅在制定政策时要作周密考虑和恰当处置，而且在贯彻执行实施中，也不能片面强调本政策而忽视或违背其他制约的政策。
三、民族政策系统的整体效应
政策系统的基础是社会的物质系统。民族政策的实施就是为了推动各个民族的发展，因此，衡量一个政策的效应，主要看它是否符合民族发展的需要。作为协调民族关系和指导民族发展的民族政策系统，它的效应，不仅是看它的单个政策的效应，而是要看整个政策系统实施所实现的综合整体效应。政策系统的功能与效应，不是各个系统功能与效应的简单相加之和，而是要发挥出自己的系统功能与效应，追求整体目标的实现。一个系统好的整体效应，存在于合理的内部结构之中，结构决定功能，好的结构，才有好的功能，好的功能，才能产生出好的效果。社会的经济结构合理、政治结构合理、思想文化结构合理、社会生活结构合理，而适应这些合理结构的政策也合理，那么各个政策系统，一定能够推动整个社会各个方面协调发展，并发挥出良好的整体效应。在现实生活中，社会结构的各个方面，并不是很合理的，在政策结构中也常常出现不配套的现象，因此，经常需要通过各种改革去调整这些结构，以便于推动社会协调发展。
要充分发挥政策系统的整体效应，首先，领导决策要正确。在决策中要把各个方面、各个层次的政策作为一个有机整体来考察，要从整体与层次、整体与部分、整体与结构、整体与功能、整体与环境、整体与运动的辩证关系上来认识和把握政策。在作出指导全局的重大战略决策时，同时要制定配套政策，不能忽视政策系统的完善。第二，管理要科学。有了好的方针政策，在实施过程中还要有一套好的计划、组织、指挥、协调和控制的管理办法。在组织社会发展这个大系统工程中，协调好整体与局部的关系，使之达到整体优化尤为重要。第三，局部要服从整体。在社会发展过程中，局部与整体、地方与中央、当前与长远之间出现矛盾是常有的，出现了问题，必须遵循局部服从整体的原则加以调整。在调整中，也许暂时不利于某一局部，但这是取得整体效应的需要，必须坚持。
从中华人民共和国成立以来，我们的民族政策的整体效应是好的，但也经历了一个曲折的发展过程。十一届三中全会以后，在邓小平等老一辈无产阶级革命家的领导下，中国共产党进行全面的拨乱反正，恢复和发扬中国共产党的光荣传统，加强民族研究工作，根据少数民族和我国民族工作的现状，调整了民族政策，从而使少数民族地区的经济、政治、文化等等方面的事业取得了较大的进步，许多少数民族地区步入了工业化社会。现在全国共有5个自治区、30个自治州、122个自治县，共计157个民族自治地方，面积约占全国总面积的64.3%， 实行自治的少数民族人口约占全国少数民族总人口的75%，全国共有45个少数民族实行了自治。各民族自治地方依据宪法和民族区域自治法，从本地区的政治、经济、文化的实际和特点出发，制定了一批自治条例、单行条例和地方性法规，初步建立了我国民族法律体系的框架。在经济方面，政府调整扶贫方针、开展大规模有组织有计划的开发扶贫工作，把少数民族和民族地区作为国家扶持的重点，除了享受国家对一般贫困地区的各项优惠政策，还在财政、金融、税收、贸易政策以及资金、物资、科技投入等方面，得到中央的特殊扶持。“六五”以来，在确定国家重点扶持贫困县时，对少数民族贫困县放宽标准，每年分配少数民族贫困地区的国家贴息贷款达55360万元，占全国10亿贴息贷款的52.3%。1988年， 国家新增5000万元牧区扶贫贴息贷款来用于27个牧区贫困县；1989年国家设立“少数民族贫困地区温饱基金”每年5000 万元， 用于国家重点扶持142个少数民族贫困县的扶贫开发项目，已累计安排两亿多元；1992年国家每年新增6000万元支援不发达地区，重点扶持西南、 西北少数民族贫困地区加强基础设施建设。自1996年以来，民族地区一大批重点工程竣工或开工，如广西壮族自治区桂林两江国际机场峻工开通；投资30多亿、能解决100 万回族聚居区贫困人口温饱问题的“宁夏扶贫扬黄灌溉工程”开工；新疆维吾尔自治区南疆铁路西段建设拉开序幕。1997年3月18日，南昆铁路正式开通。 在政府和全社会帮助以及少数民族的自身努力，区域性贫困落后的面貌有了很大变化，群众生产、生活条件和各项基础设施都有了明显改善。少数民族和民族地区的国民生产总值平均每年递增9.4%，根据《1996年中国人权事业的进展》报告统计：5个自治区的总体发展速度明显高出全国水平，其中，西藏自治区国民生产总值达到64.53亿元，比上年增长10%； 全区城镇居民人均生活费收入5036元。（注：载《光明日报》1997年4月1日第1版。 ）在教育文化事业方面，全国已有中央民族大学和西南、西北、中南、广东、广西、贵州、云南、西藏、青海等十所民族院校， 不少重点院校还有民族班。1988年全国高等学校少数民族学生125422人，占全国学生总数的6.1 %。目前，各自治区都建立了自己的科学院和多种研究所，图书馆、文化馆数量大大增加，1996年，世界上海拔最高的现代化的、多功能的大型图书馆西藏自治区图书馆建成开馆。全国少数民族五种丛书整理出版工作已经完成。全国少数民族地方的医疗卫生事业有很大的发展，1988年共有卫生床位32892张，是1949年的102倍。缺医少药状况大大改观，长期流传在少数民族地区的一些地方病和传染病已普遍得到控制和削弱，少数民族的人均寿命大大提高。
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