重构我国农村统筹资金制度的总体思路，本文主要内容关键词为：重构论文,思路论文,总体论文,资金论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国这样一个农业和农民占有很大比重的国家，正确处理国家、集体与农民之间的分配关系始终是一个带有全局性、战略性的问题。农村统筹资金制度是处理上述三者利益关系的一种重要形式，农村统筹资金是农村乡镇社会公共公益事业发展的重要资金来源，是国家财力的必要补充，曾对促进农村公共公益事业发展，确保农村社会经济稳定，发挥了积极重要的作用。然而随着市场经济的发展，现行农村统筹资金制度的分配方式暴露出诸多弊端，不仅难以维护农民的正当权益，合理规范地处理国家与农民的分配关系，而且与农村社会经济体制的改革不相适应，影响乡镇政府职能作用的充分发挥，因此改革农村统筹资金分配制度势在必行。本文结合当前的改革试点情况，提出今后一个时期我国农村统筹资金制度改革的方向和建议，以供有关决策部门研究参考。
一、需要遵循的三个原则
农村统筹资金制度是处理国家、集体与农民之间利益关系的重要手段，在整个农村分配领域的改革中有极其重要的地位。为了确保改革的正确方向，需要明确如下三个原则：其一，要有利于稳定和减轻农民负担，为农村社会公共事业发展提供适度的资金来源。我国是一个发展中国家，又将长期处于初级阶段，经济不发达是我国的一个根本国情。由此决定，今后一个相当长的时期内，国家对农村兴办一些公共公益事业不能采取完全包下来的做法，而只能是靠两条腿走路，即国家支持一点，向农民筹集一点，这是符合我国国情的一个正确选择。当前的主要问题在于，对农民的收费项目及其收费规模日益膨胀，农民应该承担的和不应该承担的混杂在一起，从而加重了农民的总体负担。因此，农村统筹资金制度改革的根本目的是整顿农村的分配秩序，坚决取消不合理收费、集资和摊派，解决农民反映强烈的收费过多过滥问题，逐步理顺农村分配关系，把农民过重的负担降下来。当然，农民负担并不是越轻越好，在国家财力并不宽裕的情况下，还需要保留农民必要的筹资负担，问题的关键在于负担要适度、稳定。二是适应市场经济要求，建立规范化的分配方式。农村的各项改革以及经济政策的制定必须以市场经济体制为依据。市场经济从某一程度上说是一种法制经济，农村收费制度改革要充分体现这一本质要求，实现法制化、规范化，消除弹性政策，坚持依法管理，促进公平竞争。目前农村统筹资金制度的主要弊在于一事一费一制，不符合市场经济规范化分配的要求，不利于稳定和减轻农民负担。因此，探索新的规范化分配方式是现行农村统筹资金制度改革的根本出路。三是农村各项改革要瞻前顾后，农村统筹资金制度改革不能为农村其他改革设置障碍。整个经济体制改革是一个系统工程，农村经济改革也包括多项内容，必须统筹兼顾，有一个总体规划。只有这样，才有利于社会主义市场经济新体制的建立。就农村分配制度而言，既包括农村统筹资金制度，也包括农业税收制度、粮食征购制度等，这都是事关国家利益和农民利益的重大问题。因此，农村各项分配制度的改革应该瞻前顾后，彼此促进，决不能因为其中一项内容的改革而影响其他改革。
二、农村统筹资金制度改革方案不宜取消国家的粮食定购政策
从当前一些地方进行农村统筹资金制度改革试点的实践看，不论是“公粮制”改革，还是“税费合一”改革，都取消了粮食定购，或采取税费征实办法，或部分采取折征代金办法。这是一个需要引起关注的问题，是否可以在全国普遍实行，需要认真研究。最大的问题是国家究竟采取什么手段来掌握必要的粮食，这不仅关系到国家与农民的利益关系，而且还事关整个社会及国民经济全局的稳定，在这个问题上，必须审慎稳妥地决策。其一，粮食既是一种经济物资，又是一种战略性的储备物资，为了保证城镇居民用粮、军需用粮、救灾用粮及其必要的后备等，国家必须掌握充足的粮源。过去长期以来，在我国粮食状况并不宽裕的情况下，国家采取粮食定购政策，基本满足了社会各方面的粮食需求，促进了社会稳定。实践证明，粮食定购政策是控制粮源、调控粮食市场的一个重要途径，不能轻易改变。其二，虽然近几年粮食连续丰收，但决不能盲目乐观，对粮食形势的前景应有一个清醒的认识。从今后中长期看，我国粮食供求的紧平衡将是一个基本趋势，到本世纪末，粮食总量即实现了1万亿斤的目标，但随着人口的增加，人均粮食占有量仍会下降，不足800斤；而另一方面，在恩格尔系数仍高达50%的情况下，随着居民收入消费水平的提高，粮食需求将会不可抑制地扩张，这就是说，今后的粮食供需无论是总量矛盾，还是结构性矛盾，都将会比现在突出。这种不宽松的粮食供给格局决定了目前我们尚不具备粮食购销完全市场化的客观前提。如果过早地将粮食征购推向市场化，而国家又缺乏充足的财力按照市场价格购进粮食，那就无疑会加剧通货膨胀，引发严重的社会问题。因此，国家粮食定购仍然是今后长时期国家取得粮源的一个重要手段，现在取消这一办法的时机尚不成熟。其三，粮食收购制度在80年代中期经历了一些反复，有过深刻的教训。1985年取消了过去长期实行的粮食统购，随之改为合同定购，结果不到一年时间，粮食收购出现困难，于是1986年又改为带有指令性、强制性的国家定购，一直延续至今。这很能说明问题，它告诫我们，过早地将国家粮食收购推向市场化是不切实际的。其四，从我国国情出发，今后我国粮食征购制度改革的方向是，在坚持国家定购和保留部分议购的前提下，参照粮食市场价的变化，根据国家财力可能，适时调整定购价，保护农民利益。至于农村统筹资金改革问题，应该另找出路。综上分析，农村统筹资金制度改革过程中取消粮食定购的做法是不妥的，这一改革方案不应该在全国普遍推行。
三、农村统筹资金制度改革方案不能影响贯彻农业税收政策
农业税是国家用来参与农业国民收入分配的一个重要手段，也是国家财政收入的重要组成部分。因此，在确立农村统筹资金制度改革方案时，一方面要有利于稳定和减轻农民负担，另一方面也要有利于确保国家的农业税收入，从而合理兼顾国家利益和农民利益，这是一个需要明确的重要政策界限。但从当前改革试点的情况看，有的地方将税与费合并在一起，无论在理论方面，还是在实践方面，都带来一些问题，或产生一些负面影响，需要引起我们的注意。一是农业税与农村统筹资金的计征基础不同。农业税是根据土地常年产量计征，乡统筹和村提留是按农民上年人均纯收入计征。二者不能简单合并。二是各项农业税收的功能作用不同。过去长期以来农业税实行增产不增税政策，因而是一种轻税政策，稳定负担政策，其主要作用在于减轻农民负担，鼓励农民发展农业生产，改善农民群众的生产条件和生活条件。农业特产税的基本特征是对特定农业产品的征税，收入多多征，收入少少征，无收入不征，其主要目的是为了合理调节农林牧渔各业生产收入，公平税负，促进农业生产全面发展。显然，将征收对象不同的各项税收合并，不利于发挥各自的调节作用。三是税费合并对正确贯彻税收政策带来不利影响。一些地方将农业特产税纳入税费合一改革范畴，一定几年不变，实际是一种包税行为，违背了国家的有关税收法规。还有一些地方将农业特产税按人、亩分摊，不仅同税法规定相违背，也脱离农民收入实际，已引起了群众的强烈不满。四是按土地分摊税收和乡统筹提留加重了种地农民负担。现行税法规定，除农业税按土地常年产量计征外，其他农业方面的税收都是行为税，没有应税行为的不纳税。乡统筹村提留也应根据农民纯收入的多少来核定，收入多的多负担，收入少的少负担。但当前改革的地方大多是以耕地面积为主来分摊税费，致使无耕地而进行多种经营的高收入农户负担轻，种地农户的负担重，不利于提高农民种田积极性。五是从长远的角度看，税费合并改革为农业税改革设置了障碍。我国的农业税条例是在1957年颁布的，40年来一直未作实质性的调整，因此，现行农业税制严重滞后于农村经济形势的变化，当前这方面的矛盾日益突出，如名义税率(15.5%)与实际税负(2.5%)差距很大，计税耕地（13.5亿亩）与实有耕地（国土局调查结果为20亿亩）很不相符，计税产量（2800亿斤）大大低于实际产量（9000多亿斤），地区间、种植业之间的税负不平衡等。因此，改革现行农业税制势在必行。现在鉴于农民社会负担过重的*
状，中央决定继续稳定农民的农业税政策，这无疑是正确的决策，但这并不意味着今后农业税无需改革。显然，如要推广“税费合一”的改革方案，无疑会加大今后农业税改革的难度。根据以上分析，我们的基本结论是：设计农村统筹资金改革方案必须考虑正确贯彻执行农业税收政策，而税费合并的试点做法难以做到这一点，势必会出现某些偏差。
四、“费改税”是农村统筹资金制度改革的基本方向
从前述分析可以看出，“公粮制”模式以及“税费合一”模式都存在一些制度缺陷，有些规定和做法与国家政策相矛盾，因此，不宜在全国普遍推行。按照比较分析的方法，“费改税”是一种较优的选择，是农村统筹资金制度改革的基本方向。其主要依据是：其一、农村统筹资金的形成和使用是对农村国民收入的分配与再分配，是乡镇政府为了满足农村社会公共事业的需要，按照国家的有关规定，向农民筹集的资金，取之于乡，用之于乡，因而其实质是一种属于农村公共性质的资金，已经具有税收的特征。它的筹集是无偿的，不用向农民偿还；具有一定的固定比例，以不超过农民上年人均纯收入5%为限；属于农民应尽的义务，带有一定的强制性。所以，将农村统筹资金的分配方式由收费改为税收，在理论上站得住脚。其二、税收要经过一定的立法程序，其最大的优越性在于严格、规范；而收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。因此，农村统筹资金由现行的一事一费一制的收费办法改为统一征税办法，更有利于建立一种规范和减轻农民负担的约束机制。此外，在国外市场经济国家，税收是处理国家与社会各方面分关系的主要手段，是创造社会公平竞争环境的必备条件，因此，费改税也是适应我国农村市场经济发展的要求，正确处理国家与农民分配关系的必然选择。其三、“费改税”只涉及到乡统筹费和村级提留的改革，不影响国家现行农业税政策的执行，而且可为今后农业税改革创造重要条件。因为当前农业税存在的问题很多，改革面临的最大难点是现在各方面对农民的收费过多过滥。通过“费改税”对农民的收费予以规范，将会有利于今后农业税政策的调整。其四，“费改税”涉及面窄，改革重点明确，难度相较小，便于实际操作，农民也容易接受。总之，“费改税”不仅具有合理性，也有相当的可行性。
五、“费改税”方案需要研究和解决的几个重大问题
“费改税”方案如何实施，这是从理论、实践、政策诸方面都需要深入研究的问题。湖南武岗已在这方面进行了可贵的探索和实践，也为在全国进一步推行“费改税”提供了重要经验。当然，武岗的“费改税”也不是尽善尽美，有些做法还需要进一步完善。这里仅就“费改税”方案涉及到的几个重大问题，提一些看法和建议：
1、关于公平税负问题
公平税负是税制的一个核心问题，它是促使纳税人平等竞争的基础条件，也是调节个人收入差距的重要工具。因此，“费改税”必须高度重视和认真研究解决这一问题，这是关系到“费改税”方案成败的一个关键。但在我国这样一个大国，各地农村经济发展及收入水平差异悬殊，而且有两亿多农户，处在极其分散的经营状态下，“费改税”如何做到公平税负，这是面临的一个大难题。从当前农村税费改革试点的情况看，有的地方在一个乡的范围内，按照全乡上年人均纯收入标准，按人头平均分摊税收，而没有考虑个人收入差别，结果个人收入多的，税收负担相对较轻，个人收入少的，税收负担相对较重，显然，这种做法并未体现公平税负的原则。还有的地方是按照农民承包土地的多少，将税费任务落实到农户，承包土地多的，税收负担重，承包土地少的，税收负担轻，不承包土地、经营非农产业、收入较高的，甚至不承担税收义务，其结果只能加重承包土地农户的负担，这同样有悖于公平税负的原则。另外，还有的地方在一个乡的范围内，把人均纯收入不同的行政村分为几种类型。人均纯收入高于全乡平均水平的，税收负担高一些，人均纯收入低于全乡平均水平的，税收负担低一些。这种办法虽然比以一个乡的范围按人平均负担税费好一些，但仍未区分农户的收入情况，因而也不符合公平税负的原则。
从理论上讲，公平税负指的是纳税人按照同一标准纳税，这不仅包括计税收入标准相同，而且税率标准相同，甚至费用扣除范围及税收优惠减免的标准也相同。不具备上述条件，就难以确保公平税负。农村“费改税”面临的最大难点是如何确定农民的计税收入标准问题。我国现行的统计制度是运用抽样方法，以乡为单位来确定农民人均纯收入，但具体到每一个农户，其纯收入是多少，这在统计报表中反映不出来。这说明，用农民实际人均纯收入作为每一个农户的计税依据，虽然科学、合理、公平，但实际中难以获得真实数据，不易操作。因此，费改税方案需要考虑的公平税负只能是尽力的、相对的公平税负，而不可能是完全的、纯理论意义上的公平税负。我们的基本设想是：按照职业身份将农村居民分为几种类型，一是家业户，二是兼业户，三是专门从事工商的个体及私营户主，按照上述分类划分确定不同类型农村居民的费改税计税标准。一般地讲，由于农业户的收入低于其他职业类型的收入，计税标准可低一些；而工商个体及私营户主的收入要高于前两种类型农户的收入，计税标准可高一些。对于完全经营农业种植业的农户，还可以根据土地多少及其收益情况，再进一步具体确定不同的计税标准。这种划分避免了单纯按人头或按田亩确定农民税收负担的弊端，通过区分农村居民的不同职业，实质上是适当考虑了农户的不同收入情况，因此是一种较公平的计税办法。另外，为了稳定农民负担，同时也为了减轻征管工作量，可考虑上述税收负担一定几年不变。再就是，对于一些困难户，有重大灾害损失的、优抚烈军属等，可酌情给予一定的税收减免，以体现政府的照顾，这实际上也是公平税负的一种必然要求。需要指出的是，由于我国农村各地的生产力发展水平差异很大，全国难以形成一个统一的“费改税”的办法，应当允许各地制定不同的“费改税”计税标准。
2、关于地方税权问题
“费改税”需要税收立法，这就势必涉及到地方税权的改革。在传统中央集权型的体制下，中央与地方政府的税收分配关系是，政府统一征税，然后再将税款在上、下级政府之间进行分割，不涉及税权分配问题，而实行分税制财政体制，则不仅要求在中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责任、权限、利益的有机结合和统一，是分税制财政体制对税收管理体制的基本要求，也是新体制下正确处理中央与地方财政税收分配关系不可回避的问题。“费改税”的税种设置，无疑属于地方税范畴，这就进一步增加了明确地方税权的紧迫性。但从当前总的情况看，在分税制新体制下，中央税、地方税已大致划分清楚，但地方对地方税享有哪些管理权限，并非十分明确具体。实际上目前地方税的税权仍然过多地集中于中央，几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是由中央制定和颁布的，地方只有征收管理权限及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。这样一种过度集中型的税权管理模式很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源情况，不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调节地方经济的正常健康发展。同时，不改变税权高度集中的状况，不解决地方税权的配置问题，农村的“费改税”也难以正常进行。我们的基本设想是：从我国国情出发，针对当前的问题，应逐步建立起一套适应市场经济要求的既有全国统一、又有适度分散的政府间税权划分新模式。当前及今后我国处于向市场化目标迈进的关键时期，需要在全国范围内，从税收方面创造市场公平竞争的宏观环境，这样，国家税收（包括地方税）的基本政策及其重要法规必须由中央制定，不可能像有的联邦制国家那样，将地方税立法权的全部或大部分放到地方，这是首先需要明确的一点。但也应看到，我国是一个大国，各地自然条件和经济发展水平很不均衡，财政能力和税源情况亦有很大差别，在这种情况下，赋予地方适度的税权也是必要的，它有利于促使地方因地制宜地根据本地经济特色和实际情况，积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展。具体可考虑：为了保证全国政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争，中央税、共享税和全国统一实行的地方税主要税种，其税收立法权都要集中在中央，不得向地方分散。但地方拥有对地方税的征收管理权以及部分政策调整权，这主要是指那些虽然在全国统一实行，但对宏观经济影响较小的地方税税种，地方可
在国家规定的范围内，选择或调整其地方税税率，甚至对某些地方小税，如征收成本高，征收数额小，地方有停征的权限。此外，还有一点是重要的，即地方也应有一定的税收立法权，这主要是指在国家统一的方针政策指导下，地方有权在全国统一征收的地方税以外，结合其实际情况，单独开征区域范围内的某种税种。就“费改税”的地方税权划分来说，可考虑由省一级进行税收立法，县一级具体制定实施细则，这样可能更符合实际情况。
3、关于收入管理问题
“费改税”的税收收入应该取之于乡，用之于乡，由乡政府统筹安排使用，而上级政府不得打这块资金的主意，不能参与其分成。这是首先需要加以明确的。问题是如何加强这部分收入资金的管理，这也是实施“费改税”方案需要认真加以研究和解决的问题。从当前的现状看，农村统筹资金实行多头管理，管理部门有乡镇财政所、乡镇农经站、乡镇企业办等。据有关资料，1996年全国乡镇统筹资金中由乡镇财政部门管理的占全国乡镇总数66%，统管资金占统筹资金总额的70%以上，由农经站、企业办及其他部门管理的乡镇占全国乡镇总数的34%，管理的资金占统筹资金总额的约30%。这种多头管理的格局在实践中已经带来了一些弊端，一方面分散了财力，乡镇政府难以进行统筹安排，从而有效地调节农村社会经济结构；另一方面，缺乏有力的财务管理和监督，资金使用中违法乱纪的现象时有发生，造成了资金的损失浪费。因此，这种多头分散管理的格局不能再继续下去了。我们建议，今后无论是进行“费改税”试点的地方，还是执行原有农村统筹资金制度的地方，农村统筹资金都应该统一由乡镇财政进行管理，以充分发挥乡镇财政的职能作用，更好地支持农村社会公共公益事业的发展。乡镇财政既是国家财政的组成部分，又是乡镇政府的重要职能部门，其实质是通过参与农村国民收入的分配与再分配，为乡镇政府履行政治经济社会等各项职能提供财力保障，这就决定了凡属于乡镇政府所有及其应该管理的资金都应该纳入乡镇财政的管理范围。1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确了预算外资金的范围，其中包括了“乡镇统筹费”。既然乡镇统筹费在性质上属于预算外资金，就理所当然要纳入财政管理。当然，乡镇财政的管理不等于由乡镇财政完全所有，按照过去的隶属关系，费改税的税收收入应该分成两部分，相当于过去乡统筹费部分的税收属于乡镇政府所有，理所当然应该纳入乡镇财政预算范围，由乡镇财政结合其他资金进行统筹安排使用；相当于过去村级提留部分的税收，其所有权属于村一级，其资金使用及其财务状况必须纳入乡镇财政预算外管理。这对于加强农村的财务管理，提高资金使用效益，促进农村社会经济的协调发展，必将发挥积极作用。还需特别提到的是，村级提留的使用在由乡镇财政进行管理的同时，还必须实行“村务公开”，即定期向村民公布财务状况，接受村民的监督。这与农村“费改税”试点是统一的，是相互联系、互相促进的。显然，如果村级财务管理混乱，脱离财政部门和
村民的监督，就很难说“费改税”是成功的。因此，必须高度重视“村务公开”问题，这也是推进农村基层民主化进程的一个重要内容。
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