企业作为被授权组织的有关问题探讨，本文主要内容关键词为：组织论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、企业作为被授权组织问题概说
行政法上所称的被授权组织是指除行政机关以外经具体法律、法规授权而行使特定行政职权的其他行政主体。(注：尽管当下流行的行政主体内涵存在不少无法自圆其说的缺憾，受到种种批评。参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，载中国人民大学复印资料《宪法学行政法学》1999年第2期。但笔者认为总体上并不意味着对行政主体概念的否定。)行政主体的提法只是到中国行政诉讼法制定前后才在中国行政法学研究中出现的，在这之前的行政法学研究一直囿于行政机关或行政组织，而将其他非行政机关的管理者排斥在研究领域之外。我国现行行政主体理论的通说认为行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此产生的相应法律责任的组织。
从理论上看，传统观点认为国家行政职能只能由国家行政机关及其公务员行使，一定的行政事务只能由相应主管行政机关办理。但随社会发展，政府承担的不少公共管理职能及具体内容由非政府组织来承担不仅是可能的而且是可行的，公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。正是行政主体理论的出现，推翻了公共行政属国家专有职能的假设，把“被授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分。学界对此的看法基本一致，只是在具体的称呼上有所差异。
现今，通过法律、法规授权非行政机关的组织行使部分国家行政职能，这是各国一个普遍的“例外”现象。政府作为管理公共事务的唯一性被逐渐打破，行政主体多样化成为发展趋势。关于授权非行政机关的组织行使行政职能，我国有许多单行法律、法规、行政规章中作了比较明确的规定，在行政救济和司法救济的法律法规中也都作了明确的肯定。例如，《行政诉讼法》第25条第4款规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”；《国家赔偿法》第7条第3款规定，“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关”；《行政复议法》第15条第3项规定，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”；《行政处罚法》第17条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”；等等。同时，实践中也越来越多地将过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，亦促使这些组织开始注意以行政法的原则、精神办事，追求行政的合法性和合理性。
被授权组织的范围在实践中是相当广泛的，往往可归纳为社会团体、行政机构、事业组织和个别企业组织。(注：另外常见的行政性公司也有称为专业公司，是指政府机构改革时原国家机关转变为公司但又保留行业管理职能的组织。有学者将其归入企业组织这一类，与其他企业并列(杨解君、肖泽晟：《行政法学》，法律出版社2000年版，第125页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第74页)；有学者将其与企业组织并列，为法律法规授权组织的主要类型之一(罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第81页；陈瑞洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第37页；方世荣：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学1999年版，第75页)；也有学者将法律法规授权企业仅限于行政性公司(姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第113页)。)企业组织作为被授权组织的现象是比较少的，这主要是因为企业组织主要以盈利为目的，从而往往可能与一定的行政职能行使具有利害关系。有学者明确将不以营利为目的列为被授权组织作为行政主体应具备的组织要件之一。(注：方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第75-77页。)这一观点从企业具有的营利性出发认为企业单位不宜承担行政职能，并以对授权行政没有严格规范为由解释现实中授权企业的存在。在法律法规授权组织的类型中将企业列入，却又在其应具备的组织要件中将企业排除在外。论述的矛盾性主要归咎于对企业的营利性的认识。传统上认为企业是营利的，事实上，当下对于营利性与非营利性界限模糊，具体表现在以“不以营利为目的”作为非营利性的内涵，即以not-for-profit取代non-profit。营利性与非营利性的区分标准不应是按照传统的所谓是否营利。在市场经济的环境下，非营利性组织也需要核算经营成本，两者都要营利，所以，两者之间的区别仅是是否以营利为目的，即有所收益后的结果。这同样也是对于“营利性”概念的重新认识。另外，从行政学的角度，“公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体和个人协作完成的。‘私营’和‘公共’之间的界限现在确实已变得模糊不清，人们难以说清政府的界限在哪里终止而私营企业的界限又从哪里开始”。(注：[美]尼格罗等：《公共行政学简明教程》，郭晓来等译，中共中央党校出版社1997年版，第11页。)政府与企业之间也有着一种合作伙伴关系。
按照国外授权法的理论，行政法治一要控制行政权力，加强法治；二要将行政权力做必要的转移。政府通过法律、法规授权非政府组织对市场的干预仍属行政干预的范畴，但与政府的直接干预有较大差别，可谓之间接行政干预。是由被授权组织以自己的名义依法行使被授予的职权，并由其承担所行使职权的法律后果。实际上是行政权力做了必要的转移，即将政府可做可不做的事情交由企业或者市场中介组织来完成，实现政府机构精干、运作高效之功效。
在我国，已有相当一部分企业通过法律、法规的授权而取得行政主体资格。如《烟草专卖法》授权全国烟草总公司和省级烟草公司行使下达卷烟产量的行政职能；《铁路法》第3条更是明确规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”
再如，我国交通随时代演进而迅速发展，轨道交通亦属交通之范畴，较之传统的铁路公路等为一崭新的领域。上海市于2002年7月1日起实施的《上海市轨道交通管理条例》是全国第一个该领域的地方法规。该条例第4条第2款规定：“轨道交通线路运营单位负责其运营范围内轨道交通运营的日常管理工作。经市交通局认定具备实施行政处罚条件的轨道交通线路运营单位，按照本条例的授权实施行政处罚。”地铁运营企业根据该条例获得授权行使行政处罚权。
所以，并非不能授权一定企业行使一定的行政职权。只是这两个“一定”就要求企业作为被授权组织需具备相较其他组织，在成为行政主体的机会、范围及其能够行使行政职权的内容方面受到更为严格的条件和规则的限制。
二、企业作为被授权组织的条件
目前，我国法律对于什么样的企业可以被授权成为行政主体并未作详细规定。笔者认为，并非任何企业都能被授权从事一定的行政职能。企业被授权成为行政主体，至少必须符合下列条件。
1.具有公益性质
根据我国行政法学的通说，公共利益的代表者即行政主体，包括行政机关和法律法规授权的组织。行政是行政主体维护和分配公共利益的一种国家职能，行政主体实际上就是代表公共利益的抽象人格，是公共利益维护和分配者的法律化。(注：参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第68页。)
强调公共利益是被授权组织的首要条件，企业组织也不例外。企业要成为被授权组织首先就应具有公益性质。
那么如何判断公共利益?公共利益并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中经常充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑窦丛生。(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第6页。)公益的概念极具抽象性。从行政上看，公益条文既拘束行政行为之相对人，亦可拘束行政主体，故德国学者沃夫即认为：公益条款是任何一个公行政行为之合法性及界限之理由。(注：转引自陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第197页。)职权的利益指向应为公共利益。在宪政的背景下，国家权力派生于公共权力而服务于公共利益。判断公共利益，可以与普遍性的个体利益相联系，它是普遍性的个体利益的集合，某种“个人利益具有社会普遍性，因而，这就成为社会公共利益而不仅仅是个人利益”。(注：孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第70页。)而个别化的个人利益被认为是纯粹私人的而与公共利益无涉。换言之，当公共利益作为普遍性的个体利益的集合时，公共利益与普遍性个体利益在形式上是合一的，或者说，前者可以表现为后者。这样做，可以摆脱公共利益的抽象性，试图使公共利益不再虚幻。
尽管目前法律法规没有明确规定被授权组织的条件，但在1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》中第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。行政处罚法对授权主体、被授权组织的范围、被授权组织的条件作了明确的规定，而在其之前，单行法律中没有如此严格的限制。从该条看，只要具有管理公共事务职能，企业、事业组织或社会团体均可被授权实施行政处罚权，其通过执行公共事务职能以达到追求公共利益实现的目的。
2.具有一定的公共事务职能
我国授权行政主体有些类似于法国行政法中的公务法人(les establishments publics)。公务法人是除国家和地方团体之外的，依法从事一定公务活动的，独立享有行政法上权利和义务的行政主体。公务法人不同于政府。因为它不属于政府系统，不受政府组织法调整。公务法人也不同于地方团体。地方团体和公务法人都是实施公务的行政主体，但前者的公务以行政区域为基础，后者则以公务的内容不同而设置。设立公务法人的主要原因在于，一是为了避免一般行政上的官僚主义习气如僵化的手续，以保持一定程度的精神自由；二是容易得到社会的赞助，因为捐赠人的目的是赞助某项事业，不愿把钱捐给一般行政机关。(注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第123页。)
19世纪，法国行政法的基本观念是“公共权力学说”，到19世纪末为“公务学说”所取代，这是因为行政机关的活动大大超越了行使公共权力的范围，有不少活动不属于行使公共权力，而是为了满足某些公共利益的需要而提供服务的行为，如教育、卫生、救济、交通等。这些活动以公共利益为目的，不同于私人行为，因此不受民法规则支配而适用行政法规则。尽管二战后出现的新情况使公务学说面临危机，但当下在新的、统一的行政法学观念形成之前，公务观念仍在法国行政法中占据着重要地位。(注：胡建淼：《比较行政法——20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第196—198页。)行政公务的分权即行政与企业、事业单位、社会团体之间的分权。国家从提高效率、加强民主等方面考虑，常常将其部分的统治权授予其他组织，从而使其取得行政主体的资格，能够较为独立的进行活动，这就造成行政主体的多样化。尽管我国理论上未以公务分权为基础，学界也存在从公务角度出发界定被授权组织的做法。如有学者用“经过特别授权的公务组织”的概念来替代“法律法规授权组织”这一传统术语。(注：沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载中国人民大学复印资料《宪法学行政法学》2001年第2期。)不少行政法学教材中均有公务组织概念。(注：张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第74页；王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第63页。)
德国有关行政主体的分类较为详尽，其中有一类即为被授权人或者被授权组织。在特定的条件下，国家可以授权私法主体在相应范围之内行使国家权力。被授权人在法律上独立并且自负其责地执行特定的行政任务。
日本行政法上的行政法人又称营造物法人，是指由国家或地方公共团体出资设立的法人，具有公共财团法人的性质，例如国营公司、公库、金库、基金等。我国台湾地区也将行政主体归纳为私人和公法人两大类。
我国行政主体理论研究的侧重点在于行政主体的行政行为，强调行政主体对外管理职能以及行政主体同行政管理相对人之间的关系，忽视甚至排斥了对行政主体之间应然关系的研究。当下的首要问题是借鉴法、德、日等国家及我国台湾地区的行政主体理论，如何将国家行政权从公共事务的角度科学、合理地分配予不同的行政主体行使，实现真正意义上的自负其责，从而减轻国家行政机器地负担，充分发挥法律法规授权组织的积极性。
3.具有法人资格
具有法人资格是企业作为被授权组织成为行政主体应具备的组织要件，成为行政主体的企业必须是企业法人，应具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。企业法人的概念是我国民法学者的新创，企业法人相当于传统分类中的营利性社团法人，我国民法通则中就将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。企业法人以营利为目的，具有归其所有或经营的独立财产，并依核准登记程序成立。作为行政主体，其必须是一个依法成立的组织，而作为企业被授权成为行政主体，其当然应当是一个具有法人资格的组织。
三、企业被授权应具备的法律特征
1.行政职权的独立性
所谓行政职权的独立性是指所授行政职权应与企业组织无利害关系，否则有违行政法的公正原则。企业当然具有营利性，但企业的经营和管理应分开来看，营利主要体现在经营过程中，为了在市场竞争中获胜。故而，市场竞争方面的行政事务不能授权给企业来行使，这一方面的事务属非公共事务。行政机关对具有经济性的某些公共事务管理可能比较陌生，若授权具有一定经营管理经验的企业组织无疑更有效率。
2.行政职权的法定性
有明确的授权依据是被授权企业作为行政主体的法律要件，被授权组织行政主体资格的取得随授权机关的授权行为而发生。当然，其主体资格的丧失亦基于所授之权的收回或授权已到期限。企业行使职权必须有授权，那么授权以何为依据?按照行政主体理论，行政机关以外的组织经法律、法规授权后成为行政主体，规章授权的不具有行政主体资格。我国行政诉讼法第25条的规定也体现出，法律法规以下的规范性文件不能作为授权的依据，行政授权的规范性依据是法律和法规。
然而，1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》将行政诉讼被告的资格作了扩大，根据《若干解释》第20条、第21条的规定，行政授权的规范性依据扩大为法律、法规和规章，这种制度变革是为了适应行政管理实践的发展。但是，该制度变革事实上突破了我国行政主体概念与行政诉讼被告认定之间一直具有的紧密联系。从而使实体法主体和诉讼法主体不完全一致。这一矛盾境地的出现，实际上也呼唤着法律必须对行政法上的授权规则作出统一规定，以进一步明确法律、法规作为授权依据的主导地位，从而使行政权的授予更具有规范性。
3.行政职权来源的直接性
关于行政授权概念往往涉及两种涵义，简言之一是行政权设定，一是行政权转让，或者将两者称为直接授权和间接授权。
有学者主张中国行政法理上的行政授权应指行政机关把自己职权转让给有关组织的行政行为，即将行政授权的概念限为后者。(注：胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期。)这是值得探讨的。事实上，这种界定更多的是类似于内部的行政委托行为。如《森林防火条例》第33条第1款规定：“第三十二条规定的行政处罚，由县级以上林业主管部门或者其授权的单位决定”。那么，若某县林业局将该条例中规定的行政处罚权授予乡林业站行使，这种授权属于间接授权。间接授权是指法律法规规定某项行政管理职权可由某一行政机关授予某一组织行使，在行政诉讼中将这种授权视为行政委托的性质，间接授权的组织不能成为行政诉讼的被告。因而其不能成为被授权的行政主体。
《行政诉讼法》第25条中规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”这里所讲的“授权”是指法律法规的直接授权，即法律、法规明确将某项行政管理职权授予某类组织，不包括间接授权。本文所指的授权是前者的涵义，企业直接从立法那里获得一定的行政管理职权，因而有权在特定领域以自己的名义扮演行政管理者的角色，具有了行政主体资格，这亦是行政法中授权的真正涵义。
4.行政职权的有限性
行政机关的管理事项往往比较全面、综合，相对而言，被授权组织所行使管理权的事项要狭窄、单一，其职权限于相应法律、法规明确规定的某项具体职权或具体事项。授权的职权应具体可操作，而不应笼统，否则容易导致超越职权滥用职权的现象。授权者在授予被授权者行政职权时，必须明确授权范围。例如，1989年国务院发布《石油、天然气管道保护条例》第24条规定：对维护管道及其附属设施安全作出显著成绩的单位和个人，能源主管部门或管道企业可以给予表彰和奖励。这样，管道企业取得行政奖励权。否则，被授权组织也就无法确定其行政职能的范围并承担相应责任。被授权组织仅在以自己名义行使法律法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位，并就行使所授职权的行为对外承担相应的法律责任。而其执行其本身的非行政职能时，不享有行政权，亦不承担行政法上的责任。
四、企业作为行政主体应与其民事主体身份加以区分
我国对企业作为被授权组织行使行政职权缺乏严格规范，不利于确保行政权的依法行使、保护相对方的合法权益。为此，有必要专门就行政授权进行立法。如前所述，这类能成为行政主体的企业以公用企业或称公益企业为主，它们的设立更多的是以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的，从而被授予某些行政职权来从事公共事务活动，为公众提供服务。
关于公用企业的定义可见国家工商行政管理局于1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。其第2条明确指出“公用企业是指涉及公用事业的经营者。主要包括以下几种：供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通、运输等行业的经营者。”公用企业一般指以提供公共服务为职能的企业，具有公益性质。由于公用企业所具有的对管道和线路的依赖性、成本的递减性和成本的沉淀性，其长期以来被认为是自然垄断行业，为反垄断法的适用例外。(注：闫小龙：《公用企业的政府管制和反垄断问题》，载《河北法学》2001年第4期。)随着市场经济的发展，这种行业垄断经营的经营管理体制弊端日益明显，公用企业具有的双重法律地位使其在活动时的主体性质模糊。一方面，其是向消费者提供服务的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体的法律地位。另一方面，因其提供的服务具有公益性质，经授权可以成为行政主体，拥有相应的行政职权，那么就与行政相对人对应，共处于不平等的行政法律关系中。而实践中，往往更看重行政主体资格和手中的行政权力，忽视民事主体资格，这给区分企业的行政主体身份和民事主体身份带来困难。
行政行为是指行政主体代表国家行使行政职权作出的能直接或间接产生行政法上法律效果的行为。行政行为是与民事行为相对应的一种法律行为，是行政权运行的外在表现形式。民事行为是指能够引起民事法律关系产生、变更或消灭的行为，是私法行为。而行政行为是行政主体行使行政职权的行为，是行使公共权力的行为。两者在理论上的界限是清楚的，我国行政主体理论在给予被授权组织行政主体的定性的同时，就是将它们与行政诉讼被告的确认联系起来的，以解决实践中出现的大量非行政机关组织行使行政职权引起纠纷的救济问题。要判断被授权组织在何种情况下成为行政诉讼被告，标准是其行为是否为行政行为，进而确定它的法律身份，然后才产生通过司法来判断行政行为合法、违法或无效。
但在实践中，特别是在有些政企不分或政企合一的场合，行为的性质有时难以准确认定。《法制日报》曾报道安庆市供电局政企不分、滥行处罚而成为行政诉讼被告的案件，(注：李评：《安庆这起行政诉讼引人深思》，载《法制日报》2002年7月14日，第2版。)揭示其深层次原因还是长期以来的行业政企不分，高度垄断经营，垄断者一方面控制整个行业经营，一方面又拥有相应的行政管理职权，并利用这种身份谋求“左右逢源”的局面。企业可以通过法律法规授权成为行政主体，但其从事经营活动时仍是民事主体，两者不能混淆。如果以行政主体的身份对待民事活动，势必构成滥用职权。企业成为行政主体的机会、范围及其能够行使行政职权的内容，一般来说是受严格限制的。由此，为维护法律的严肃性，确保行政权的依法行使，切实保护相对方的合法权益，需要正确判断企业所处的法律身份。
事实上，问题的解决办法依然是政企分开。人们对政府管理与企业经营必须分离的重要性已认之甚深，现代行政法的原则与政企不分格格不入。只是政企分开一旦放在公用企业领域，就由于其较之一般企业所具有更明显的自然垄断性与公共性，并由于长期实行高度集中的计划经济而举步维艰。虽说垄断现象是世界性的，但中外表现形式却有所不同。外国多半是行业垄断，而中国却是行政垄断。几十年计划经济形成的行政垄断是根深蒂固的，且具有明显的中国特色。中国的铁路运输、通信、电力、煤气、自来水等许多基础设施产业，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，行政垄断往往会导致企业组织管理的低效率和资源运用的低效率。近年来，我国开始对公用企业进行引入竞争机制的改革。例如，电力行业1997年成立国家电力公司，1998年撤消电力工业部，由国家经贸委承担电力产业的政府管理职能，在中央层面实现了政企分开。同时开始在一些省市进行试点改革及目前正在规划的新一轮竞争化改革。虽然进行了力度较大的改革，但仍实行管理与经营二合一的模式，一定程度上我国公用企业政企分开的目标远未真正实现。为此，笔者认为，被授权的企业履行行政职能，一是必须认清自己的身份，明确自己是在履行国家的行政职能，以避免行政主体身份与民事主体身份的混淆；二是要明确授权法的授权范围和内容，避免超越权限和滥用行政职权；三是在企业内部应建立行政管理和企业经营行为的区分规则，明确职责权限，严格做到依法行政。