近年来关于贫困问题与社会救助的研究综述，本文主要内容关键词为：贫困论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的贫困问题在20世纪90年代以前（尤其是改革开放以前）远比90年代以后严重得多，但是贫困问题与社会救助的研究却是近年来才逐渐成为学术界的热点。（注：九十年代以前，中国的贫困人口主要集中在农村，随着改革开放的推进，中国的贫困人口大幅度减少，普遍性极端贫困问题明显缓解。改革开放前，占全国总人口80%U以上的乡村人口普遍处于贫困状态，其中30.7%的人口处于极端贫困状态，经过20年来的努力，中国政府已宣布乡村极端贫困人口由1978年的2.5亿人经1985年#M1.25亿人、1993年的8000万人，下降到2000年底的3000万人，约占乡村总人口的3.7%。参见国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》，人民日报，2001年10月16日。）其中最重要的原因就在于90年代以后我国城市下岗工人的大量出现，给我国政治、经济等方面造成了严重影响。此外，作为党和政府致力于解决贫困问题的重大举措之一——城市居民最低生活保障制度，也是近年来贫困与社会救助问题成为研究热点的重要原因。以下从三个方面将近年来这方面的研究做一个简要的综述。
一、贫困的理念的认识
关于贫困，首先面临的问题是必须弄清楚什么是贫困以及贫困产生的根源。学者们对贫困的认识主要有以下一些比较有代表性的观点：
周怡在《贫困研究：结构解释与文化解释的对垒》（《社会学研究》2002年3期）一文中，从结构取向和文化取向两个视角，回顾了20世纪60年代以来西方有关贫困理论的纷争，尤其是关于结构解释和文化解释的对垒。其中结构取向的解释包括(1)不平等：社会力制造的贫困。(2)失业：经济力制造的贫困。文化取向的解释包括(1)贫困文化理论。(2)情境适应理论。
吴忠民在《贫困与公正》（《江苏社会科学》2000年5期）一文中，探讨了贫困与社会公正之间的相关性。他认为：一个社会所拥有的贫困现象的规模与程度同这个社会的公正程度具有一种负相关。绝对贫困显然有悖于公正的保证原则和调剂原则。相对贫困更是从多个方面违背了公正的原则。问题的复杂性在于，虽然贫困大多属于“不公正”的贫困，但也有少数的贫困属于“公正”的贫困。贫困者并不一定就无可质疑地拥有着公正。贫困与公正问题在中国的社会转型时期往往表现得十分突出和复杂。
李强教授很早就开始从社会分层的角度关注贫困问题。他在《中国扶贫之路》，云南人民出版社1997年）中，分阶层、分地域对中国当时的城市和农村贫困现象做了概括和解释，并提出了绝对贫困、相对贫困和隐蔽贫困等概念。对贫困原因的解释归纳了个体主义贫困观、贫困结构论、功能主义贫困理论、贫困文化论与剥夺循环论、贫困处境论、贫困的恶性循环论等观点。关于我国贫困问题成因，他在《社会分层与贫富差别》（鹭江出版社，2000年）中，从经济利益关系的角度，将中国社会各阶层区分为四个主要社会群体，即特殊获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体和社会低层群体。其中下岗人员是主要利益相对受损群体，构成城镇贫困群体的主体。底层群体是低于贫困线以下社会群体，包括西南、西北贫困地区的贫困人口，下岗工人中生活极端贫困者和一大批流入城市、居无定所、无正当职业的农民工。
陈涌在《城市贫困区位化趋势及其影响》（《城市问题》2000年6期）中认为，随着城市社会的变迁，城市社区表现出了阶层化的趋势。城市贫困人口逐渐聚集在城市的某些特定区域，形成了城市贫困人口居住区位化现象，即形成了新的城市贫民区。这一现象在我国已初见端倪，其趋势必将对城市贫困带来新的影响。对贫困人口而言，强化了他们的贫困地位，有可能造成所谓的“贫困的再生产”；对社区而言，使得原有的一些城市反贫困策略失效。
钱志鸿、黄大志的《城市贫困、社会排斥和社会极化——当代西方城市贫困研究综述》（《国外社会科学》2004年1期）认为，西方工业化国家的社会经济的转型引起了西方社会的贫富分化，城市贫困化成为新的历史条件下的一个严重的社会问题，其结果是产生了大量弱势群体。其中，老年人、单亲家庭、失业者和低收入者、少数民族族群以及外来移民在社会经济转型中最容易沦为弱势群体。此外，社会极化和社会空间间隔两种机制导致了现代西方城市贫困的再现和加剧。
李长安、陆跃祥在《提高人力资本是消除贫困的关键》（《中国改革》2000年6期）中指出，人力资本含量低也是导致贫困的主要原因。如此循环，就造成了一个地区、一个国家落入贫穷落后的怪圈。要想彻底改变这种现象，最根本的手段是加大对贫困人口的人力资本投资。同时，还需要有一系列与之配套的制度来保证人力资本投资的收益率。
从理论上认识贫困本质的目的是为了解决贫困问题。从中外历史和现实来看，贫困问题的最终解决都必然诉诸社会救助制度。因此，近年来关于社会救助制度的研究也引起了人们的广泛关注，尤其是注意从西方国家的社会救助实践中获取有益经验。
二、西方社会救助制度的介绍与比较
西方社会救助制度的介绍方面，关于英国的济贫制度是比较多的。尹虹的《论十七、十八世纪英国政府的济贫问题》（《历史研究》2003第3期）一文认为，英国在近代早期出现了历史上最严重的流民问题，政府为此颁布了一系列的法规和原则。这些法规和原则在17世纪和18世纪英国的济贫工作中仍发挥着重要作用。同时，英国政府在实践过程中注意倾听反对意见，使立法趋于完善。但经过一个多世纪的实践，当它完全不能适应社会发展的需要时，遂进行了彻底改革。丁建定在《1870-1974年的英国济贫制度》（《史学集刊》2000年4期）中认为，1870-1914年的英国济贫制度仍遵循1834年的新济贫法所确立的“济贫院救济原则”。由于社会历史条件的变化，英国的济贫制度在1870-1914年有一定的改革。但是，这种以对贫困消极被动性救济而不是积极主动预防的济贫制度已经不能适应英国社会发展的需要。然而由于特殊政治的原有和济贫制度本身的改革，英国济贫制度作为以社会保险为核心现代社会保障制度的补充而暂时保留下来。关于立法方面，从志杰在《对英国“新济贫法”的探讨》（《内蒙古大学学报》1996年5期）中，通过对英国“新济贫法”的产生原因、制定过程、实施后果等方面进行探讨后认为，“新济贫法”是掌握政权的英国工业资产阶级以自己的利益解决众多社会问题的体现。关于其他国家的社会救助制度的介绍和研究也有很多。王豪才在《罗斯福“新政”社会福利救济措施的背景及作用》（《湘潭大学社会科学学报》2002年2期）中，对“新政”时期社会救济措施产生的背景、主要项目及其作用做了简要评估。关于俄罗斯的社会救助制度，任大贵的《简述俄罗斯的社会救济史》（《中国社会工作》1998年6期）一文，对俄罗斯社会救济史的介绍。唐均在《北欧国家的社会救助》（《中国社会工作》1997年4期）中，从法律基础、津贴水平和受助者数量三方面对北欧国家（包括丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）的社会救助制度做过了比较性介绍。《美国、加拿大社会救助考察报告》（《社会工作研究》1995年5期）一文，介绍了美、加两国的社会救助的由来与发展、基本特点、主要问题、救助程序、管理体制、贫困线、救济项目以及立法情况做了介绍。《澳大利亚与新西兰的社会救助制度》（《民政论坛》2001年3期）一文，对澳大利亚和新西兰社会救济制度的介绍主要侧重贫困与贫困线的测定、“收入支助”制度，“紧急救援计划”和民间救济几个方面，并针对我国社会救助制度的现状提出了借鉴意见。关于拉美国家社会救助制度的研究，刘纪新在《智利的社会救助制度》（《拉丁美洲研究》2001年5期）一文中，认为智利的社会救助制度是随着社会保障制度的改革逐步完善起来的，是在建立起完全基金制养老金制度并将部分医疗保险交由私营保险公司管理后，分散的社会救助计划从社会保险中剥离出来，形成一个相对独立的系统的社会救助制度。政府的社会救助金由福利标准委员会负责管理和支付。其他社会计划的专项资金通过有关大部分下属的基金和机构划拨。为了使政府社会救助计划的补贴得到更合理与公平的使用，智利采取一种被称作“CAS-2”的资格认定方法。在智利的社会救助体系中，教会、私人机构等非政府组织扮演着重要角色。
总的来说，学术界对国外社会救助制度的研究有以下两点不足：一是对国外社会救助制度的研究往往偏重介绍，理论深度不够，在很多情况下往往是作为现代社会保障制度的一个组成部分而加以简单描述（特别是学术著作）。二是对国外社会救助制度的研究存在明显不平衡。主要表现玮对欧美发达国家的社会救助制度研究较多，对发展中国家研究较少。
三、中国目前的贫困现状与社会救助制度的改革
关于我国贫困现状的认识及应对策略，政府和学术界通常是从两个角度展开，一是扶贫。二是社会救助。（注：扶贫也是一种针对贫困问题的社会救助方式。但是在我国，扶贫作为解决我国贫困问题的方式之一，在九十年代提出建立城市居民最低生活保障制度以前显得特别重要。而且，扶贫实际上也是我国政府和学术界早期关于解决贫困问题的主要策略和着眼点，所以这里把扶贫单独列出。）
首先是扶贫。不管是在城市还是农村，早期（特别是在城市居民最低生活保障制度建立以前）解决贫困问题的思路主要是着眼于扶贫的。洪大用的《改革以来中国城市扶贫工作的发展历程》（《社会学研究》2003年l期）一文认为，中国城市扶贫工作经历了若干重大转变，包括从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制度分立到救助制度整合，从基本生活救助到综合救助，从消极救助取向到积极开发取向，从忽视社区作用到重视社区作用。对农村贫困地区，党和政府从80年代初期就开始在政策、资金、技术和人才上予以扶持。使得我国农村地区的贫困人口从改革开放以前的2.5亿下降到1993年的8000万。此外，1994年国务院决定制定和实施《国家八七扶贫攻坚计划》，计划从1994年到本世纪7年时间里，基本解决8000万人的温饱问题也是我国扶贫政策的重大举措。但是，扶贫从根本上来说是一种短期的，道义上的和非制度性的行为。特别是中国社会自九十年代以来，由于社会经济转型造成了城市大量下岗工人，使得贫困问题变得极其复杂，传统的扶贫体制已无法适应解决新贫困问题的需要。于是，社会救助制度（其中最重要的是最低生活保障制度）作为解决贫困问题的制度性手段越来越受到政府和学术界的重视。
关于当代中国贫困问题与贫困救助的研究，我国当代社会保障专家郑功成教授有较多的探索。郑教授在贫困问题方面的贡献主要表现在两个方面：一是首先明确了社会救助作为我国社会保障系统的一个子系统的重要地位，针对我国的贫困现状提出了相应的制度框架和应对措施。例如，他在其著作《论中国特色的社会保障道路》（武汉大学出版社1997年版）一书第七章中，对我国社会救助子系统的基本特征、体系结构、发展目标与原则做了界定，并总结了我国贫困问题现状及其规律，提出了政策建议。二是较早的认识到民营慈善事业在社会救助中的作用予以高度重视。他在早期著作《中华慈善事业》（广东经济出版社1999年）和近期的文章《中国的贫困问题与NGO扶贫的发展》（《中国软科学》2002年7期）指出，中国旧的贫困问题已经获得缓解，但新的贫困问题依然严重。政府的扶贫运动已经取得了很大成效，但也存在着财力不足、效率偏低、强化官僚系统及容易滋生腐败等不足，从而需要重视NGO（非政府组织的英文缩写）在扶贫中的作用。
在对我国社会救助制度的改革与重构方面，首先表现为对我国传统社会救助制度的缺陷的反思。徐道稳的《论我国社会救助制度的价值转变和价值建设》（《社会科学辑刊》2001年4期）一文认为，我国在社会救助传统价值观上的个体主义、救助理念上的施恩思想、行为取向上的特殊主义这一模式，直到20世纪90年代没有根本变化。但是1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，改变了以往只有“三无”人员或特殊对象才能获得定期定量救助的状况，使扶贫济困成为各级政府的法定责任，从而实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权力论的转变。高兴民的《论国有企业困难职工社会救济内含的历史命题》（《财经问题研究）1999年ll期）一文，认为对国有企业困难职工进行的社会救济，其实质是对经历传统就业体制的国有企业职工过去劳动贡献的一种劳动关系补偿。并在此基础上，进一步论证了转移部分国有资产用以进行劳动关系补偿的理论依据、现实依据和政策依据。
其次，从社会救助制度的设计和建设来看，学术界也提出了很多看法。九十年代中期，《中国城市社会救济制度改革研究》课题组针对我国城市贫困的现状和社会救济制度的设计的研究，形成了一系列的研究成果。主要包括：《中国城镇社会救济现状及改革思路》、《城市社会救济资金的来源及财政负担方式研究》、《城市现代社会救济管理体制断想》、《失业职工社会救济问题探讨》和《防患于未然——关于失业职工社会救济问题的几点看法》（《社会工作研究》1995年6期）等。这些成果从我国城镇救济制度现实状况出发，针对城市下岗工人，从资金来源、管理体制等方面为社会会救济（助）制度的设计提出了明确具体的意见。李迎生《全面建设小康社会与社会救助制度的全面转型》（《社会科学研究》2003年6期）一文，立足于我国全面建设小康社会这一时代特点，认为我国的社会救助制度在理念、目标、内容、方法及实施模式等方面都面临着转型。具体而言，社会救助的理念应从施舍、怜悯的不平等理念向尊重公民基本生存权的理念转变；救助目标应从“克服贫困”向消除“社会排斥”、促进社会整合转变；在救助内容（措施）上应在完善基本的生活保障制度的同时，进一步强化、并不断更新积极的社会救助措施或机制；在救助方法上应当注重引进专业的服务方法，并加以本土化的改造；社会救助的实施应从单一的国家（政府）救助模式向多元复合的社会救助模式转变。
第三，最低生活保障制度研究是近年来关于贫困与社会救助研究重点，这方面的研究有大量成果。多吉才让的著作《最低生活保障制度研究与实践》（人民出版社2001年）一书，汇集了作者在从事和主持民政部工作的十多年中对中国贫困问题，特别是最低生活保障工作研究和实践的主要心得和体会，是国内一部全面系统地总结和研究城乡居民最低生活保障制度的专著。
城市居民最低生活保障制度从1993年在上海试点实施以来，到目前为止取得了很大成就。民政部的统计资料表明，截止2004年2月底，我国城镇居民享受最低生活保障的人数为22600848人，家庭数为9393397户，基本上涵盖了目前我国城镇2000多万左右的贫困人口。洪大用的《改革以来中国城市扶贫工作的发展历程》（《社会学研究》2003年1期）一文，把我国最低生活保障制度的实施情况分为五个阶段：第一阶段，1993年6月－1995年5月，试点阶段。第二阶段，1995年5月－1997年8月，推广阶段。第三阶段，1997年8月－1999年9月，普及阶段。第四阶段，1999年9－2001年10月，落实阶段。第五个阶段，2001年10月－目前，提高阶段。
针对低保中存在的实际覆盖范围有限、传统救济思想影响很大、各级财政分担比例极不合理、低保对象生活仍有困难等具体问题，唐钧在《中国的城市贫困问题与社会救助制度》（《江海学刊》2001年2期）一文中认为：对于救助标准，应由人均国内生产总值（或人均国民收入）、人均地方财政收入、居民人均生活费收入和居民人均消费支出等指标构成一个综合指标，将全国分成若干层次，由政府职能部门对各个层次的最低保障线的下限提出一个对全国有指导意义的参考标准，且这一标准应根据人民生活水平的提高和物价水平的变动等因素而每年调整；经费应考虑由中央、省、市、区四级分担，并尽可能减少区、县财政压力；在管理体制和职业培训方面要加强基层社区的作用。在制度框架方面可参照国外社会救助的制度结构，将最低生活保障制度分为基本生活救助金、特别需要救助金和酌情发放的救助金三个部分，以此建立起一个“综合的最低生活保障制度”。
林毓敏在《城市居民最低生活保障线制度研究》（《社会学研究》1998年4期）中指出，我国建立城市居民最低生活保障线制度，实现“道义性”扶贫向制度性扶贫的转变，关键在于明确界定制度性扶贫的对象、内容、方式、经费与程序，强化制度扶贫的技术含量，规范制度性扶贫的实施准则。同时建立社区帮困制度，深化再就业工程，从社会保障制度的内涵上寻求突破口，以便建立消除城市绝对贫困的社会保障机制。
国际劳工组织在《对中国社会保障制度改革的评论与建议》（中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》2001年2期）中，针对城镇居民最低生活保障制度提出了一些建议：主要有对城镇居民生活保险系统中的资金流进行评估和测算，以确定国家财政在这方面的负担；确定能够保证城镇居民最低生活保障资金来源的手段；增强中央政府的作用；提高社会保险的参与率，以减轻对社会救助的需要。
针对我国最低生活保障制度的实施情况，“中国社会保障体系研究”课题组在《中国社会保障制度改革：反思与重构》（《社会学研究》2000年6期）中认为，作为近年来社会保障制度改革中制度设计基本合理的社会救助制度（最低生活保障制度）在具体施行中出现了相当大的偏差。偏差之一表现在对社会救助对象的认定上；偏差之二表现在社会排斥的发生与经济背景有关。
童星、刘松涛的《城市居民最低生活保障线的测定》《社会学研究》20004期）一文，使用《统计年鉴）等统计资料中的数据，运用一元和多元线形回归方法，推算出我国城市居民的最低生活保障线。这种方法与通用的国际贫困线的测定完全不同，是一种全新的尝试。
此外，对城市贫困及社会救助的实证研究主要有：1997年，江西社会科学院成立《中国城市贫困问题研究》课题组，在江西省进行了城市贫困问题的抽样调查，对江西省城市贫困问题的基本情况、城市贫困人口的状况和分布，城市贫困人口的生活状况及致贫原因进行研究，并出版专著（当前中国城市问题》（江西人民出版社1998年）。李彦昌等人所著的《城市贫困与社会救助研究》（北京大学出版社2004年）一书介绍了近年来关于社会救助的实证研究，主要包括：1999年，尹志刚等人对北京贫困问题的抽样调查研究，对北京市贫困家庭的生活现状进行了深入调查，分析了目前反贫困政策所存在的不足，并且提出了相应的政策建议。2001年6月，由美国福特基金会资助，北京市民政发展研究中心、中国人民大学社会学系、中国青年政治学院社会工作系及中国青少年发展与政策研究所共同完成的课题“转型时期北京市城市贫困问题研究”，采用定量方法和定性方法，对北京市的城市贫困进行研究。实证调查的内容包括：(1)1500户贫困家庭问卷调查。(2)100户贫困家庭个案访谈和跟踪调查。(3)100户外来贫困家庭的个案访谈。(4)20名政府有关部门官员、街道和居委会负责福利的干部访谈。全国性的城市贫困抽样初次尝试是2002年9月，民政部动员社会力量开展百城万户低保抽查，调查的样本从民政部所掌握的全国低保户资料中抽出，目的是为了检查全国低保工作中低保金的按时足额发放情况，由中国人民大学和南开大学师生具体实施。
从近年来关于贫困问题与社会救助的研究综述中可以明显看出：20世纪90年代以来，不管是政府还是学术界都将目光指向了城市贫困，农村贫困成为一个相对薄弱的环节。尽管也有学者一直在呼吁要重视农村贫困问题，但是我国农村贫困问题的真正解决还有相当长的一段路要走。
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