论政策系统与政策过程的关系——基于对国内“公共政策学”研究思路的梳理和反思，本文主要内容关键词为：政策论文,公共政策论文,思路论文,过程论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2013)02-0005-06
1985年，有文章呼吁“创立一门研究党和国家生命的科学——政策学”，由此启动了国内“公共政策学”的研究。到20世纪90年代中期，公共政策学在中国已经成为一门比较完整的学科。2000年以来，随着以公共管理、政府管理或类似名称冠名的学院在国内高校陆续成立，这一学科逐步得以普及。与此同时，有一批用“政策分析”、“政策科学”或者“公共政策”加以命名的著作问世。在1985年至2011年间出版的106本以“公共政策”为主题的论著中，有81本以政策系统和政策过程为框架来编排其内容(见表1)。这就表明，政策系统和政策过程的思路在国内“公共政策学”的教研过程中占据着主导地位。不过，既有论著往往只是在编排结构上遵从了上述思路，在其书写过程中对二者之间的关系却语焉不详，这不能不说是一种缺憾。本文将讨论政策系统与政策过程之间的关系，在此基础上分析这种主导性思路的缺陷，并尝试探索其突破途径。
一、学界对“政策系统”和“政策过程”的一般表述
“公共政策学”一贯认为，公共政策是政策系统输出的公共产品。按照政策活动的先后顺序，这种输出的过程被划分成包括政策问题、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结在内的五个阶段，并表现为一种周期性的循环，是为政策周期。政策系统是政策过程展开的基础，它是一个由若干相互区别又相互联系的子系统所构成的政策巨系统，并与政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量的交换。政策系统的核心是公共权力。围绕着公共权力，各种政策行为者进行着持续的互动。
这种表述传递出三方面的信息：
其一，政策系统是政策环境的有机组成部分。政策系统的运行有赖于来自政策环境的物质、信息和能量；政策系统的运行所产生的物质、信息和能量，又会反馈到政策环境中。由此，二者之间进行着持续的交换活动。
其二，政策系统中存在着若干政策行为者。
其三，政策过程展开的基础是政策系统。
问题在于：政策过程是如何基于政策系统展开的？政策系统跟政策环境之间有着怎样的交换机制？只有回答了这两个问题，才能确认“政策系统”与“政策过程”的关系。对此，尚未见到专门阐述。笔者认为，这两个问题的答案都在于政策行为者之间的互动。对此，我们可以从政策系统的学说源头那里一探究竟，这个源头就是政治系统。
二、从政治系统到政策系统
在政治学领域，戴维·伊斯顿最早明确使用了“系统”这个术语。他把政治生活看做一个行为系统，认为“该系统处于环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用……政治系统有如一个巨大而永恒的转换过程，要求和支持在环境中得以形成并被转换为官方政策、决策和执行行动等输出，进而影响人们向系统表达观点或提出要求并重新进入系统”。据此，系统与环境之间的相互作用就包含了三个阶段：输入(input)、转换(transaction)和输出(output)。输入有两种类型：要求和支持。要求包括个人和团体向权威部门寻求价值的权威性配置所采取的行动；支持则由投票、对法律的服从和赋税的交纳等行动构成。这些要求和支持输入政治系统之后，被转换为输出，即为权威机构的决定和政策。输出对社会造成的影响就是政治系统的后果(outcome)。输出及其后果反馈到环境中，影响着对政治系统未来的输入。
基于戴维·伊斯顿的政治系统模型，阿尔蒙德等人从系统、过程和政策这三个层次探讨了政策分析和政治评价的方法。他们做了三个方面的阐述：
第一，输入可以来自国内社会、政治精英人物或国际环境这三个来源中的任何一个。
第二，输出有四种形式：(1)提取，比如贡品、战利品、税收或个人服役；(2)行为管制，即政治系统对社会中个人和集团的行为施加的控制；(3)分配产品、服务、机会、荣誉、地位等等；(4)象征性输出，包括确立价值观、展示政治象征、阐明各种政策和意图。
第三，从输入到输出的转换过程包含四种活动：(1)利益表达，即利益集团或个人提出改变某一政策或继续某一政策的要求；(2)利益综合，即经过利益表达提出的许多要求被综合成几个重大的政策选择方案；(3)政策制定，即遵照特定的政治规则，从若干重大的政策备选方案中择定权威性政策的行为；(4)政策实施，即政策交由政府行政机构加以实施。
此外，阿尔蒙德等人还指出，“所有社会系统，包括政治系统，都是由各种角色构成的；各种相互关联而又相互作用的角色组成了结构。角色和结构指的是每个人能够观察得到的行为。政治体系则由相互作用的结构所构成，这些结构包括立法机关、选民、压力集团和法院等”。
可见，对于伊斯顿的“政治系统”模型，阿尔蒙德在高度继承的基础上，又做了极大的拓展，这种拓展正是国内公共政策学采用的“政策系统”和“政策过程”研究思路的来源。表2展示了阿尔蒙德等人对公共政策学的影响，其具体表现在三个方面：其一，公共政策学使用的“政策系统”概念以及输入、输出、反馈、互动等机制，跟戴维·伊斯顿和阿尔蒙德所阐述的“政治系统”毫无二致；其二，公共政策学对“政策过程”的阶段划分，可以从阿尔蒙德讨论的过程层次和政策层次找到依据；其三，阿尔蒙德等人所谓的“角色和结构”，正是政策系统里政策行为者的原型(见表2)。换言之，“政治系统”所表达的逻辑足以用来把握“政策系统”。阿尔蒙德已经充分讨论了“角色和结构”在政治系统中的运作逻辑和功能，因此他把从输入到输出的转换过程有机地纳入了政治系统。一旦注意到了这一点，我们就可以认定：政策系统和政策环境之间的交换机制、政策系统与政策过程的关系，都取决于政策行为者之间的互动。
三、政策系统与政策过程的关系
对于角色或结构在政治系统中的作用及其方式，阿尔蒙德等人按照系统层次、过程层次和政策层次做了梳理，这三个层次之间的动态平衡决定了政治系统本身的稳定。
首先，系统层次涉及维持和适应的功能，这有赖于各种角色的政治社会化以及彼此之间的交流。
其次，过程层次的四个阶段由各种角色参与完成。如在利益表达阶段，利益集团总是以选票或者金钱来换取他们所希望的政策；在利益综合阶段，选票、金钱、传播工具、武装力量等政治资源都在备选方案后面被动员起来，重要的竞争者逐一出场、彼此之间讨价还价；在政策制定阶段，由政治家或者掌握最终决策权力的人和机构来择定政策；在政策实施阶段，政府行政机构是实施政策的主要角色，但是不能排除利益集团、政党、法院和其他行动者的影响。
再次，政策层次考察政策的实际作为，不仅关注输出本身，也分析转换过程的每一个阶段，还关注政治系统的输出与环境原先的状态发生相互作用并与环境中同时正在发生的其他事件发生相互作用。这些作用方式综合起来，就是影响到新一轮输入的反馈机制。
不难读出，在阿尔蒙德等人那里，正是他们所谓的“角色”或“结构”在政治系统中的持续互动，维持了该系统自身的运作，完成了转换过程，并且将输入与输出紧密地联系起来。在我们看来，这也是描述政策系统与政策过程的关系、确认政策系统与政策环境之间的交换机制的最佳逻辑。
具体而言，如图1所示，“公共政策学”辨识了三类政策行为者，一是直接行使或影响决策权力的组织或个人，包括政党、政府、立法机关、法院、政治家、官僚等；二是间接影响决策权的组织或个人，包括利益集团、公共媒体、智库、人民代表、公民等；三是政策作用的对象，包括目标群体、社会团体或个人。这些政策行为者共存于特定的政策环境中并有着各自的利益诉求。尽管他们的利益偏好以及表达力度有所差异，但是都会在利益最大化原则的作用下，争取对公共政策发挥影响。
政策行为者政策系统政策问题 政策制定 政策执行 政策评估 政策终结政策周期政策过程“政策行为者”图例说明：权力部门(政府、政党)政治家、官僚利益集团智库公共媒体政治代表、公民目标群体
图1 政策系统和政策过程的关系示意图
换言之，如果说公共政策就是对社会资源和社会价值所做的权威性分配，那么政策系统就是各种政策行为者为了寻求有利于自己的分配方式而展开的持续互动。在时间意义上，这种互动并不特定于某一个阶段，而是贯穿于整个政策过程。正是以此为依据，可以将政策系统作为政策过程展开的基础。在空间意义上，这种互动的结果表现为政策系统的输出，互动所产生的物质、能量和信息输入到政策环境中，并成为新一轮对政策系统的输入。以此为依据，政策系统跟政策环境之间才得以完成交换活动(见图1)。据此，我们可以得到如下判断：
其一，尽管政策系统的存在是以政策环境为参照的，但是其运作的动力源泉在于政策行为者之间的互动。政策行为者及其持续互动跟政策系统本身是同构的。
其二，由于公共政策总是各种政策行为者的利益聚集的平台，不同的政策阶段有着不同的利益重心，因此，政策系统并非静止地外在于政策过程，而是环绕着政策过程及其具体阶段向前运动。
其三，图1展示了两种循环运动：一是政策过程表现出来的周期性循环，二是政策系统与政策环境之间的交换循环。我们应该考虑二者在时空条件下的具体表现。举例而言，假设有A和B两个领域的公共政策。历时地看，A政策有其政策过程和政策周期，那么环绕着此政策的各个阶段，存在着一个政策系统及其运动状态。但是，现实中总是多项公共政策并存，从而在同一时点上就会存在不同政策的不同阶段。比如：A政策处在确认政策问题的阶段，B政策处在政策制定阶段，依此类推，那么，A政策对应的政策系统跟B政策对应的政策系统以至更多其他具体政策的政策系统就会出现共时性关系。当然，按照前文引述的阿尔蒙德的论断，我们可以把其他具体政策及其政策系统的影响作用归为A政策系统所对应的政策环境。这一点考虑提醒我们注意到“政策系统”这个概念在外延上的广泛性。
至此，以戴维·伊斯顿和阿尔蒙德等人讨论的政治系统为理论依据，我们分析并用图1展示了政策系统和政策过程的关系。这种分析有助于深化对当前国内“公共政策学”研究思路的认识。有了上述文字和图示，这两个概念就不再停留于字面传达的含义，也不再是孤立的所指，而是有了具体可感的关系表现。不过，从方法论的角度来看，对一个事物的认识越是深入真切，就越有可能发现其缺陷。对于当前公共政策学采行的主流研究思路而言，也是如此。
四、“政策系统一政策过程”研究思路的缺陷
“系统分析理论的主要价值是对十分复杂的政治现象提供了一种理论概括方式。政策过程的阶段模型对于理解政策过程具有启发性，但却可能没有正确地反映实际政策过程的运作状况。”这就是说，尽管“政策系统和政策过程”的思路及其提供的一套概念体系已经给“公共政策学”的叙事刻上了深深的印记，任何书写或论说都不可能不从这套概念的工具箱中提取可用的、好用的概念工具，但是，我们仍然有必要探讨这种思路的内在不足。
(一)“政策系统”难以被证伪
拉斯维尔等人于1951年主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》(The Policy Sciences：Recent Development in Scope and Method)一书被视为公共政策学的开山之作和学科诞生的标志。此外，受西蒙等人倡导的决策科学的影响，公共政策学诞生之初就被冠以“科学”的名字，主张用“纯科学”的方法来研究政治规则和决策行为。
按照波普尔(Popper)的主张，区分科学与非科学的划界标准不是证实而是证伪。一个系统只有在能被经验检验的条件下，才称得上是科学的。因此，任何科学理论都应该因其是经验的而具有可证伪性。尽管对于“证伪”的适用性一直存有争论①，但是一个不容否认的事实是，社会科学也像自然科学那样，广泛地把证伪主义作为遵循的方法论准则。
此外，科学作为一种学习和理解周围事物的方法，力图用变量的语言来揭示事物之间的因果关系，以期做出解释和预测。通常，确认因果关系的必要条件有三项：(1)在时序上，先有因后有果；(2)变量之间具有实证相关性；(3)变量间的实证相关性不因为第三个变量的存在而存在。波普尔也宣称，“我们不放弃对任何一种能够加以描述的事件作出因果解释的尝试”。
根据这些方法论规则可以推知，用变量的语言做出因果解释是实施证伪的主要途径；而能否被证伪或者是否具有可证伪性，又是判断一个理论是否科学的重要依据。据此，我们认为“政策系统”的思路并不具有可证伪性，理由在于：
其一，如图2所示，政策系统所阐释的“环境—系统—政策”之间的输入、输出关系，是一种循环关系。在特定的时空内，它们互为因果却不能呈现出清晰的、一致的因果链条，由此难以被证伪。
其二，尽管前文的概括未必穷尽每一个具体的政策行为者，但是政策系统的思路本身对政策行为者是无所不包的。政策系统辨识的各个政策行为者来自特定的政策环境，又互动于政策系统之内，它们都具有作为自变量去影响“公共政策”这个因变量的潜质。这种力图穷尽所有自变量的思路，难免因其太全面、太正确而无法证伪。
可见，公共政策学虽以“科学”的样貌问世，却未必有科学的方法论做理论支撑。
图2 政策系统思路里循环的变量关系
(二)“政策过程”难以被证实
“政策过程”的思路把公共政策的发生和运作线性地、历时地看做一个有始有终的时间序列。这种思路因其符合“发现问题、分析问题、解决问题”的惯常思考逻辑而容易得到认同和采用。如前文所述，这个过程包含了不同的活动阶段，不同的研究者对这些阶段的划分也略有差别。
我们注意到，政策过程的思路更适用于形象地描述一项特定的公共政策从诞生到终结的生命周期，而无法揭示公共政策的真实运作状况。在现实生活中，一方面，政策过程的各个阶段难以被清晰地截然分开，因为“在各个阶段都可能存在反馈，同一个政策主体经常要介入多个不同的阶段，他们所进行的政策博弈，往往也是在政策过程的各个不同部分展开的”。换言之，即便我们可以把公共政策放在一条时间轴线上加以考察，也难以真正做出彼此互斥的阶段划分。
另一方面，在特定时点上，针对同一个现实问题，往往并存着若干不同的公共政策。举例而言：大学生就业问题就涉及就业政策、教育政策、社会保障政策乃至企业政策、人口政策、婚姻政策等。显然，如果仅就其中一项政策而言，或许存在一个具有时序意义的“政策过程”，但是，就该问题自身的实际情形而言，它可能既是多年前人口政策或教育政策执行的后果，又是拟定现行就业政策或社会保障政策的依据，也是未来的社会保障政策、婚姻政策、人口政策或教育政策的潜在影响因素。换言之，不同的公共政策所处的具体政策阶段，在特定的时点上有可能发生重叠。
以上两个方面的讨论，前者指出，在时间序列上难以明确划分政策过程的各个阶段；后者指出，在特定时点上又会发生不同政策所处的具体阶段彼此重叠的情形。这就表明，由于不能涵盖公共政策实际运行的复杂性，政策过程的思路难以被证实。②
五、突破“政策系统一政策过程”研究思路的可能途径
以什么样的思路开展公共政策学的研究和教学，取决于该学科实际的学术进展。通过上文对政策系统、政策过程的概念及其关系的梳理，我们不难看出，国内论著对公共政策的研究思路和认识水平，很大程度上借自国外学者的研究成果，不过是用自己的语言和文字重新加以表述并辅以发生在中国的事例。
关于公共政策学或者政策科学在中国的研究现状，赵德余的判断是“大体上停止了脚步或进展缓慢”，其原因“在于政策科学的理论和方法在中国发展非常滞后，且理论研究和中国的政治决策规则的实际经验过于脱节”。他认为，现有的政策研究主要局限于特定领域的问题并分散在不同的学科。学科的分化和对经验实证性的过分强调，使得许多研究过于细碎化。“关于政策过程的研究需要跨学科的理论知识，但目前有关政策问题的研究分散在各个学科、按照不同的语言体系独自展开，明显缺乏学科之间的沟通和对话。”因此，政策研究在方法上需要加强政治学、社会学和经济学等多学科的交叉优势，既不排斥科学的实证，也不拒绝规范与哲学知识。获得这些知识的最佳途径就是充分利用所有可利用的方法，从所有可能的角度去加以探索。
早在2004年，徐湘林就指出，“以政策研究为取向的学术探讨已经涉及政治学、行政学、社会学等诸多领域。这些研究所产生的理论和实证的成果，其中包括众多的基本概念、对变量关系的假设、理论分析框架、研究途径和方法等，已然为构建政治改革的分析理论和途径提供了理论建构的许多素材”。因此，关键的问题并不是简单指出跨学科研究的重要性和紧迫性，而是“如何从这些理论素材中提炼出我们需要的成分，构建可以用来指导政治改革研究的理论”。对此，徐湘林认为，“政策过程理论构建的首要任务是确定研究的价值标准，这些价值标准将决定政策过程研究的范畴和方法，决定应该将哪些变量纳入考虑的范围和采用哪些分析手段。其次是针对所要观察的事实提出基本问题，根据基本问题寻找相关的变量，然后通过事实的分析找出变量之间的因果关系，找出不同因果关系中间的逻辑顺序”。与此相适应，方法论应该确定在经验性解释的实证研究，而不是规范价值的陈述和强调。
以上述两位研究者为代表的论说，在表述方式上略有不同，但是二者一致地表现出了一种本土化的关切，都主张从中国的实际状况和实践需要出发去拓展研究，也都从方法论上给出了突破“政策系统”的路径提示。尤其是徐湘林的看法，更加明确地指出确认变量及其因果联系的重要性。当然，要想达成这种研究状态，显然需要依赖多种学科提供的学术养料。
此外，笔者认为，制约中国公共政策学教学和研究思路的因素并不是“理论研究和中国的政治决策规则的实际经验过于脱节”，而恰恰是二者的关系过于紧密。因此，在国内从事公共政策研究，要想突破既有“政策系统”和“政策过程”的思路，一个可能的前提是：把公共政策学从为现实政治提供脚注的状态中分离出来，从政治逻辑回归到学术逻辑，使其具备一个自我言说的空间，通过独立观察现实政治的运作而形成一套独立解释政策现象的见解，以此跟现实政治形成对话。
注释：
①最近的一场争论参见张杨《证伪在社会科学中可能吗？》，载于《社会学研究》2007年第3期；尹海洁、庞文《证伪：社会科学研究的可能与必然——兼与张杨商榷》，载于《社会学研究》2009年第4期。
②魏姝梳理了20世纪80年代以来政策过程阶段论受到的三种批评：其一，缺乏因果解释，从中无法获知驱动政策过程向前发展的动力；其二，过于简化了纷繁复杂的政策过程，以简约性牺牲了涵盖性和解释力；其三，没有提供经验验证的基础。参见魏姝《政策过程阶段论》，载于《南京社会科学》2002年第3期。更多对类似批评意见的梳理，可以参见保罗·A·萨巴蒂尔主编的《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，三联书店2004年版，第9-10页。