上海合作组织国际反恐合作法制体系建设初探①
张 波 李嘉琦
（西北政法大学 反恐怖主义学院 陕西 西安 710122）
摘要： 上海合作组织在反恐法制建设方面取得了一系列成果，出台了较为完善的反恐法律法规，设立了常设执行机构，落实了相关的反恐措施，在有效地打击中亚及其周边地区恐怖主义势力的同时，其法制建设的不足之处也逐渐显露。有针对性地完善上海合作组织反恐法制建设，有利于更好地遏制本地区恐怖主义犯罪的发生，有利于上合组织自身稳步发展。
关键词： 上海合作组织 反恐 法制体系
历史和现实的原因使得恐怖主义成为中亚及其周边国家普遍面临的严重威胁，“20世纪80年代以来，地区、民族、宗教之间的冲突在这里愈演愈烈，以民族分裂主义、宗教极端主义为特征的恐怖主义活动在中亚地区日益泛滥”。[1]恐怖主义、极端主义、分裂主义这三股势力以各种各样的形式向中亚邻近国家和地区蔓延，从俄罗斯外高加索地区、中亚地区到南亚、东南亚地区、我国周边已经形成一个敏感脆弱、高危多发的“恐怖灾害”环绕带，[2]已严重威胁相关国家的安全与稳定。
上海合作组织（以下简称上合）成立的初衷之一就是为了维护安全与稳定，防范和应对“三股势力”对本地区的威胁。众所周知，恐怖主义犯罪是一种社会危害性极大的犯罪类型，需要采取严厉的打击措施，法律作为一种以国家强制力为后盾的制裁犯罪的力量，在打击恐怖主义犯罪中发挥着不可替代的作用。在恐怖主义已成为威胁中亚及其周边地区乃至国际社会安全与稳定的重大隐患的背景下，运用法律武器预防和打击恐怖主义犯罪对当前反恐斗争具有重要意义，反恐法制化已成为应对当前该区域恐怖主义活动常态化的重要举措。近年来，中亚及其周边各个国家先后出台了与反恐相关的法律法规，针对恐怖主义犯罪的制裁作出了具体的法律规定，设立了相应的法律预防与惩治机制。到目前为止，各国在依法打击恐怖主义犯罪问题上也取得了一定成效。
一、上合反恐法制建设的效用
自成立以来，上合与时俱进，不断地完善组织内的反恐法制建设，依法加强成员国之间的司法协助与警务合作，为其情报信息的交流提供法律保障，提高了任务执行能力，使上合框架下的各项反恐合作机制更加健全，使其具有更强打击恐怖主义势力的能力。与此同时，反恐法制建设的日趋完善使各国反恐合作能力不断提升，符合上合自身发展的必然要求，巩固了其在中亚地区反恐工作中的主导地位。
（一）从法律上明确了恐怖主义定义，为成员国反恐合作奠定了基础。
《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（以下简称《上海公约》）第一条就明确规定了“恐怖主义”“分裂主义”和“极端主义”的定义，这是上合成员国首次在国际社会上对“三股势力”作出的明确的法律定义。《上合反恐怖主义公约》第二条在《上海公约》的基础上进一步明示了“恐怖主义”和“恐怖主义行为”的本质和内涵，确立了认定“恐怖分子”和“恐怖主义组织”的基本标准。将恐怖主义、分裂主义和极端主义明确规定为犯罪，为上合各成员国明确了打击对象，统一了主要目标，奠定了反恐合作法律基础。这是实现各国合作反恐的必要前提，在上合组织成员国的反恐合作进程中具有重要意义。此外，有关公约还规定了成员国之间可相互引渡恐怖分子，明确了各国对本区域内恐怖主义犯罪的刑事司法协助义务，协助涉及资金支持、武器补给、法律文书移送、请求快速侦查、人员培训等方面的内容，为预防和惩治恐怖主义行为提供了便利条件。
(4)煤泥回收能力偏低，严重制约重介质选煤生产。主要表现在脱水设备老化，不能及时有效回收浮选精矿，从而制约浮选正常生产，并且由于浮选精煤水分偏高对外销造成了不利影响；尾煤泥不能有效回收，导致循环水浓度增高，从而影响整个洗煤生产。
（二）为成员国之间的情报交流与信息共享提供了法律保障
区域化刑事司法合作机制是一个区域内司法联动机制的核心部分，同时也是司法联动的前提条件和制度基础，因此必须加强上合成员国之间的刑事司法协助。刑事司法协助是指一国的司法机关根据另一国的司法机关的请求，代为或者协助其实行与刑事诉讼有关的司法行为。刑事司法协助可分为广义和狭义两种。狭义上的刑事司法协助是指与审判活动有关的司法协助，具体包括送达涉案司法文书、询问证人和鉴定人、调查证据、冻结或扣押财产、移交涉案物品等。广义的刑事司法协助除了狭义上的刑事司法协助外，还包括引渡、相互承认和执行刑事判决等内容。[2]从上合成员国签订的条约可以看出，其刑事司法协助仅限于狭义范围内的文书送达、调查取证、诉讼通知以及犯罪情报共享等，合作范围狭窄，形式单一，缺乏合作的深度和广度，这种零散的、不完整的刑事司法协助体系是不足以应对中亚地区乃至国际社会日益复杂的恐怖主义威胁的，其刑事司法协助的形式亟待进一步完善和发展。此外，上合成员国之间的刑事司法协助模式是一种被动消极的协助模式，即一国对另一国的刑事司法协助必须基于请求国的主动请求，在没有收到请求国的请求时，掌握资料的一方一般不会主动提供协助和配合。显而易见，该种协助模式在信息交流和互换方面不具有积极主动性，不利于成员国提高案件审理的效率以及开展更深入的合作。
上合反恐法制建设已有多年历史，在应对恐怖主义袭击问题上从防范到打击都有明确的法律规定，制定了合理的应对措施，但是随着时间的推移，其反恐法制建设的不足之处也逐渐显露，主要存在着反恐刑事司法协助不足、成员国反恐措施落实不到位、恐怖主义犯罪管辖权交叉、国际合作还不够充分等问题，制约了上合的进一步发展，应亟待有效解决。
（三）丰富了成员国反恐警务合作的内涵
上合地区警务合作以地区反恐怖机构为平台，已经形成一个地区警务合作的轴心，成员国间双边警务合作与上合框架内的多边合作相互促进。[3]警务合作是伴随着恐怖主义等势力的不断扩散而开展的，主要是指各成员国的警务人员依据所签订或加入的本组织的法律文件以及其他国际条约、文件等，为打击国际犯罪积极开展情报、侦查、技术以及人员等方面的合作。各国警务人员可通过该平台加强联系，相互协助缉拿恐怖犯罪人员，加大对恐怖主义犯罪的打击力度。随着上合的不断发展，各国参与地区警务合作的部门不断增加，合作范围不再局限在对某一案件的侦查、人员缉拿等工作，而是扩大到日常的技术交流与人员培训等方面，内涵不断丰富，形式更加多样。为顺应时代的发展，警务合作在不同时期都有相应的合作侧重点，对上合网络恐怖主义犯罪的防范也具有重要意义。
运满满平台上的520万卡车司机，按年龄分为60后、70后、80后、90后四个群体。从年龄分布来看，卡车司机中既有快到法定退休年龄的“老司机”，也有刚刚步入社会的“小鲜肉”。
（四）提高了成员国依法联合反恐执行能力
管辖权冲突是指国际法主体之间因确定案件管辖权意见不一致而引起的矛盾。管辖权冲突可以分为消极冲突和积极冲突。消极冲突是指对一个案件没有国家愿意行使管辖权，积极冲突是指对一个案件有多个国家竞相行使管辖权。恐怖主义活动的发生一般不限于在某一国领土范围内，往往呈现跨国活动的特点，上合成员国之间的领土多相互邻近，这就导致各成员国在对恐怖主义犯罪管辖权的问题上出现重叠，也就是管辖权的积极冲突。目前上合各成员国之间尚未对恐怖主义犯罪管辖权作出明确规定，如果各国之间不能很好的协调便会出现冲突问题，浪费反恐资源，导致各国之间关系紧张，政治互信降低，合作能力将会随之下降，反恐工作势必受到不利影响。
（五）为上合自身发展提供了法律保障
上合成立的目标之一就是维护本区域安全稳定、打击恐怖主义犯罪。作为一个以维护地区安全稳定为目标的区域组织，上合的发展既面临着机遇，也面临着挑战，只有在不断发展壮大自身力量的前提下才能更好地发挥其组织中亚各国合作反恐的职能。《上海合作组织的创建、发展和前景》中也指出，上合组织的未来发展要明确合作国的新的发展方向，加强集体信心，增强成员国之间的政治互信，用集体智慧去解决发展过程中的分歧和问题。[4]（P177）上合通过加强反恐法制建设增强了成员国之间的政治以及军事互信，集中了成员国的反恐力量，合理利用各国的反恐资源，有效地打击了中亚地区恐怖主义势力，维护了上合在中亚地区安全合作的核心地位，[5]体现了尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，指引着上合继续向前发展。
二、上合反恐法制建设的不足
试验所用岩石为花岗岩和大理岩，所有同类岩石试件均取自同一大块岩样，朝同一方向切割加工而成，通过切割机获得尺寸为75mm×75mm×150mm的试样，中间有效跨距长L=128mm，处于自然干燥状态。选取花岗岩和大理岩各4个岩样，都分作2组，每组2个岩样。分别对两种岩样做以下加工：第1组岩样不做任何改变，保持原岩试样；第2组岩样利用金刚石锯片在试件中部精心加工了一个深度2mm，宽度1mm的裂纹。
对于实验室安全方面的研究，国外研究较早且取得了一定的成效.例如，澳大利亚的阿德莱德大学，他们认为实验室事故频出的原因并非那么简单，要保障实验室安全，则需建立完整的安全管理体系，针对每个指标展开具体分析[2].美国的麻省理工学院，设立EHS总部为安全管理的实施机构，为各个实验室提供专业的技术支持和指导，包括人员培训、设备采购、实验室布局设计、废弃物处理服务等.牛津大学的实验室中，建立了相应的安全风险评估系统，通过检查实验过程，来判断是否存在危险因素，假如存在，则对风险及时做出评价分析，然后决定采取哪种方法进行规避，从而提高实验室的安全管理[3].
（一）成员国之间反恐刑事司法协助范围狭窄，方式被动
情报工作贯穿反恐工作始终，合理地分析情报并提出正确的应对措施是精准反恐的关键。上合在不断发展中出台了促进各成员国情报交流的法律法规，为地区反恐情报网的建立提供了法律保障。如上合将各成员国反恐怖机构搜集到的有关暴恐活动的信息分析汇总，建立反恐怖资料库，涉及恐怖主义活动的历史、现状和发展趋势以及涉恐人员的信息等。2004年6月17日各成员国签订的《上合地区反恐怖机构资料库协定》规定，凡是被认定为上合有关公约规定的恐怖分子和恐怖组织都要被收录到反恐资料库中，时刻关注其动态，预防犯罪行为的发生。日益充实的资料库使得上合反恐情报网络更加健全、成员国之间情报交流和信息共享的能力不断增强。
（二）成员国对各法律文件落实情况不一，缺乏相关的法律监督机制
上合在《上海公约》等法律文件中规定了成员国之间多种多样的反恐合作机制，各成员国依据其规定也开展了不同程度的反恐合作，例如成立反恐机构、进行情报交流、定期召开会议以及进行军事演习等，但由于上合反恐法律体系建立的时间较短，各成员国之间也因国家制度等的不同对各项法律文件的执行能力和落实程度也不尽相同，且各国在落实相关文件规定时都把本国国家利益放在首位，在反恐行动中为了维护本国利益往往各行其是，使联合打击恐怖主义犯罪的效率大大降低，给恐怖分子以逃避法律追究的可乘之机。加之，由于缺乏专门法律监督机构去监督各成员国反恐措施的执行情况，使得部分法律文件的规定成为纸上谈兵，在打击恐怖主义犯罪中没有发挥任何实际作用。
（三）上合尚未对恐怖主义犯罪管辖权作出明确规定
上合有秘书处和地区反恐机构两个常设机构，《上海合作组织宪章》《上海合作组织关于地区反恐机构协定》等法律文件中规定了两个机构的职能。在这两个机构的协助下，上合各成员国为北京奥运会、上海世博会、俄罗斯纪念卫国战争胜利65周年庆典等大型活动的成功举办提供了安全保障。另外，在依法定期举行的军事演习中，成员国之间相互配合，提高了联合行动能力。如自成立以来，上合举行了“和平使命”“天山”等系列军事演习，内容主要是涉恐和反恐行动信息交流、特种作战方法的训练、指挥模式的兼容等。通过联合反恐演习行动，成员国之间的合作能力不断加强，相互配合以及协调作战能力都在很大程度上得到了提升，有利于各国武装力量在反恐实战行动中相互配合，提升作战效率。
（四）同其他国家、国际组织在反恐法制建设方面合作不足
针对上述上合反恐法制建设中的不足，须有针对性的扩大各成员国之间司法合作范畴，监督成员国积极落实各项反恐措施，确定恐怖主义犯罪的普遍管辖权，加强同国际社会的反恐合作，提高对恐怖主义势力的打击力度，不断完善反恐法制体系。
该运营模式的缺点是：行车组织本身难度加大，尤其是对列车的交汇、时分控制等方面的要求相对严格，对司机驾驶技术水平和熟练程度要求相对要高。
三、完善上合反恐法制建设的措施
要想全面打击恐怖主义犯罪，单靠一个国家、一个组织的力量是远远不够的，必须加强同各个国家、国际组织之间的合作，形成反恐斗争合力。早在2002年，上合成员国就在《上海合作组织外长联合声明》中强调要发挥联合国和安理会在国际反恐斗争中的主导作用，一切反恐行动都应符合《联合国宪章》的宗旨。此后，在《上海合作组织成员国元首宣言》《上海合作组织成员国元首塔什干宣言》《上海合作组织五周年宣言》等文件中都提出要加强同联合国的反恐合作，充分发挥联合国在国际反恐事务中的核心及协调作用，但在后来的很长一段时间，上合并没有积极推进同联合国的反恐合作。从1963年至今，联合国专门机构先后制定了16项国际反恐文书，并向国际社会开放，但上合有不少成员国并没有批准上述反恐文书。也就是说，各成员国没有以积极主动的姿态加强同国际社会的反恐法制合作，这对上合应对本地区的恐怖主义袭击及自身的长远发展都是不利的。
（一）扩大成员国反恐刑事司法合作范围，向积极司法协助模式转变
上合应通过相关法律文件明确规定扩大各成员国反恐刑事司法协助范围，各国除了继续开展传统的文书送达、情报共享、调查取证等方面的国际合作外，还要将引渡、相互承认和执行刑事判决等内容纳入其合作范围，应当根据现代恐怖主义犯罪特点，拓宽合作渠道，增加合作形式，积极开展反恐怖联合军事行动以震慑恐怖主义组织。[6]同时，各成员国可制定具体的刑事司法协助内容，并督促各成员国落实，简化成员国通过双边或者多边条约开展刑事司法协助的程序，进一步强化对跨国跨区域恐怖主义犯罪的打击和治理力度。此外，成员国之间在扩大刑事司法协助范围的基础上，还应更加积极主动的开展反恐合作，即由狭义范围的刑事司法协助逐步向广义范围的多元刑事司法协助模式转变，如掌握情报信息的一方可在没有相对方请求时主动向对方提供有利信息，提高上合反恐工作的运行效率。
（二）建立相关监督机制，督促成员国落实反恐法律文书规定
上合自成立以来，签署并发布了多项反恐法律文件，为应对中亚及周边地区恐怖主义威胁提供了坚实的法律基础，但各项法律的落实最终归结于各国国内法的相关规定，因此，各成员国在签署各项法律文件后，应对本国国内法查漏补缺，完善本国打击恐怖主义犯罪法律体系。同时，为了改善成员国对上合相关法律规定的落实情况，上合应成立专门的评估和检查机构，可定期监督各国将国际条约向国内法转化的进度，并向对未及时转化或转化有困难的国家提供技术、人才等方面的帮助。此外，各国应定期进行国内反恐立法的心得交流，取长补短，实现共进。总之，上合的各项法律规定只有落实到各国国内法律规范上，使各国在恐怖主义犯罪的认定以及反恐行动执行上达成统一的认识，形成高效的区域联合反恐力量，才能更有效的打击恐怖主义犯罪。
（三）明确恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权
规定对恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权，应是上合各国采取法律措施的前提和依据。[7]所谓普遍管辖权是指一个主权国家对某些国际犯罪不管是否发生在本国领域内、其犯罪人是否是本国公民、其犯罪行为是否侵害本国国家或本国公民的利益，该国均有权运用本国法律行使对该犯罪行为的普遍的刑事管辖权。当前，随着恐怖主义势力的不断发展壮大，恐怖主义犯罪已成为不只是危害某一主权国家的犯罪行为，它对区域安全以及国际社会稳定发展都产生了巨大的威胁，对这种具有严重国际危害性的恐怖主义犯罪行为的管辖在已不能适用属地管辖、属人管辖或保护性管辖原则的情形下，于是便理所当然地适用普遍的刑事管辖权。因此，为保护本区域以及国际社会的安全，上合成员国之间应在原有的属地管辖和属人管辖的基础上确定对恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权，以便协调各国间管辖权的重叠问题，并高效合理的利用各国司法资源，切实将恐怖主义犯罪行为绳之以法。当前，联合国和欧盟等国际组织的反恐法律机制中也都规定了对恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权，良好的实施效果在国际社会也有目共睹，值得上合学习和借鉴。据此，在上合内确定对恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权，既可强调各成员国反恐的共同任务，也便于与国际社会的反恐行动相互配合。[7]
（四）加强同国际社会的反恐法制合作能力
合作是打击恐怖活动的有效途径，上合各成员国除了要实现彼此之间的合作，更应该加强同联合国等国际组织的反恐法制合作，加快签署和批准联合国有关反恐公约，将自身的反恐工作纳入国际化轨道。当前，联合国在反恐法制体系建设方面已取得重大成效，同联合国建立反恐业务上的伙伴关系，有利于充分利用国际资源，及时获取情报信息，提高反恐工作效率，提升反恐作战能力。即通过合作汇集各方力量，形成更强大的凝聚力打击恐怖主义势力，维护中亚以及国际社会的安全稳定。
结语
中亚及周边地区长期遭受恐怖主义、分裂主义和极端主义的威胁，严峻的地区安全问题直接促成了上合的建立。自上合成立以来，维护地区安全、打击恐怖主义犯罪便是其主要任务之一，在“上海精神”等原则的指导下，其反恐法制体系在一定程度上有效地遏制了恐怖主义势力的发展和蔓延，在打击恐怖主义犯罪方面取得了较大的成效。但其反恐法制建设中仍存在不少问题，例如恐怖主义犯罪管辖权冲突、与其他国家和国际组织合作不足、刑事司法协助不足等，使其反恐法律机制没有落实到位，各成员国反恐合作还存在问题。当下，上合应与时俱进，借鉴联合国、欧盟等国际组织成熟的制度机制，不断完善相关机制，为今后上合地区的反恐维稳工作发挥愈加重要的作用。
[参考文献]
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SCO Legal System Construction for Anti-Terrorism
ZHANG Bo LI Jiaqi
(Anti-terrorism Law School,Northwest University of Politics and Law,Xi'an,Shanxi 710122)
Abstract: Shanghai Cooperation Organization(SCO)has obtained a series of achievements in legal system construction for counter-terrorism，which consists of enacting many self-contained laws and regulations for Anti-terrorism,setting up standing executing agencies and putting the Anti-terrorism measures into practice.While the legal system has been effective against the terrorists in Central Asia and its surrounding areas,its inadequacy has become realized.The improvement of the legal system will be beneficial for containing terrorism crime and SCO’s development.
Key words: Shanghai Cooperation Organization(SCO)；Anti-terrorism；Legal system
中图分类号： D997.9
文献标识码： A
DOI: 10.3969/j.issn.1003-4641.2019.02.13
[收稿日期]： 2018-12-16
[作者简介]： 张波（1981-），男，河南南阳人，法学博士，西北政法大学反恐怖主义法学院讲师，研究方向：中东安全、反恐国际合作；李嘉琦（1997-），女，内蒙古鄂尔多斯人，西北政法大学反恐怖主义法学院在读本科生，研究方向：反恐法。
（责任编辑 李洪涛）
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