粮食结构性过剩与调节政策选择，本文主要内容关键词为：结构性论文,粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：求结构平衡是一个客观规律
结构经济学阐明，凡能有效实现组织目标的结构是合理的结构；反之，即不能有效实现组织目标的结构则是不合理的结构。组织目标不同，判断一种结构合理与否的目标也不同。对经济结构而言，其合理化的基本目标是组成经济整体的各种因素比例适当，能不断最大限度满足人民日益增长的物质与文化生活需要。作为物质生产部门的粮食产业结构的合理化，应表现为五大循环的总体平衡，即：粮食再生产过程中各个环节的平衡；粮食生产增长与人口增长和工业用粮增长的平衡；粮食供给结构与居民消费结构和市场需求结构的平衡；粮食产销系统与自然生态系统平衡。其中，粮食产销总量和结构平衡是基本结构平衡。同整个经济结构一样，粮食产业结构既具有相对的、阶段的稳定性，又具有绝对的、不断的可变性。随着社会经济生活的变化，特别是随着国民收入、购买力和消费水平的提高，随着人口城市化率和食物结构中动物性食品消耗率的上升，粮食产业结构必然相应变化和调整。西欧、北美和日本在粮食生产经过一定阶段发展、增长到一定水平之后，无不及时进行粮食产业结构的合理化调整。可见，不管是中国，还是世界，对粮食产业进行结构调整是一个客观规律。
二、现状：粮食结构性过剩态势明显
从90年代中后期开始，我国的食粮逐步告别短缺，由隐而显粮食阶段性、结构性过剩，由卖方市场转变为买方市场。由粮食短缺到相对过剩，这是一个质的变化，也表明我国粮食产业进入一个发展新阶段。
全国粮食形势近4年来发生了质的变化。这种变化的一个主要标志是，我国粮食已告别了长期的“短缺”。当然这是相对的。所谓“告别”短缺，并非说“永别”短缺；所谓相对过剩，并非指不再增加需求，更非指市场的简单饱和。所谓粮食相对过剩，是指这样一种粮食供求状态：1.粮食消费结构和需求结构趋新型化、多层化，而生产结构则趋老化、同化，两种结构的不协调导致部分粮食生产能力成为落后的、无生命力的；2.当产生某种社会需求时，可以从多条渠道产生更大规模的供给；3.变动粮食价已经难以调整供求双方的经济关系，只是在国家实行保护价收购和顺价销售政策的条件下，生产经营才不致被迫在成本线以下抛售；4.供应方几乎无利可图，维系经营的出路在于追加投资和扩大规模，或者通过不择手段的过度竞争（实质是“自相残杀”把竞争者排挤出局）；5.在从封闭走向开放的条件下，在系统外部还存在着过剩生产与供给能力。我国现实的粮食产业形势是否具有上述特征呢？
回答是肯定、明确的。近4年来我国粮食产与消、供与求、购与存的基本形势和趋势为此提供了依据。粮食总供给与总需求的平衡是整个粮食形势的综合体现。前者包括国内当年生产量、净进口量和期末库存量等；后者包括居民口粮、饲料用粮、净出口量、种子粮和损耗等。从1995年到1998年的各个年度，国内粮食生产总量都大于当年的总需求量，如果加上净进口量和期末库存量，粮食总供给量更远超过总需求量。从1995年到1998年，全国粮食综合生产能力、人均占有粮食量，各种形式的储备粮食总量都达到高水平：目前国内粮食综合生产能力已达到49000-50000万吨，全国人均占有粮食量达到390-400公斤之间；中央和地方各项储备粮达到历史最高水平，其中商品库存为14167万吨以上；农户家庭存粮呈上升趋势，1995年、1996年和1997年等各年期末户均存粮分别为1081公斤、1343公斤和1406公斤，年均增长率高达10%以上。与上述相对照，城乡居民直接消费的口粮稳中趋降，从1985年到1997年，城镇居民直接消费口粮从每人每年134.76公斤下降到88.59公斤；从1990年到1997年，农村居民口粮从每人每年262.08公斤降低到250.67公斤。近4年来，年末结转库存粮食数量都很大。到1998年期末，国家仓库中存粮食多达26052.7万吨。构成粮食库存结构的主要品种是：(1)滞销的早籼稻；(2)滞消的春小麦；(3)质量较低的玉米；(4)普通品种小麦。这些粮食既不适合国内市场需求，又适应国际市场需求，形成滞销积压。可见，目前在我国粮食结构性过剩确成事实。
三、出路：大力调整农业和粮食结构
面对我国粮食的阶段性、结构性过剩，人们从调节供给角度提出多种政策选择：一是有少数人主张，完全放开粮食收购市场、取消保护价敞开收购余粮的政策，任市场粮价继续下降迫使农民缩减粮食生产，以图供求平衡。二是实行农田休耕，由政府对休耕的农民按休耕面积进行补贴。三是在继续执行按保护价敞开收购农民余粮政策的同时，削减粮食定价、保护价。1998年有些省已经采取了这种措施。四是国家对明年的粮食生产预先发出“强烈信号”，调低定购价水平，降低部分粮食品种的保护价水平，拉大质量差价，以价格驱动农民减少劣质粮的种植。五是采取配套措施：从根本上调整农业和粮食结构，促进粮食产业升级；同时在坚持新粮改方针、原则的前提下，调整和完善相关粮食流通政策措施。
以上五种政策选择，第一种主张实质上是1993年曾实行的“三放开”政策的再现，将会导致市场乱、价格乱、交易乱，少数私商坑害农民的恶果，进而，势必极大地挫伤农民积极性，降低粮食生产能力。总之，这个主张破坏性太大，必须坚决摒弃。第二种主张是照搬西方经济发达国家的农田休耕政策。欧、美等西方国家人均耕地多，财力雄厚，以补贴支持休耕行得通。第三种主张注意到调整和完善粮食流通政策措施的重要性，但忽略了粮食供求中结构矛盾突出的问题。同时这种政策选择调节粮食供求的余地是有限的，而且是一种常规的调节粮食供求的手段。第四种主张也是常用的调节办法，即在粮食供大于求时，采取降低粮食价格、弱化生产控制等调节手段。这种调节办法会收到一定效果，但只是影响到粮食供应量的增减，而对解决粮食供求关系中的结构矛盾效力不会很大。鉴于上述，为解决我国目前面临的粮食结构性过剩，需要选择具有新意的调节粮食供给的途径。
这就是上述的第五种主张，也是笔者经过多方面分析、对比认为是目前我国的最佳选择。大力调整农业和粮食结构，同时采取积极促进这种结构调节的粮食流通政策。走这条道路，一可以继续保护符合市场需求的粮食生产能力；二是可以促进改善粮食品种结构和提高粮食质量；三可以减少劣质粮和低质粮的产量，从而减少了粮食供给量和库存压力；四可以促进农业和粮食产业升级。
调整农业和粮食结构，涉及面多，内涵丰富，是一个复杂的系统工程。实施结构调整，需要以改善生态环境和可持续发展为长远着眼点；以改善品种和优化质量为主要切入点；以现代农业和粮食科技为强大支撑点；以探索产业化组织经营形式为突破点，积极促进农业和粮食产业升级。
调整农业和粮食结构，主要涉及三个经济层次：一是整个农村经济层次；二是大农业内部的农、林、牧、渔和多种经营；三是在种植业结构层面上展开。其中，调整农业和粮食结构的重点在优化大农业、特别是种植业和粮食结构。调整的内容必然涉及农业和粮食地区结构与品种结构。下面，把二者结合起来试谈一些见解：
1.在东北三省。这里是我国潜力巨大的商品粮基地，是粮食商品率最高的地区。但是，东北地区的春小麦质量差，无销路，积压严重。玉米品种单一，水分含量过高，给收购、储存和运输带来很大困难。在这一地区，要坚决淘汰劣质春小麦，或者尽快改良和培育出优质春小麦品种作替代；同时扩大优质稻和大豆种植。就玉米而言，要严禁玉米品种越区种植，并培育和推广早熟、抗寒、含水分量低的玉米品种，以及发展专用玉米品种，大大提高东北玉米的质量。
2.在江河湖泊稠密区。这主要指长江中下游地区要逐步退耕还湖。据统计资料，全国需要退耕还湖的面积约2000万亩，其中长江中下游的湖南、湖北、江西和安徽等省的河湖面积更广大，急需退耕还湖。1998年这四省已退耕还湖60万亩，今后的任务还很艰巨。退耕还湖后，由种植粮食转为水产业。此外，还要恢复和保留湿地，象东北三江平原地区的湿地加以恢复和维护，对改善生态环境价值极大。
3.在广大山地丘陵区。要把25度以上坡地退耕还林。据统计，全国拥有这类坡地9000多万亩。如果在今后5年内把这些坡地全部退耕还林、还牧，那么，每年需完成不少于1800万亩的面积。退耕还林的土地可根据气候等自然条件发展林果业、木本粮油或用材林等。
4.在广大草原牧区。主要分布在“三北”和中西部地区的、非宜农草牧场要退耕还牧，要开掘水源，改良草场，防治鼠害，合理载畜，逐步建设现代化的畜牧业。这样，既防止草原沙化，又物尽其利，生产畜牧产品，又开辟粮食销区，扩大粮食销售。
5.在南方稻谷主产区。要淘汰劣质早籼稻，扩大优质稻种植面积。目前在全国约4.76亿亩的稻谷种植面积中，早籼稻占25.7%上下，约为1.22亿亩以上。如果在今后3-5年内把劣质早籼稻面积改种为优质早籼稻或其他名、特、优稻，那么每年就要调减4000-5000万亩。另外，长江以南小麦品质差，要缩减种植面积和改良品种。
6.在北方和黄淮海广大地区，要稳定发展冬小麦生产，提高优质小麦自给率。与稻谷和玉米相比较，我国小麦长期短缺后目前实现供求基本平衡，未来需求量还将不断增长。冬小麦主产区在黄河中下游，这里易发生干旱，生产还不很稳定。因此，为确保冬小麦总产量持续稳增，在大力改造中低产亩的同时，还要适扩冬小麦种植面积。同时，在今后3年内力争把我国优质小麦的自给率由目前的10%向上大大提高一步。
7.在东部沿海和大中城市郊区，要以国际大市场和城市需求为导向，可缩减粮食种植面积，种植或经营比较效益高的饲养业、水产业、花卉业、果蔬业及其他名、特、优产品，培育新的农业和粮食经济增长点，发展起各具地区特色的新产业。
四、措施：完善粮食流通政策，促进结构调整
为促进调整农业和粮食结构，需要采取配套措施，包括生产、流通、价格、信贷，以及企业改革等。本文着重阐述完善粮食流通政策、促进农业和粮食结构调整问题。粮食流通对生产和调整结构具有导向作用、拉动作用，在一定条件下甚至具有决定作用。特别是粮食价格政策，包括购销政策、保护政策、进出口政策等，是构成市场机制的核心，也是推动调整粮食结构、扶优抑劣的杠杆。为利用优质优价政策促进调整农业和粮食结构，目前需要对粮食价格政策采取如下完善改革措施：
其一，粮食定购价和保护价“二价合一”。粮食定购价是在供不应求、市场价格高的条件下为保证国家掌握足够商品粮源而采取的价格政策。粮食保护价是在供过于求、市场价格低的条件下为保护农民利益而采取的价格政策。这两种价格都有保护农民利益的政策目标。在目前粮食供过于求的条件下，继续实行粮食定购价已失去意义。但是，现在仍然“二价并行”，既产生价格的重叠性，又导致操作的复杂性，更造成价格成本过高，使粮食销售困难，加重国有粮食收储企业和国家财政的负担。完善定购价格办法是，把粮食定购价和保护价“二价合一”。“二价合并”后的新价格政策水平低于前者、高于后者，价格总水平会有所下降。但是，这不等于不保护农民利益，相反这一政策，既可克服前述的种种弊端，又仍然能保护农民利益，同时还可减轻国家财政负担和企业亏损。
其二，拉大质量差价，实行优质优价。迄今，我国粮食质量差价大小，不足以发挥扶优抑劣的价格调节杠杆作用。这导致人们偏重于粮食生产的数量扩张，而忽视质量的提高。各地的粮食价格水平是不同的，但都存在粮食差价偏小的弊端，有的甚至几乎没有差价，现在必须拉大质量差价，实行优质优价。实行粮食优质优价政策，是一种市场行为，应主要由市场供求形成价格，而不可由政策定价。优质粮（如优质稻、优质小麦、专用品种等）可以实行产业化经营，走“贸工农一体化”的路子，提高其加工附加值，从内在机制上促使农民种优质粮增加收入。这里，附带提及，优质粮的质量标准不仅要有理化指标，而且还要经市场评价和选择。
其三，完善粮食保护价制度。从1998年实行粮食保护价后，对保护农民利益和稳定粮食生产发挥了积极作用。然而，近年来粮食形势由长期短缺转变为供过于求，市场需求结构也发生重大变化。粮食保护价制度也应随客观形势变化而加以完善。其完善措施是：除了国务院已经决定的、从2000年起把东北春小麦和南方劣质早籼稻、小麦退出保护价之外，可设想从明年起玉米全部退出保护价收购，完全放开市场，实行多成分、多渠道流通。当然，对于经营单位或个体要进行资格审查、注册登记，规范其行为。这样，放开玉米流通与早已放开的畜牧产品和水产品流通就相互适应起来，避免多种摩擦和矛盾。在玉米退出保护价范围之后，玉米和东北春小麦、南方早籼稻、小麦，实行多成分、多渠道流通。国家只对居民的主食口粮大米、冬小麦实行保护价收购。
其四，加快国有粮企业改革力度。在此过程中，要健全五大体系：一是统一开放、竞争有序的粮食市场体系；二是布局合理、设施先进、调用畅通、调控有力的粮食储备体系；三是形式多样、机制灵活、成本节约的经营服务体系；四是资产重组、制度创新、资本运营的加工销售体系；五是相互协调、统一的粮食内外贸体系。与上述五大体系相适应，必须进一步深化国有粮企改革，特别是加大产权改革力度。要通过“三改一加强”和“抓大放小”，真正实现“政企分开”的目标，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体。只保留一部分对全国粮食局势具有影响作用的收储企业，其他大部分收储企业转变为股份制、股份合作制企业。转制企业或转向多种经营，或转变为粮食经纪公司，作为粮食流通的中介机构，发挥衔接粮食产与销、生产者与经营者、消费者的桥梁作用。
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