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可疑交易行为报告制度 在实施中存在的问题
总体上说，世界各国的反洗钱制度几乎都以可疑交易或者可疑行为(统称可疑交易行为)报告制度为中心，要求金融机构报送有洗钱迹象和可能的交易行为的有关信息。英国、德国、意大利、荷兰、美国、澳大利亚等同时要求提交大额交易报告，以便基于柔性规则的主观判断与超过预设阀值的客观报告相结合，更好地适应非程序化的反洗钱决策的需要。发达国家的反洗钱报告制度经历了三个发展阶段：(1)不报告；(2)自由报告与强制报告相结合；(3)强制报告，并呈现出报告主体增多、报告范围扩大、识别技术进步、立法不断完善等特点。但是，报告制度的实施并没有对洗钱犯罪产生预期的显著抑制效果，问题主要在下列几个方面。
一、金融机构与监管当局的目标冲突
监管当局和金融机构之间是委托－代理关系。典型的反洗钱报告错误有两种：一是错误肯定(False Positive，FP)，即把非洗钱行为误作洗钱行为上报；二是错误否定(False Negative，FN)，也就是漏报洗钱行为。作为委托方的监管当局代表政府行使行业管理的职能，维护宏观金融形势的稳定，因而金融情报机构(FIU)和执法部门(LEA)都尽量少犯FP错误。但是，作为代理人的金融机构是“经济人”，这决定了他们在面临不按规定提交报告就会受到惩处的威胁时选择尽量少犯FN错误(Canhoto and Backhouse，2005)[4]，以最大限度化解被罚款的风险和可能的信誉损失。于是，双方的利益矛盾外化为目标上的冲突：当局要的是报告质量，金融机构求的是报告数量；当局认为报告只是手段，金融机构感觉报告就是目的；当局的意图是反洗钱，金融机构的动机是规避罚金和商誉损失。因此，反洗钱报告的形式意义大于实质意义。
二、金融机构对反洗钱报告制度褒贬不一
根据有关规定，即使金融机构在无意之间被洗钱犯罪分子所利用，也要因为没有尽到客户尽职调查之责而受到惩处。但是，交通、电信等服务行业同样为众多的犯罪行为提供了极大的便利，为什么没有哪一家服务提供商或者交通工具制造商被指控参与犯罪并因此而被处罚？这对金融机构是否有失公允呢？
另外，2003年对伦敦30家银行反洗钱报告主管(MLRO)的一项调查发现：只有27%的被访者肯定反洗钱制度的价值，相信它对预防洗钱犯罪有一定的作用；33%持否定态度，认为银行花了大量的时间做无用功，却无助于减少洗钱犯罪；其他40%认为报告制度的出发点是好的，但只对社会公众有利，而于银行无益，也不会减少洗钱活动(Webb，2004)[24]。另外，大银行(1,000人以上)比中小银行更积极地反洗钱，中小银行总体上认为反洗钱与他们的关系不大。
三、金融机构自卫性报告心理盛行
金融机构从Abbey National PLC、Northern Bank Ltd.等一系列处罚案(Harvey，2004)[11]中看到，提交报告比切实反洗钱更重要。于是，面对当局的罚款威慑，金融机构本能的自我保护意识决定了其占优策略为“拿不准就报”、“报比不报好”、“多报比少报好”，而不论上报的交易或行为可疑与否。这种以牺牲反洗钱报告的情报价值来规避私人潜在的经济和信誉损失、置个体利益于公众利益之上的做法，直接违背了反洗钱制度之初衷。美国金融犯罪执法网络(FinCEN)2004年底就提醒当局警惕这种现象(Paltrow，2005)[17]，可金融机构的自卫性报告心理依然恶性膨胀。
四、“狼来了”效应显著
随着报告数量的增多，报告的边际信息价值递减，因而起诉、定罪和罚没效应不明显。例如，在美国，自从1986年规定洗钱为不法行为以来，每年被判处洗钱罪的人不到1,000名，没收的资金只占洗钱金额的1%；1987～1995年，金融机构共提交7700万份现金交易报告，但据此提起的诉讼只有3000件(起诉率为1/2.5万)，最终仅裁决580人有洗钱罪，定罪人数不足报告份数的1/10万(Rahn，2002)[20]；截至2006年6月30日，储蓄机构、货币服务机构、赌场和纸牌俱乐部、证券与期货业分别提交了2,473,064份、1,165,804份、25,137份、25,137份可疑行为报告，2006年上半年报告数量与2005年同比分别增长了11%、52%、14%、18%(见表1)。在英国，2002年可疑行为报告数量比2001年增长了105.32%，但起诉案件只上升了40.66%，追回的资金仅增长了58.73%；相反，起诉率(起诉数量与SAR报告总数之比)由0.58%跌至0.40%，定罪率(定罪占起诉的比例)也从41.2%降到33.6%(见表2)。澳大利亚金融市场比较小，但可疑交易报告数目是英国的4.5倍(Maylam，2002)[15]。在荷兰，国家披露局(National Disclosure Office)2001年收到76,085份异常交易报告，比上年增长59%(Ping，2005)[18]。
据《2005中国反洗钱报告》[26]，2005年，各金融机构向反洗钱监测分析中心提交的可疑报告数为227.23万笔，是2004年的11.23倍，但初步确认的可疑交易报告笔数只是上年的5.65倍。2005年，该中心共移交可疑交易线索533份，仅占报告总数的0.02%，涉及人民币793.51亿元/外币8.32亿美元、交易6万余笔、账户3906个；据此，中国人民银行向执法部门移送可疑交易线索41份，占可疑线索的7.69%，涉及人民币259.59亿元/外币0.49亿美元、交易1万余笔、账户582个；公安部接受线索13份，约占移送线索的1/3，涉及人民币203.84亿元/外币0.18亿美元、交易约7000笔、账户299个；最后，公安部门立案9件，其中1件已移送起诉，4件移送行政执法机构处理。
报告数量激增，客观上是由于：(1)报告主体从银行扩大到非银行类金融机构再到非金融性机构的金融性活动从业者；(2)报告范围从现金延伸到其他可兑换货币工具；(3)数据挖掘和人工智能等新的识别技术的应用，发现了以前未发现的疑点；(4)举报者受到了更好的法律保护，主观上则是源于报告主体认知上的不确定性和心理上的自御。最终，金融情报机构无法及时分析堆积如山的报告，执法部门也难以掌握最新的洗钱动态，反洗钱工作因此限于对交易历史的分析，而缺少对即时数据的处理和对未来趋势的预测。
五、报告制度缺乏成本效益性
据Pricewaterhouse Coopers(2003)估计，英国银行业(不含六大银行)、资本市场、保险与投资管理行业遵守反洗钱报告制度的年均成本分别为3900～4210万英镑、4680～4750万英镑、2180～2190万英镑，六大银行的遵守成本则高达6002万英镑，但每年没收的资金不过2000万英镑(Reuter and Truman，2005)[19]。在美国，判定一项洗钱罪的社会成本和私人成本合计超过1,000万美元(Rahn，2002)[20]。粗略估计，美国政府、金融机构、公众每年承担的反洗钱成本高达70亿美元，但没收的洗钱犯罪收入不足10亿美元(Reuter and Truman，2005)[21]。正是巨额的遵守成本和保守客户秘密与提供犯罪证据之间的矛盾影响了金融机构对现行反洗钱报告制度的态度。
原因分析：可疑交易行为 报告制度的假定缺陷
一、假定1：金融机构与监管当局充分合作
现行反洗钱制度假定：信用和金融机构及其经理、雇员与反洗钱部门充分合作，主动通知这些部门任何可视为洗钱迹象的事实；一旦得知存款资金可能源自犯罪，就自动采取拒绝协助、断绝与客户的关系、关闭或冻结账户等适当措施，并主动向当局报告(1988年12月巴塞尔银行监管委员会《关于防止银行系统用于洗钱的声明》)。但是，金融机构是否主动报告可疑交易行为，取决于两个因素：一是报告能力，二是报告意愿。
报告能力又决定于“知”和“信”。“知”是金融机构对客户的了解，具体表现为知道、怀疑或者有理由怀疑：(1)资金系非法所得；(2)行为人隐藏或掩饰不法收益；(3)行为人逃避银行保密法或其他金融报告制度的监管；(4)资金流动没有经济的或者明显合法的目的；(5)行为人利用金融机构来便利犯罪活动。“信”是金融机构的诚实信用以及相应采取的报告行为。当局希望其代理人在追求自身利润最大化的同时，还会利用自己特定的信息资本优势为净化金融环境服务。但事实上有信无知的金融机构不可能提供有价值的情报，知情不报者无异于洗钱者的同僚，既无知又失信者根本上就是洗钱的天堂。因此，只有“知”、“信”兼备的金融机构才是当局理想的代理人，也只有他们才会在发现疑点时即向当局报告(表3)。那些无端被卷入洗钱之中的银行，往往都是因为对客户行为的失察所致。
报告意愿在很大程度上则取决于“本”和“利”。金融机构的报告成本(也叫遵守成本)包括为报告而进行的物质资本和人力资本投入(有形成本)、在客户心目中的信誉损失以及客户关系管理和信贷资金管理受到的影响(无形成本)。报告成本是孕育规避风险的根源。报告成本上升，制度的可接受性下降，行为也可能随激励结构的变化而改变。另一方面，金融机构的报告收益主要表现为不遵守规定的损失的期望值和遵守规定的潜在信息收益，前者表现为罚金(直接成本)、声誉损失及赢利能力的削弱(间接成本)、客户流失(机会成本)，后者体现为基于对客户的更全面了解而更好地开发适销对路的产品。在本利权衡之余，理性的金融机构只与当局进行“选择性合作”，这就与“充分合作”的假定相去甚远，从而注定了他们之间的“合作矛盾”(Masciandaro and Filotto，2001)[13]。当金融机构发现防范经营风险的投入甚至超过了风险本身的损失而现行反洗钱政策又不能有效提高其激励水平时，他们就开始怀疑“远在天边、近在眼前”的预期收益的价值，进而确定其占优策略为尽少投入，甚至基于竞争优势的考虑而不投入(只要不至于被罚款)。这样，公共地的悲剧得以重演，搭便车的行为禁而不止。金融机构不再把自己看作是维护整个系统诚信机制的利益相关者(Baity，2000)[1]，而是只干活不拿钱的警察。
另外，“保守客户秘密”是金融机构极其重要的一份战略性资产。但以“了解你的客户”(KYC)为基石的欧洲反洗钱模式，要求金融机构报告与客户身份不符的可疑交易数据，这直接威胁到该资产的安全性，因而构成了金融机构与当局的又一个合作矛盾。Gill and Taylor(2004)[7]发现，金融机构广泛支持规范化管理，但对KYC的具体操作颇有微词：35.1%的被访者认为当局过分看重KYC的功效；58.2%认为KYC会导致客户丢失；40%以上的人认为KYC会使客户减少业务量；28.3%的人认为即使是老客户也难以满足KYC的有关要求。因此，倘若金融机构的“理性”表现为无视当局的规定而追求私人利益，作为事前控制的KYC制度的价值将大打折扣。
二、假定2：非法交易与合法交易是可以分开的
反洗钱报告制度假定，惯常的交易模式是合法的，异常的交易模式则是可疑的甚至是非法的。在《沃尔夫斯贝格集团反洗钱原则》中，“异常”和“可疑”是同义词，包括“与资料档案不符的账户交易或其他活动、超过某一具体金额的现金交易、偶然交易等”。但是，洗钱模式很少(如果有的话)是由单一的个人、企业、账户或者交易表现出来的；相反，它应该是现实中众多客体长期、共同行为特征的表示(Goldberg，1995)[8]。Gao(2006)[6]指出，交易模式具有连续统一体的特征(见图1)；“异常”相对于“惯常”而言，是就行为习惯或业务模式而论；“可疑”意味着涉嫌违规或者违法，是对交易非法性的初始主观猜测，而不是基于客观事实的判断。美国、中国、加拿大和荷兰、菲律宾分别使用“可疑行为报告”、“可疑交易报告”、“异常交易报告”、“掩饰交易报告”。可见，“异常”的和被“掩饰”的交易均可以看作是“可疑”的，而且不论是交易还是其他非交易的行为，只要报告人知道、怀疑或有理由怀疑，就可以向当局报告。然而，非法交易常常与合法交易交织在一起，很难截然分开(Hampton，1996)[9]。更多的时候，看似合法交易中的非法成分更具有欺骗性。
三、假定3：洗钱主要是通过银行等金融机构进行的，金融机构有能力控制客户行为
长期以来，反洗钱监控的重点都放在银行，其中的逻辑是：(1)洗钱是通过银行等金融机构进行的；(2)洗钱总会留下蛛丝马迹；(3)银行对客户拥有特定信息优势，凭借其掌握的“内部消息”可以洞察这些异常情况。因此，当局相信，由银行等金融机构充当他们的代理人、负责收集和报告洗钱线索是有效的(Filotto and Masciandaro，2000)[5]。于是，以银行为首的金融领域成了反洗钱的主战场。
其实，洗钱的手段和花钱的方式一样多。清洗过的资金真正进入银行的只是很小一部分，大多数却被投资到了有巨大现金流的业务或“空壳”公司，或用于高档消费，或通过地下钱庄和兑换所转移到境外(Harvey，2005)[10]。在以现金交易为主的地方，洗钱尤为容易，甚至根本就不需要洗钱。据英国国家犯罪情报总署(NCIS，2003)[16]估计，英国每年洗钱金额约为250亿英镑，相对于27,500亿英镑银行存款(英国银行家协会，2001年)而言，洗钱数额不足1%。据IMF估算，亚太地区每年经由非正式资金转移系统(IVTS)清洗的资金超过2000亿美元。中国每年非法清洗出境的黑钱超过2000亿元人民币。另外，把银行贷款通过清洗后用于走私、乘国企改制之机进行所谓的“管理层收购”、私吞和瓜分国有资产、公款赌博、虚假投资、假认购股份、虚拟购买经营权等实质上的洗钱行为，也很难在现有报告框架内得到反映。同时，现有的反洗钱报告制度还忽略了新兴的贸易洗钱行为(高增安，2007)[25]。
四、假定4：监管力度与洗钱活动量负相关
反洗钱报告制度假定，法律、制度作为外生变量，具有双向作用：一方面，可以调整银行的激励结构，促使其与当局积极合作；另一方面，在其他条件相同的情况下，加强监管将提高洗钱者的成本，从而削弱其实施洗钱行为的能力。因此，监管力度与洗钱活动量成反比，而洗钱数额又与洗钱活动量成正比。所以，强化监管有助于减少洗钱的上游犯罪及洗钱数目(Boorman and Ingves，2001)[2]。
学者们对此有不同的看法。Harvey(2004)[11]认为，假定反洗钱制度对洗钱犯罪的成本有显著影响，那么，有效的制度体系就会削弱犯罪者清洗非法所得的能力；反洗钱制度越有效，洗钱的成本就越高，对洗钱行为的抑制作用就越明显。但是，Van Duyne et al.(2003)[23]指出，没有证据表明，洗钱活动因为加强监管以后成本的上升而减少，相反，“洗钱还是照常进行”。我们认为这是见仁见智的问题。迄今为止，究竟洗钱的确切比例或数额是多少，恐怕谁也说不清楚，因为基于微观犯罪报告的统计低估了洗钱的规模，而根据宏观地下经济所作的预测又有夸大事实的嫌疑(Harvey，2004)[11]。所以，争论洗钱是增加了还是减少了是没有意义的。但是，即使我们不敢断言强化监管会减少犯罪，却不必怀疑，制度的效力降低必将导致洗钱的风险增大。
五、假定5：金融机构的报告与洗钱活动负相关
洗钱者要追逐财富并使自己的财富越来越多，首先必须保住自身的安全、取财方法的安全以及既得财富的安全。现行反洗钱报告制度的逻辑是：金融机构的报告和披露会加大洗钱者被识破的风险，并对其人身安全和财产安全构成威胁；随着洗钱者的恐惧感增大，犯罪动机会被削弱，洗钱活动会有所收敛；所以，报告和披露可以减少犯罪数量。
事实上，为了防止规避行为，可疑行为报告制度没有就“可疑”的具体内涵作出明确的界定，这在赋予金融机构以自由裁量权的同时，也为他们的劣质报告(缺乏信息价值的自卫性报告)提供了借口。另外，明确设定门槛值的大额交易报告制度容易被小金额、多批次的“结构化”(structuring)资金转移方法所规避。因此，正如上世纪二三十年代禁酒令催生私卖酒业一样，反洗钱可能会孕育一个全新的行业——洗钱业。而且，按照Camdessus(1998)[3]的估计，该产业的规模将不可小视。
结论与建议
1.反洗钱面临的最大挑战不在于洗钱者有多高明，而在于制度安排本身的缺陷。从国外经验看，现行报告制度的假定1掩盖了监管当局与被监管者之间的利益冲突，低估了报告能力和报告意愿对金融机构的合作水平的影响力；假定2掩饰了与合法交易混杂在一起或貌似合法的非法交易的存在；假定3使大量通过地下钱庄和贸易等途径清洗出境的资金游离于官方统计与监管之外；假定4和假定5因缺乏证据支持而损害了制度的效力和权威性。所以，现行报告制度对金融机构的震撼力超过了对洗钱者的威慑力。
2.洗钱本质上是一个动态的、具有自主学习和自我调适功能的自组织系统。洗钱组织内部的学习能力和适应能力与外部的破坏能力(披露、举报、打击等)相互作用的结果是，促使原先远离平衡态的、非线性的、开放的洗钱系统由混沌、无序状态转变为时空或功能上的有序状态。监管水平越高，披露力度越大，洗钱犯罪的技术也越先进。因此，反洗钱制度安排甚至应从洗钱者的角度也有所思虑。
3.我们不能以宏观经济潜在的无效率(社会成本)和金融行业高昂的遵守成本(私人成本)来换取一个拥有最多法律和制度的环境(社会收益)，而应在“制度的效力与被制度破坏的效率”(Masciandaro，1998)[14]之间作出选择。报告制度的有效性取决于它对报告主体决策行为的影响力，影响力又受制于制度的可接受性。报告主体的决策是其报告能力和报告意愿的函数，制度的实施必须确保行为主体产生合意的行为，而排斥一切反作用力。为此，要通过与报告主体共享罚没收入、考核基于可疑报告的起诉率和定罪率等激励与约束机制，确保金融机构从恐惧驱动的自卫性报告转向利益驱使下的自愿提交有情报价值的报告，并与当局进行实质性合作。同时，要促成金融机构提交可疑交易报告与控制自身经营风险的有机统一。