政府购买养老服务模式的法律规制分析
陈明鼎
（新疆财经大学法学院，新疆乌鲁木齐 830012）
[摘 要] 我国政府购买公共服务要努力实现的是形成有竞争性的高效用市场竞争模式，使购、供、需三方在一定购买模式的法律规制下实现公开、透明，促进养老市场的竞争性，提高政府购买养老服务的效率。而有效养老市场的形成，需要利用法律规制来解决市场失灵和政府失灵带来的问题。
[关键词] 供给方 购买方 需求方 养老服务模式 法律规制
面对日益突出的老龄化问题，中国亟需发展养老服务产业，通过政府引导、市场化运作的模式来解决当前的老龄化问题是解决老龄化问题必然趋势。而政府购买在养老市场上起着关键作用。不过既然是政府购买是一种市场化的养老服务模式，为了避免市场失灵和政府引导调控失灵，就必须发挥法律规制的作用。在政府购买养老服务模式的设计中，购买方为政府，需求方为老年人群体，供给方为养老服务市场及养老服务企业。本文从购买方、需求方、供给方等几个方面分析政府购买养老服务模式的法律规制的具体内容。
1 供给方视角下养老服务模式的法律规制
养老服务产业的兴起是老龄化社会不可逆转的局面，目前我国养老服务产业供给侧缺乏自我调节能力，市场供给类型与需求脱轨，为保证我国养老服务产业的健康发展，基于对供给方规制的视角下对政府购买养老服务模式选择进行分析。本节的供给方在市场化养老模式下指养老市场及提供养老服务产品的组织。
1.1 完善养老服务创新产品的审查机制
老年人作为一个独特的消费群体，具有独特的消费需求，这就形成了养老服务实行市场化模式的现实基础，间接催生了相关产业服务链条，逐渐形成一条养老服务产业经济链。除了老年人群的自身经济收入增加之外，家庭子女的经济购买力增加也会有助于老龄产业的不断壮大。受传统文化影响，只要孩子们经济实力允许，绝大多数都会不吝消费，为父母购买满意的养老产品和服务。例如，按照截止到2015年底，中国老年人口是2.22 亿，以每人每年消费1.5 美元计算，每天的市场消费总额就高达3.33 亿美元，一年下来将是1000 多亿美元，这就催生了另一个千亿美元级别的大市场[1]。也就是说，如果按照每位老人每天最低花费为1.5 美元计算，老年人的消费需求能够给中国经济带来千万亿美元的贡献额。而且随着中国经济的不断发展，老年人口的消费水平逐渐提高，多样化和个性化的消费特点，以及不同的健康状况、收入水平、人生阅历、经济条件、受教育水平就会带来对不同养老服务及产品的差异化需求，这种丰富的市场需求为养老服务业市场的发展带来无穷潜力。
市场潜力巨大，未来的养老企业必然为了占领市场而不断推出新的养老服务产品。在实行养老市场化模式的背景下，完善养老产品的审查机制是应有之意。为了提升养老企业的创新能力，对于养老新产品进入市场应当实行形式审查，采用备案制度；而实质审查则在于新产品在市场中的运行与使用过程中。为了吸引企业进入盈利性相对低的基础性养老市场，政府必然会出台许多优惠政策。养老产品的实用性会影响底层老年人的养老效用，因此对基础性养老产品的审查是养老服务产品审查的重点领域。
在过去的20年中，我们开展了很多关于气候变化机制性问题的研究，现在到了应该如何应对全球气候变暖的关键时期。亚洲开发银行曾经开展了“东南亚气候变化经济学”的研究，指出如果全球变暖问题得不到有效解决，印度尼西亚、菲律宾、泰国和越南等东南亚国家将遭受极为严重的影响。
1.2 完善养老服务市场准入标准
在政府购买养老服务所采用的市场化模式过程中，对企业经营养老服务业要有市场需求调查的硬性要求，这是提高政府购买养老服务效率与效用的保障。根据全国老龄办2014年发布的《十城市万名老年人居家养老状况调查报告》[2]的数据显示可知：一是在生活类服务项目中，受访的老年人对提供上门讲座辅导、看病服务、健康体检以及长期医疗服务的需求分别为57.6%、30.1%、19.8%和21.5%； 二是在老年人文化娱乐方面，被访老年人对棋牌、报刊、听读、球类、老年大学的需求比例为39.6%、36.7%、30.3%和29.7%，其中高龄以及空巢、失能老年人是对养老服务需求最高的人群，需要老龄产业相关企业给予更高关注；三是在提供老年服务的主体上，其中四分之三的被访老年人愿意由政府提供老年相关服务，只有四分之一的被访老年人希望通过市场化获得老年相关服务。从调查中，我们可以发现老年人在购买老年相关服务时还存在理念滞后，有效需求不足，市场作用不能得到有效发挥，专业化水平也有待进一步提高等缺点。
在多层次的养老需求上，市场化经营模式必须完善养老服务市场的准入制度。首先，为了让企业顺利进入养老市场，对养老企业实行登记制，降低养老服务市场的进入门槛。其次，对养老市场实行分层管理。国家对养老市场的扶持政策必然带有偏向性的，如必然偏向基础养老市场。企业进入不同层级的养老市场，将获得不同支持力度的政策优惠。再次，允许企业多层次经营养老服务。虽然对养老分层管理，但不同成为企业的准入障碍。一家企业应当可以同时经营低端和高端的养老服务，如同时经营养老产业和养生产业。
1.3 对市场调查的硬性要求
老年消费人群的消费能力不仅受到老年人心理的影响也将受到老年人生理的影响。随着年龄的不断增长和老年人生理调节的逐渐变化，老年消费人群的精神和物质需求都将有别于其他群体。老年人需求特殊性的内涵也在不断变化中，老年人的需求总量随着时代步伐不断扩展，需求重点也在不断转移，老年人口的这种特殊需求特征决定了老年人口生活需求特点。总体来说不同的年龄层次对养生与养老的需要也各不相同，随着年龄的逐渐增大，老年人的养老诉求从“生命养老”开始向品质养老转变，养老需求的内容也由基本物质需求扩展到精神文娱、健康养生等多个领域。
事实上，一直以来我国的民间资本涉足部分养老产业领域的意愿与积极性不高，这与我国税收、政府购买公共服务、民间资本等政策的制定与落实有着密切关系。其中最重要的原因就是没有创新政府购买养老服务的模式。现在的养老模式没有把养老市场的国家税收、土地等优惠政策与法律对养老市场的规制紧密结合，两者处于脱节状态。这就让养老企业的经营风险增加和盈利预期变小，许多民间资本对养老产业处于观望状态。因此，在政府购买养老服务的市场化模式运行中，要保障养老市场有物美价廉的养老服务产品提供给政府购买，就必须规范和监控政府发展养老产业的积极性政策，降低养老企业对政府养老市场的优惠政策落实不下来的顾虑，降低政策风险。只有采用政策与法律规制相互紧密配合，才能发挥政府购买养老服务模式“1+1＞2”的效益。
2 购买方视角下的养老服务模式的法律规制
就养老产业而言，其产业发展也发生了许多变化，这些变化一方面是社会福利公共化模式务逐渐向市场化模式转变的结果，另一方面也是政府在新经济的背景下，转变其公共治理模式，逐渐从“包揽型模式”向“服务型模式”与“管理型模式”转变的需要。成熟的产业离不开科学的顶层设计、完善的运作模式与政策体系支持。养老产业更是如此，由于其特殊的产业特性，其与政府的政策，特别是政府购买模式，有着密切关系，就其市场化模式的发展，政府不仅需要政府的支持与资金的资助，更需要相关政策对市场加以引导、扶持并实施规制与监督。因此，本节就中国养老产业在购买方，即政府一方，在法律规制下如何推进政府购买养老服务的市场化模式运作的政策进行探讨。
2.1 规范和监控政府发展养老产业的积极性政策
养老产业是涵盖面非常广的产业，几乎涉及到与人类有关的所有产业，因此，养老产业的发展问题并不简单，需要政府多方面的积极投入扶持和调控规制。但是实际上，盈利组织更加愿意追求使其利益最大化的行业，市场的力量不会出于纯粹公益与道德的考虑而进入中低端老龄产业，而是更多的注重高端养生产业与高端老龄产业，赚取“有钱人”的钱，去追求养老经济效益的乐观预期。如果由政府直接去包办所有中低端老龄产业的话，政府的精力与财力是不能保证的。在当今的市场经济条件下，政府只能通过有限的财力保证人们最基本的养老服务。
因此，只有调查才有发言权，只有调查才能发现养老市场之需。所以，在市场化养老模式下，为了提高政府购买养老服务的效益，必须对养老企业有市场调查的硬性要求。养老企业只有提供养老市场调查报告的养老服务产品，才能获得政府购买的资格和相应的政策优惠。
2.2 规范养老产业的资金来源与使用
当前我国养老市场发展速度相对还是很快的，特别是老年保健品市场发展突飞猛进，与之相伴的也出现了各色养老服务产品真假难辨、鱼龙混杂的市场混乱现象，这就从另一个层面表明目前的养老服务业还不够规范，缺少正确的引导。但在养老服务市场迅速发展的过程中，政府并没有制定出养老服务产品的法律标准，迎合当下老年人追求高质量养老的生活诉求。但是由于市场规范机制尚不完整，相关的法律法规可操作性不强，甚至基本处于空白状态，养老服务品在生产、销售、成效等方面都无法得到有效的监管。甚至出现部分不法分子，以假乱真、以次充好，最终导致消费者对整个行业缺乏信任。标准化是维护服务对象权益，提升管理水平与服务质量的重要技术手段，是维护市场秩序的重要基石，可以说对老龄产业市场的完善意义重大。如果没有标准化的老龄产业政策，必将出现社会失范的问题。
十九大报告提出，实施乡村振兴战略，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍[6]。2014年底习近平总书记视察江苏时，要求江苏加快建设现代农业，并突出强调要加快建设一支有文化、懂技术、会经营的新型职业农民队伍；2016年中央一号文件首次提出“职业农民的定向培养”这一重大命题[1]。
2.3 对养老市场秩序的标准化规定
养老产业是为老年人提供多元化老年产品和服务的产业。这不仅需要人力，而且还需要大量的资金投入。很多学者都认为养老产业具有资金密集型产业的特征。也就是说，养老产业需要稳定的资金保障和巨大的资金来源。概括地说，老龄产业的资金构成主要有三个出处：一是政府的转移支付，这里主要有三种手段，即政府出资、政策补贴和税费减免；二是来源于养老产业市场本身，资金在养老产业消费者与供给者之间流动。在市场经济中，消费者为他们所购买的产品和服务支付等价的货币，这些交换的货币也是养老产业发展的主要资金来源。这部分资金是养老产业依靠自身创造出的生产力和经济效益，是资金最根本的来源；三是来自资本市场。资本市场的资金一方面可以为养老产业提供大量的、流动的资本，另一方面可以使其在资本市场获得一定的资本利润。养老产业如获得流动资金的支持，可以保证资金的流动性。事实上，三种手段都需要政府政策的引导和相应的法律规制，在政府的转移支付方面，政府直接出资并不是未来的发展方向，但在养老市场发育的初期却是资金的主要来源，政府未更多的是采取政策补贴和税收政策来进行转移支付。另外从上段内容可知，养老产业市场化模式运行中，在产业内部循环的资金流向也需要政府政策引导和法律法规进行规范，除了税收以外，对养老土地入市、民间资本入市进行规制也非常重要。再者，市场化模式中养老产业的资金中涉及养老保险和养老年金的部分都具有金融资本的性质，而保险金与养老金的流向依旧需要政策的指引与制度的保障。政策与保障机制共同支持老龄产业的发展问题，是解决养老需求支付能力的最重要保障。让老年人有充足的财务能力去享受高质量的养老养生生活，而这一切都离不开国家政策的引导和法律制度的保障。
在政府购买养老服务的市场化模式中，为了照顾每一个老年人的不同需求，在政府购买养老服务之前，可以让有需求的老年人进行申请，资格符合的予以通过并登记。之后通过所登记的需求来购买养老服务产品，以尽可能的满足老年人的各色需求。这是为了实现“精准扶老”目的所采取的行之有效的方式。当然，为了实现政府购买养老服务的“普遍购买”的要求，可以将申请的养老服务分级。申请高中端的养老服务，政府将不完全免费提供，只提供适当补助，中高端的养老服务所有老年人都有资格申请；而申请基础性的养老服务，政府将完全免费提供或高比例补助，当然避免基础性养老资源的浪费，对基础性养老服务的申请要设置一定的资格门槛，只有收入水平低于一定标准的老年人或其家庭才具备申请资格。这也同时实现了“级差调节”的要求，最终实现创新政府购买养老服务模式的目的。
3 需求方视角下的养老服务模式的法律规制
政府购买养老服务模式中，需求方指的是老年人群体。我国政府购买的养老服务必然是“普惠型”的，但由于我国人均养老资源小的基本国情，我国政府购买的养老服务必然偏向基本型养老需求，偏向收入低的底层老年人群求。这是我国养老服务模式必须坚持的基本要求。政府购买养老服务的养老模式容易出现道德风险与逆向选择等问题，导致养老领域的市场化政策出现难以落实的问题。对此，为解决这些问题，很有必要对在市场化模式中加强对需求方的法律规制。
无机化学是一门以实验为入手和学习的一门课程，在理论课后要用实验去巩固所学习的知识，在做实验的过程中，需要向学生灌输认真细致的实验态度，追求实事求是的结果。实验可以检验课本所教授的知识，同时可以强化理论的学习，巩固理论知识。
因此，规范养老市场的资金来源和对资金的使用进行规制与调控是促进养老市场发展的重要保障。在养老市场发展的初期，将以政府购买资金为主，用政府购买资金创造需求，吸引民间资本进入养老产业的供给侧市场。在这政府主动创造需求引导需求的模式中，对政府资金使用的规制就尤为重要，必须严厉打击对政府购买养老服务的资金的滥用、贪污等违反犯罪行为。
3.1 养老服务的申请与登记机制
因此，为了规制养老市场的竞争秩序，必须对养老服务市场上的产品制定标准化规定，只有达到一定标准的产品才能获得政府购买的资格，才能享受到国家在养老服务领域的政策优惠。
采用SPSS23.0统计学软件进行处理，生存率及预后单因素分析采用 Kaplan- Meier法，组间生存率差异采用log-rank法检验，Cox回归比例风险模型进行多因素预后分析，P≤0.05为差异有统计学意义。
3.2 提供真实需求情况的义务
在实行政府购买养老服务的市场化模式中，为了保障老年人的有效需求，需求方，即申请养老服务的老年人，必须有提供真实需求情况的义务。在市场化模式中，政府购买的养老服务产品，有着公共物品的性质，如果不对需求方的需求侧进行规制，就容易引发“公地悲剧”。因此，必须对老年人群体申请养老服务时提供的真实情况进行规定和监督，同时对违反规定的要给予严惩，例如，轻微违反规定的，给予剥夺一定时间内申请资格的处罚；如果严重违反规定，极大浪费政府购买的养老资源的，甚至可以永久性剥夺申请资格。
观察组非常满意110例，满意19例，不满意6例，总满意度为95.56%；对照组非常满意94例，满意21例，不满意20例，总满意度为85.19%；观察组明显优于对照组，差异有统计学意义（P＜0.05）。
3.3 实行分级化的服务券补贴制度
为了保障政府使用的购买养老服务资金在市场化模式中实现的“专款专用”，使用实行分级化的服务券补贴制度是有效可行的选择。首先，无论从社会权力公平享有的原则还是发挥经济效用最大化的原则，实行市场化模式都应该采用补贴的方式对老年人进行补贴，使得潜在的需求转化为现实的需求，以激励养老产业的市场化发展；其次，补贴的形式有现金与服务券两种主要形式。如果发放现金，则难以保证老年人一定消费在自身的养老需求上，可能会转移给他人（如子女，孙子女等），同时也更容易发生道德风险等问题。所以建议发放服务券，这种服务券实名使用，不得转让，不能支付政府规定的养老服务以外的其他服务，有一定的使用期限，过期作废；最后，依据老年人群体消费的分化，我们也应该根据老年人的具体情况，进行分级化的服务券补贴。根据老年人自理能力的不同、经济情况的不同与家庭状况的不同，将不同的老年人进行分级，以服务券的形式进行补贴。当然，服务劵的价值与老年人的经济水平成反比。养老服务供给企业获得了老年人的消费券，等同于获得货币，因此他们会依据服务券的内容来提供相应的养老供给。这将能对政府购买养老模式的需求测进行有效规制。
由图4可知，黄精浸提液不同添加量对黄精酸奶稠度的影响呈现先上升后降低的趋势，添加0.5%黄精浸提液时稠度最大；不同添加量黄精浸提液对黄精酸奶坚实度的影响不显著，同样呈现先上升后下降的趋势，在添加量0.6%时坚实度达到最大，其次为添加量0.5%，结合对黄精酸奶稠度的影响，确定黄精浸提液添加量为0.5%时，黄精发酵酸奶的质构性最好，因此黄精酸奶质构分析得出黄精浸提液的适宜添加量为0.5%。
因此，政府购买养老服务的市场化模式能够根据分级化的服务券补贴政策设计来引导与刺激养老产业的发展和满足各层次老年人养老需求的同时，又可以对养老服务市场进行有效的调控。
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[基金项目] 新疆财经大学支持的调研项目，项目编号：XJUFE2018D012