政府规制失灵的发生与解决：基于信息不对称角度的研究综述，本文主要内容关键词为：不对称论文,规制论文,角度论文,生与论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
理论经济学最主要的结论之一，就是完全竞争市场能够实现资源最优配置，达到帕累托最优状态。然而完全竞争的市场经济在现实中即便是最发达的市场经济国家也是不可能达到的。由于技术经济条件的限制，某些产业(如电信、电力、铁路、航空等产业)的自然垄断性质长期内不会有本质上的变化①。在自然垄断产业中，由于规模经济和范围经济的存在，更确切地说由于成本劣加性(Subadditivity)的存在②，由一家企业提供产品或服务比多家企业提供相同数量的产品或服务具有更高的生产效率。但如果允许这些企业垄断经营，而不予以任何外部约束，它们又会利用这种市场地位通过垄断定价获得超额利润，扭曲社会分配效率，并且缺乏努力降低成本的激励。在这种情况下，政府规制一直被各国作为对市场的替代手段使用。然而，从历史经验看，对自然垄断产业的规制并未取得理论预期的效果，甚至出现了一些专家所指出的比“市场失灵”更糟糕的“规制失灵”现象。究其原因，从根本上看，是因为政府规制机构与被规制企业之间的信息不对称问题难以解决。近年来西方发达国家的规制理论在这方面取得了较大进展，并且许多成熟理论已经付诸实践，这为我国自然垄断产业的规制改革提供了宝贵的经验。本文首先对政府规制中的信息不对称问题进行了简述，然后分析了这一问题产生的后果，最后将重点放在这一问题的几种解决思路上，分别对其理论基础、应用方式、实践效果及发展前景作了较为详细的述评。
一、政府规制中的信息不对称问题
现代规制理论的最大特点是把对自然垄断产业的控制当成一个不对称信息问题加以分析，其中企业知道的关于自身的技术信息要多于规制者[1]。20世纪80年代开始，巴伦和梅耶森以及萨平顿等著名经济学家就将激励问题引入到规制问题的分析中来，将规制问题当作一个最优机制设计问题来分析[2-3]。规制者在制定规制合约和监督企业履行合约时会因为不能完全掌握被规制企业的信息而受到制约，换言之，被规制企业在信息方面拥有优势，规制者和被规制企业之间存在的信息不对称限制了规制机构控制产业的效率。这种信息约束一般分为两类，即逆向选择和道德风险。
当被规制企业比规制者掌握了更多的关于外生变量的信息时，就会产生逆向选择问题。这里的外生变量是指企业在生产产品或提供服务时需要面对的技术问题和企业的机会成本。容易理解，企业与政府规制机构签订合约时，有关这些外生变量的信息比政府掌握得要多。例如美国的AT&T公司肯定比联邦通讯委员会(FCC)拥有更多预测电信服务价格的专业知识，而中国的电力企业毫无疑问也比国家电力监管委员会对市场需求和电力成本方面的信息了解更多。在这种信息不对称条件下，一个易推断的后果就是，政府规制机构不知道是以一个较低的规制定价就足够让企业接受生产或提供服务的任务，还是必须制定一个较高的定价，让企业有足够激励进行生产或提供服务。很显然，即使提供产品或服务的成本事实上很低廉，被规制企业也不会将这一信息暴露给规制机构，因为如果企业能够说服政府选择较高的规制定价，它就有利可图。也就是说，理性的企业有通过隐藏信息来获得信息租金的动力。而政府为了确保企业愿意接受生产或提供服务的任务，尤其是在高效率(即低成本)企业和低效率(即高成本)企业并存时，要使低效率企业不退出生产，客观上就不得不让较高效率企业获得一定的租金。但是这种根源于信息不对称的租金也是有社会成本的③，因此，逆向选择的存在需要规制者在不得不允许租金存在的情况下考虑如何合理抽取租金的问题。
道德风险指规制者面对观察不到的内生变量时，对被规制企业履行合约过程无法完全监督而产生的信息不对称问题。这里的内生变量指企业在履行合约过程中的决策和行动(如影响其产品成本或质量的决策和努力程度)，它们将与外生变量一起决定企业生产的最终成本。内生变量是无法在合约中体现的，因为它们取决于不可观测或监督的企业自身努力程度以及企业拥有的自由决策权，因此，往往造成企业高成本和低效率。只有让企业对其成本承担较大责任时，企业才会有动力提高努力程度和避免滥用自由决策权。也即，道德风险的存在需要规制者解决对被规制企业的激励问题。
二、政府规制中的信息不对称问题产生的后果
如果政府规制机构拥有关于被规制企业成本的充分信息，即如果没有逆向选择问题，那么规制机构可通过一个高强度的激励方案来解决企业的道德风险问题。最高强度的激励方案将使企业承担全部成本，从而使企业成为成本节约的完全剩余索取者。举例说，当企业的成本增加一个单位时，其净收益将减少一个单位；企业的成本减少一个单位时，其净收益将增加一个单位，而企业的总收益不随成本的变化而变化。这实际上是拉丰等提出的固定价格合约的一个简化例子[1]。由于对企业技术成本条件完全了解，规制机构可选择一个完美的固定价格合约，在给予企业充分激励的同时，让企业无法寻租，而企业在自身利润最大化的理性追求下将着力于节约成本，从而降低整个社会的成本。
在规制机构不能完全掌握被规制企业技术成本状况情形下，即存在逆向选择时，由于道德风险和逆向选择两种信息不对称同时存在，规制机构就不得不在给予企业以激励还是抽取其潜在的租金之间进行权衡。固定价格合约在这种情形下将不是最优的，因为企业对其控制之外的成本因素仍有剩余索取权。也就是说，无论企业是由于其内在原因(如经理提高管理效率或职工提高努力程度等)，还是外在原因(如技术进步的溢出效应或原材料成本的降低等)降低了1单位的成本，按照合约，企业的净收益都将增加1单位。这样，企业在技术成本方面的信息优势就导致了潜在寻租。与此对应，低强度的激励方案(最典型的是成本加成合约)下，虽然企业不承担成本会导致缺乏降低成本的激励，但规制机构能有效地抽取企业租金。可以理解，当外在因素使企业成本幸运地降低一单位时，企业并不能获得净收益的增加，因为成本完全由政府承担，结果只是政府承担的成本降低了1单位。
为了说明信息不对称条件下规制机构在对企业的激励和租金抽取之间进行的权衡，拉丰和梯若尔还通过一个只存在两种类型(高效率和低效率)企业的简化模型证明，如果规制者想让低效率型企业也参与生产，就不得不允许高效率型企业获得一定的信息租金。考虑到这些租金的获得对社会而言是有成本的，为了降低这些租金，就只能降低激励的强度，但这同时也会造成资源配置的扭曲，这正是不对称信息条件下激励与抽租的权衡造成的扭曲效应[4]。
三、信息不对称问题的解决思路
(一)激励性规制合约清单的设计
从前文提到的拉丰和梯若尔的两种类型企业的模型可以得到的一个直接推论是，如果对两种类型企业统一使用一种规制合约，那么由于政府不能关闭低效率企业④，高效率企业就能够伪装成低效率企业来获取租金。这样在社会福利最大化条件下设计出的统一的规制合约会使高效率企业获得一定租金的同时，低效率企业的努力达不到最优，或者说既没完全抽取到高效率企业的租金，同时也没使低效率企业达到最优努力。
显然这种统一的规制合约导致了一种激励和抽租“折衷”的结果。可不可以将这种“折衷”分离开来呢？理论上是可以的，规制者可以通过提供一个包含两种合约的可选清单让企业自行选择。这个合约清单由针对高效率企业设计的固定价格合约和针对低效率企业设计的成本加成合约组成。这样的合约清单可以诱导高效率企业自动选择固定价格合约，而低效率企业自动选择成本加成合约，从而确保政府既能让低效率企业参与生产，又抑制了高效率企业获取高额的租金。但是这种“完美的甄别”也有代价，可以推测，由于低效率企业选择成本加成合约，将没有降低成本的动力。
在存在两种类型企业的情况下，可以简单地在合约清单中设计两种合约就行了。但是，如果企业的效率和成本状况并不只有两种类型，比如其类型分布是一连续变量式的，现实中这种情况往往更合理，那么合约清单的设计就会比较复杂。在实践当中通常是用有限个线性合约来逼近，每一个合约要根据相应的技术参数来确定代表激励强度的系数以及最佳的政府转移支付。对最优线性合约的设计和推导，拉丰和梯若尔在相关文章中有详细说明，可以作为实践当中的指导[1]。这里只对其原理作一简要说明：t=a-bC，其中b表示企业承担成本的份额，a表示企业接受的固定支付，t表示企业获得的净转移支付。这里，确定由技术参数β决定的a和b是关键。在对企业在效率分布区间(
，
)的先验分布函数F(β)作出具有单调风险率或对数凹性的假设之后，通过最优控制问题可以解得最优的努力e*(β)，进而可得到合约清单设计所需要的参数：b(β)=ψ′[e*(β)]，a(β)=t*(β)+ψ′[e*(β)]C*(β)。需要指出的是，针对不同的效率参数β，设计的最优线性规制合约有一定规律，即随着企业效率的提高(β下降)，激励强度系数b应该提高，固定支付a也较大。两个极端的情况——固定价格合约和成本加成合约，分别对应于b=l和b=0的情况，处于最高效率和最低效率之间的企业则对应着0＜b＜1之间的情况。在实践当中，规制者可以根据相应产业中企业技术效率的分布特性，用一定数目的规制合约组成合约清单供企业选择，理性的企业在自身利益最大化的追求下会自动选择能使社会福利函数最大化的那个合约，从而有效地解决信息不对称问题。
事实上从1990年开始，德国国防部政府采购项目已经在试行提供可选合约清单的形式，而差不多时期，美国密歇根州对帕拉萨兹公司(一个核武器制造商)也采用了合约清单形式进行采购[1]。
(二)标尺竞争监控机制
规制者与被规制企业之间的信息不对称降低了规制效果，扭曲了资源的有效配置，这种不利状况有没有可能通过充分利用可观测的信息来缓解呢？拜曼和德姆塞茨最先发展起来的标尺竞争理论，为这种解决信息不对称的思路提供了可采用的实践机制[5]。而将其最早应用于规制问题的是雪里弗，他发展了可在同类或可比企业间实施的一种同步监控机制，其模型可简要分析如下[6]：
假定有n家相同的风险中性企业在一个确定的环境中经营，每家企业在各自的市场上(假定这n个市场是相互独立的)面对需求曲线q(p)。各企业的初始平均成本为c[，0]，通过投资R(c)能将平均成本降至c。假设R(c[，0])=0，R′(c)＜且R″(c)＞0，这样，用于降低成本的投资越大，则平均成本越小。由于为降低成本而进行的投入R(c)是固定成本，因此各企业的平均成本曲线是递减的，而规制者以经济福利最大化为目标时的价格由边际成本决定，这样就导致企业出现赤字，所以规制者给予每家企业一次性财政补贴T。令企业的利润为π：π=(p-c)q(p)-R(c)+T。最大化社会总福利函数时，c，p和T求解如下。
，约束条件为π≥0。这一最大化问题的解为：
p*=c*(价格等于边际成本，也即平均成本)
R(c*)=T*(降低成本的投资正好由政府转移支付来补偿)
-R′(c*)=q(p*)(降低成本投资的边际成本等于边际收益)
规制者要实现以上的最优解，必须要了解企业用于降低成本的投资函数R(c)，但是只有企业自己知道这一函数，事实上这正是规制者和被规制企业之间信息不对称之处。我们看到只要采取的是服务成本规制方式，即政府完全补偿企业成本，企业的利润为零，企业就没有动力进行降低成本的投资。也就是说企业将保持R(c)=0，c=c[，0]。雪里弗进而指出，提高企业生产效率的关键是使企业的价格不是取决于其成本，而是取决于一组同类企业平均化得到的“影子企业”的成本
，同时其接受的政府转移支付也取决于这个虚拟的“影子企业”的投资
，可表示为：
在这样的机制下，每个企业会自动选择p[，i]=c[，i]=c*，从而达到一个对称的纳什均衡，而且这个纳什均衡是稳定的。通过使用这种机制，规制者能使每个企业自动选择最优成本c*，同时成本信息也在这一监控过程中获得。
广泛地应用于美国医护行业的相对绩效评估法，实际上就是一种标尺竞争监控机制。具体办法是一家医院某笔医疗得到的补偿是建立在相似医疗单位治疗的平均成本之上的。类似的，在电力行业中，让目标电力企业的定价按照其它可比的电力企业的燃料成本进行指数化，可以鼓励电力企业以较低的成本购进原材料。
可以看出标尺竞争监控机制有很多优点，但在实际使用中也有一定局限性。主要问题在于，被规制企业常常不具有可比性，也就是说，个体特异性常常超过共同特征。还有一个潜在的问题是，企业之间存在合谋的可能性，尤其在可比较的企业数目较少时更为严重。尽管如此，多数专家和学者都认为标尺竞争监控机制至少在被规制产业中的某些环节(如水和电的分销方面)会有很好的应用前景。美国在这方面较典型的例子是，Illinois Power电力公司的费率就是按照24家其它中西部地区的电力公司的资费进行指数化制定的[1]。在英国，关于区域性电力公司在购买成本以及其它成本方面使用标尺竞争监控机制也正受到关注[7]。还有一个被经常引用的例子是，法国的规制机构利用英国电信业提供普遍服务的成本信息来制定法国普遍服务的价格和补贴额[8]。
(三)特许合约拍卖机制
在完全竞争的条件下，市场价格能够传递消费者的需求信息和生产者的成本信息，促成这一过程的竞争机制无疑是消除信息不对称的成本最低的机制。从这一思路出发，很自然考虑到规制者可不可以在被规制企业之间模拟出一种市场竞争机制，让企业自动提供反映了成本信息的价格信号呢？最早对这一问题进行研究的是德姆赛茨，他提出的特许投标(franchise bidding)理论可以看作是以拍卖机制方式来解决规制中信息不对称问题的最早尝试[9]。在这种方式下，企业就一段时间内生产某种产品或经营某种服务的权利进行投标。标的可以是针对有资格的经营者提供产品或服务的价格，规定出价最低者中标；也可以是针对一次性支付的特许权利费，规定出价最高者中标。这种方式可以视为在自然垄断产业中制造竞争压力的一种手段，因为产品或服务的价格在竞标中得以降低(最理想的状况是价格达到最低的平均成本水平)，或者政府通过收取特许权利费抽取了企业的高额租金，降低了公共资金的成本。后来的研究者进一步将拍卖理论的研究成果运用到规制问题当中，其中一个重要贡献就是维克瑞拍卖(二级价格拍卖)机制在解决规制关系中信息不对称方面的应用，如麦克阿菲和麦克米伦研究和比较了一级价格拍卖和二级价格拍卖，并得出了后来称之为收入等价定理的类似形式[10]。拉丰和梯若尔的研究表明，在特许合约的拍卖中使用二级价格拍卖机制可以使规制者选择效率最高的企业，而只要支付较低的信息租金[11]。这个过程可以这样来解释，让竞标企业报出各自愿意支付的价格(或者可以达到的最低成本)，而让中标者支付次优竞标者的价格(或补偿其成本)。这种机制可以诱导投标者显示真实的成本或效率，其机理是：投标者以自己能承受的最高价格或最低成本投标，但是中标的话，他的机会成本是次高的报价，因而，竞标者有“说真话”的动机。拍卖的结果能够使规制者的信息不对称范围大大缩小至效率最高企业和次优企业的效率之间的差异。这样，拍卖就同时解决了道德风险和逆向选择问题，因为被选中的企业会达到最优的努力程度，而其获得的租金非常小，只是相对于次优企业较小效率差异产生的信息租金。
虽然在自然垄断产业的政府规制中运用特许合约的拍卖机制有许多明显的优点，但是这种方法并不适用于所有产业，它在实践中也表现出以下几方面的缺陷。首先，组织拍卖要花费巨大的成本，这其中包括程序成本、收买成本和动态成本[1]。规制者要花费成本来制定拍卖建议书，潜在的供应商也要花费大量时间和财力来准备投标书，这些都构成了巨大的程序成本。如果从规制者自身也是代理人(可以认为是公众或消费者的代理人)的角度来看，那么规制者就有被投标供应商贿赂的可能，因而需要建立制度性制约来避免这种收买，这就构成了收买成本。威廉姆森还指出，在重复拍卖下会存在“动态成本”，而这会导致在位企业投资的短期主义行为，即在位企业如果预期到将来会被替换，那么就不会在合约期间进行足够的投资[12]。第二，特许投标竞争可能不充分。这可能来自两方面的原因：一是投标企业之间可能进行串谋，在报价方面进行私下协商，这在投标企业数目很少时可能性就更大了；二是某家企业在竞标中拥有战略性优势，其它企业就不敢与之竞争。例如，目前在位的供应商能从过去的经营活动中获得经验，这一优势使它比其它企业更可能获得新一轮的特许经营权，这种情况无疑会阻碍其它企业参与投标。第三，特许合约履行过程中的管理和监督问题。投标者在竞标时可以提供非常有竞争力的价格，但是在获得特许经营权后往往会降低产品质量、安全性和别的非价格方面的性能。为避免这种行为的发生，规制者需要在事先的合约中非常精确地规定产品和服务的特性，这会增加前面提到的程序成本，而且不可能穷尽所有的要求。在合约履行过程中，规制者还必须进行严密的监督，这无疑大大增加了规制者的监管成本。
由以上分析看出，特许合约的拍卖机制在在位供应商优势较小的情形下能较好发挥作用。典型的例子是交通运输、清洁服务以及垃圾处理等行业，这些行业的技术易于了解且相对稳定，产品和服务的价格和质量易于确定，资产在处置时易于估价。而且事实上，这些行业中已经实施的特许经营的成功经验也证实了这一点。例如，依据伦敦商学院的调查研究，英国地方政府在授权私人企业提供这些公共服务行业的服务时采用特许投标制度后，比引入这一制度前，成本平均降低了22％[13]。
(四)价格听证会制度
前面讨论的激励性规制合约清单的设计、标尺竞争监控机制和特许合约的拍卖机制都侧重于解决规制机构与被规制企业之间的信息不对称。在规制实践中，事实上还存在着另两种信息不对称，即规制机构与消费者之间的信息不对称以及被规制企业与消费者之间的信息不对称。下面将讨论的价格听证制度是一种以解决这类信息不对称问题为目的的方式。
价格听证会是一种公开举行的有正式记录的听证会，它遵守一套类似于法定手续和行政程序的规则。对政府规制机构来说，价格听证会提供了一种收集信息和谈判仲裁的方式。听证过程涉及到市场参与者与规制者之间以及市场参与者本身之间的信息交换。在听证中，规制机构在立法机关授权所限定的范围内，在公用事业企业及其用户的竞争性利益之间做决定。
价格听证制度在各国的实践中最常用于服务成本规制的行业，听证的内容一般涉及可变成本的计算方式、投资回报率基数(Rate Base)的核准、投资回报率的选择、价格结构的设计等内容。规制机构通过听证会获得被规制企业成本和消费者需求两方面的信息，在做出规制定价决策时就能在一定程度上避免服务成本规制模式固有的缺陷。丹尼尔·F·史普博通过一个博弈模型证明，在价格听证制度下，由规制机构规定成本的计算方式(具体为确定历史成本和重置成本计算方式分别所占权重)，而由被规制企业与消费者之间进行讨价还价，并且各种交易的机会成本为零，最终可以达到这样一个结果：双方的博弈最终会导致服务成本规制定价等价于拉姆齐定价。其原因是谈判导致的线性价格消除了消费者与被规制企业之间的信息不对称，同时将被规制企业的租金减至最低[14]。
从以上分析可以得出，价格听证会制度是解决规制行业中多方信息不对称问题的可行方法，并且事实上在西方国家已经开始广泛采用。但需要指出的是，这种制度的实施依赖于整体制度环境，这一点对于处于转型期的我国来说，尤其是值得注意的地方。具体来说，价格听证制度在实践中的缺陷主要体现在两方面：第一，价格听证制度能否发挥最优效率取决于实施该制度的成本。即使在价格听证制度已有很长历史的西方国家，价格听证会也常被描述成一个繁琐、成本高昂的行政程序。当一个国家的相关制度基础还不完善时，则面临更大的交易成本。理论上而言，价格听证会导致的交易成本少于消费者与企业在市场上直接交易的成本，这种制度的实施就有利于社会总福利的提高。但是，在现实中，这两种交易成本的衡量和比较本身就存在着困难。第二，价格听证会中参与各方的谈判实力和地位的不同有可能导致新的“信息不对称”。在价格听证中，存在规制机构、被规制企业和消费者代表三方。只有被规制企业和消费者在谈判地位和信息掌握能力方面势均力敌，并且规制机构完全中立，价格听证制度才有可能真正发挥消除信息不对称的功能。但在实际中，这些条件在法律制度尚不完善、执法力度尚未到位的国家几乎是不可能的。
在我国，国家计委2001年7月2日发布实施的《政府价格决策听证暂行办法》标志着价格听证会制度开始实施。之后又对其进行了修订，修订后的《政府价格决策听证办法》第三条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面意见。虽然我国的价格听证制度的实施刚刚起步，制度和程序上尚存在许多不完善的地方，但作为一种消除规制行业中规制机构、被规制企业、消费者间信息不对称状况的机制得到了各方肯定。当然不能忽视这种制度存在的缺陷，但也要看到进一步努力的方向，即作为执行主体的政府机构应着力于降低价格听证制度在规制机构、被规制企业、消费者三方之间的实施成本；作为谈判实力较弱一方的消费者应当更好地组织起来，聘请行业领域专家参与到听证程序中来，以提高消费者一方的信息掌握程度和谈判能力。
注释：
①近年来发展起来的现代自然垄断理论认为自然垄断边界随市场需求的扩大和技术经济条件的变化，处于一种缩减状态，但我们这里指出，这种变化在可预见的未来时期内仍只是一种量的变化，不会达到质的变化。参见参考文献[15]。
②鲍莫尔(Baumol)和夏基(Sharkey)等著名学者最早提出并详细讨论了自然垄断产业最本质的特征是成本的劣加性，参见参考文献中的[16]和[17]。
③让·雅克·拉丰和让·泰勒尔在《电信竞争》中指出企业寻租从公共资金的角度来讲是有成本的，并提出三种解释，详见该书第46页。
④政府不能关闭低效率企业的原因可能是由于高效率企业提供的产品或服务不足以满足社会的全部需求，也可能是为了避免对已投入的生产能力的浪费，或者是从解决就业压力方面考虑等，在这里不做展开讨论。
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