OECD教育指标体系对我国教育指标体系的启示——OECD教育指标在北京地区实测研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,北京地区论文,启示论文,指标论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-058.1
［文献标识码］A
［文章编号］1002-4808(2003)01-0001-05
OECD（经济合作与发展组织的简称，英文全称为the Organization for Economic Co-operation Development，简称OECD）教育指标体系是国际上监控教育发展状况的一种重要的依据。教育的人力、财力以及这些投资的效益都在这种指标的考察范围，因而各国教育行政部门和教育研究部门都视其为有效的参考依据。本研究通过收集OECD教育指标数据，来比较OECD教育指标体系与我国教育指标体系的异同，以及OECD教育指标体系对于我国教育发展状况监测的适用性。
研究表明，由于OECD教育指标体系与我国教育指标体系存在相当大的差距，以致我们这次调查实测所能收集到的比较完整的指标数据少之又少。尽管如此，OECD教育指标理论及指标框架，对我国教育指标建设具有重要的启示意义。
一 OECD教育指标体系与我国教育指标体系在指标理论上差异较大
OECD教育指标体系有一个既定的价值衡量和分析标准，即通过定量描述教育发展的水平及教育各方面的职能，帮助政府确定教育发展的合理性和教育管理的有效性，并且通过国际比较，确定本国教育发展的位置，及时发现存在的问题，从而为教育决策提供依据。OECD教育指标注重这一价值取向，其内容见表1。
表1 OECD教育指标体系内容框架（注：经济合作与发展组织教育研究与革新中心编著：《经济合作与发展组织教育要览1997》，人民教育出版社出版）
根据OECD教育指标体系内容框架，我们认为OECD教育指标体系有如下功能：
1 系统决策功能
OECD教育指标是从社会、经济大系统出发来描述和评价教育，不仅仅局限于教育本身的发展，更多地关注教育与社会的发展、教育与经济的发展以及教育与个人发展的关系；更多地关注教育如何在社会发展过程中寻找到合适的位置，合理定位教育的发展速度、数量、规模以及教育各种职能等。因此，OECD教育指标体系与国家的教育政策紧密相关，指标数据是为各国的教育决策服务的。每一个指标都有相应的政策含义，并且这种政策含义对于世界各国的教育发展具有普遍意义。
2 反映效益功能
OECD教育指标体系的一个最显著的特点是对教育产出的重视。有关教育产出的指标主要反映在E类指标“教育产出”和F类指标“学生的学业成就”当中。在OECD教育指标体系中，教育产出是作为一个大类指标出现的，构成了一个相对完整的亚指标体系，而且内容比较详尽、可比、具有可操作性。如就E类指标“教育产出”中关于“各种学历人群在劳动力市场中的参与率”而言，OECD认为，教育对经济生产力的作用之一是通过提高个体的知识和技能水平，从而提高总体的生产力水平。通过不同学历人群在劳动力市场中的参与率，可以反映教育投资与社会产出之间的关系。
3 过程监测功能
OECD教育指标体系重视过程的监测和比较。比如，B类指标“投入教育中的财政资源与人力资源”，不仅要求收集教育预算和教育决算数字，而且要求统计教育预算和决算中各级教育分配的不同比例，从而看出财政资源的分配过程。
4 可比功能
指标参数的相对性是比较的基础，OECD教育指标体系的全部指标参数都是相对数据，不仅可以与世界其他各国进行横向比较，也可以对本国的教育发展状况做纵向比较。
OECD教育指标的上述功能，相互联系，相互补充，构成一个比较完整的指标体系。通过这个指标体系所提供的指标参数，我们不仅可以准确定位和客观评价本国教育整体发展现状——教育发展的规模、速度及发展水平，为政府的教育发展规划、教育决策服务，而且还可以有效监测教育政策的实施效果，并且预警教育发展中偏态现象发生，为政府的教育宏观调控提供依据。
相比较而言，我国关于教育指标理论的研究起步比较晚，研究也不多。大约始于20世纪80年代后期，我国的教育行政部门每年对外公布我国《教育事业发展统计公报》及《全国教育经费执行情况统计公告》，这可以算是我国教育发展指标的雏形。然而公报仅仅是公布一些统计数据，在这些教育数据背后却缺乏一套相对成熟的教育发展指标分析理论作支撑。我国教育指标体系内容框架见表2。
表2 我国教育指标体系内容框架（注：根据《1998中国教育经费统计年鉴》（中国统计出版社1999年版）以及《1998年全国教育事业发展统计公报》整理。）
根据我国教育指标内容框架，对比OECD指标体系，我们认为有如下不足：
1 指标的单一性
我国的教育指标数据主要集中在教育内部的统计数字，并且这些数据更多反映有关教育发展的规模信息，而反映我国教育发展水平和人口与教育发展以及教育需求与教育规模的关系等方面的指标太少。比如，同样是“教育人口”的指标，OECD统计的是“学龄人口的相对数量”，而我们统计的是“接受各级各类教育的总人数”。并且，由于指标的单一性，大大降低了指标数据的可用性及为教育整体决策的含金量。尽管我们的指标中也有一些直接反映教育政策的指标，但是这一类指标明显带有中国国情特点，对于世界各国来说，缺乏普遍适用意义。比如，我们在“教育投入”指标方面，设有教育经费的“三个增长”（注：“三个增长”即：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高；全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高；各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。）指标、教师的学历合格率指标、学校危房率指标等，都具有很强的国情针对性。其他指标的教育政策含义不明显，整个指标体系的政策含义不突出。
2 忽视教育产出
我国的教育指标体系只是注重教育投入而忽视教育产出。有关教育产出的指标我们一项也没有。在我们的指标体系中，只有4项反映教育内部效益的指标：义务教育人口覆盖率、小学适龄儿童入学率、辍学率（主要指义务教育阶段情况）和生师比。
3 关注结果而不反映教育发展过程
我国教育指标更多关注教育发展的结果，一般不反映教育发展的过程。“以教育投入”指标为例：OECD不仅关注教育资金的数量，而且关注教育经费的来源以及经费支出乃至经费整个运行过程中资金分配的变化过程；而我国主要是以计划经济为主的教育经费投资体制，因此很少考虑资金的运行过程，一般只注重经费的最终数量——公共教育资金在不同教育层次的数量分配结果。
4 绝对参数多
我国的教育指标参数绝对数据较多，可比性较差。经统计，在我国教育发展统计公报中，以绝对参数为指标的有15项，占全部指标的42%。（注：王唯：《从中国教育发展事业统计公报看中国教育发展指标体系的特点》，《高等师范教育研究》2001专刊）
二 我国目前的教育指标数据和信息系统无法满足OECD教育指标数据及数据分析的要求
1 OECD教育指标体系中的数据成分和目前我国教育统计部门收集的数据成分存在较大不同
一般存在如下几种情况：
(1)相同的概念，却有不同的含义
比如，在B类指标中，OECD对“教育总支出”和我国“教育总支出”的定义是有区别的：OECD“教育总支出”中不仅包括公共的教育支出，而且包括家庭、企业和其他私人机构对教育机构的支付；我国的“教育总支出”包括国家财政对教育的支出，各级政府征收用于教育的税费，企业办学教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费及其他属于国家财政性教育经费。而其他非财政性经费支出涵盖的范围并不完全与OECD所定义的非公共支出相一致，尤其不包括“家庭、企业和其他私人机构对教育机构的支付”。
(2)相同的指标，却有不同的指标数据成分
比如，对教育经费统计，我国有两种统计口径：一种是以政府拨款投资教育，即国家财政性教育经费支出；另一种是包括各种经费来源的教育经费总支出。后者支出大于前者，两者的最终支出数据不难收集，但是如果按照OECD要求，对每一笔经费的最初来源、最终支出进行分项统计，则非常困难。因为在我国经费投资体制中，中央和省（市）除正常经费拨款以外，还筹措一定的教育事业费专款，有计划、有重点地拨给地方教育，但是这些资金是以最终支出的形式计算在教育总支出中的，因而无法考察这一类资金最初在各级教育层次中的分配。
(3)OECD教育指标中的数据成分比较精细，而我们数据成分的统计比较粗略
产生此种情况的原因：一是由于数据统计的基本单位不同。与OECD指标数据的统计方法相比，我国的教育统计数据不是以学生个体、学校为单位收集的，而是在县一级进行的汇总统计，这样的数据掩盖了县级以下地区间的差别，并在一定程度上降低了指标体系在分析和监测教育系统变化上的功能。二是由于各国的统计习惯不同。比如，A类指标中的“人口受教育程度”（各级学历层次）的统计，OECD关于国家对学历分类的层次为：第一层：学前教育和初等教育（相当于我国的幼儿园和小学）；第二层：初级中等教育（相当于我国的初中）；第三层：高级中等教育（相当于我国的高中）；第四层：后中等非第三级教育（这一级较难和我国教育制度中的级别对应）；第五层：第三级B类教育（相当于我国的高等职业教育）；第六层：第三级A类教育（相当于我国的普通高等教育）。然而，我国的统计部门对“人口受教育程度”的统计分类一般为：第一层：扫盲班；第二层：小学；第三层：初中；第四层：高中；第五层：大专及以上。很明显，我国对“大专及以上”统称为高等教育，即OECD的“第三级教育”，而OECD对“第三级教育”却还有更为细致的划分。
(4)OECD指标中有的数据成分在我国的相关统计中没有涉及
这种情况主要存在于E类指标和F类指标。E类指标主要收集受教育程度与就业、收入等有关数据。由于我国的教育指标主要局限于教育发展的数量和规模状况，基本不涉及教育与社会、教育与个人发展的关系等内容，这类数据需通过大型的社会调查获得相应数据。F类指标是通过4～8年级学生的数学成绩来反映学生的学习成就，OECD收集的是第三次国际数学与科学研究的部分测试数据，而我国对此只能是空缺。
(5)根据我国国情设置的指标
比如，在我国每年对外公布的《教育事业发展统计公报》中，有关“教育经费投入”部分，设置了“三个增长”的相关指标，以及教师学历合格率指标、学校危房率指标等，都具有很强的应时应地适于本国教育发展国情的针对性。
2 目前我国教育信息统计部门与OECD教育指标数据的信息系统存在较大差距
首先，有关我国社会经济背景方面统计信息的缺失影响了本项研究的开展。OECD教育指标不仅仅局限于教育内部，很大程度上是以这个国家的整个社会经济发展为背景，尤其是A类指标，主要以社会人口为背景，反映受教育人口的情况。我国统计部门每年出版《人口统计年鉴》，除了人口普查的年份以外，每年的《人口统计年鉴》上的数据，一般是抽样调查数据，而不是人口总体数据，无法满足OECD教育指标要求的数据成分。
其次，我国信息统计部门之间的信息缺乏协调和共享。从北京市范围来说，各个信息统计部门之间的信息存在封闭、交叉等问题。比如，北京市的教育经费统计数据分散在多个部门：北京市教委财务处掌握“教育事业性经费”的数字，但是该处不负责“教育基建经费”的统计，该项数字由教委基建处负责；北京市计委也掌握一部分国家拨给地方（区、县）的专项教育经费的数据，而这一数字和北京市教委掌握的专项基金之间有交叉。此外，北京市财政局也掌握一部分北京市教委并不掌握的高校教育经费的支出情况。在此种情况下，教育经费汇总十分困难。这同时也说明，即使在教育行政部门内部，仍然缺乏一个有效的信息统筹机制，信息不能共享。
三 OECD教育指标体系对我们的启示
1 OECD教育指标体系的价值分析理论对发展我国教育指标理论具有借鉴意义
任何一种指标的产生，都是一种价值取向的结果，是通过数据收集体现某种思想的过程。OECD教育指标体系是在一套比较成熟的指标理论指导下收集指标数据的。它关注的内容不仅仅局限在教育内部，而且关注教育与经济、教育与社会以及教育与个体的发展等全方位关系，从而使教育决策在社会大背景下合理定位教育的发展规模、速度和职能。
2 OECD教育指标框架的整体性和科学性对建立我国教育指标内容具有实践意义
OECD教育指标体系是一个完整的监测系统。这种监测不仅反映在独立的每个指标数据上，而且也反映在指标与指标的关系上。从指标分类上看，B类指标反映教育的人力、财力投入，它与国家的经济发展紧密结合，最能反映国家经济对教育的支持水平，以及国家投资教育的政策倾向性等。但是，如果不把B类指标与其他类指标做比较分析（比如，A类指标中的人口状况以及C类指标中各级教育参与水平），就很难看出国家投资教育的水平和投资政策是否合理、有效。
3 应建立一个较为完善的教育信息统筹系统
OECD教育指标体系是一个系统的、连续的监测过程，单独一次的指标数据所反映的信息很有限。只有系统的、连续的数据才能真正反映出教育发展的轨迹，反映出教育与经济之间的关系与变化，并且这种系统的连续的指标数据所提供的信息价值，大大高于几次独立实测所获得的信息价值的总和。
鉴于目前情况，笔者建议成立由教育规划、政策研究、教育财政、社会调查、教育统计和信息技术等方面专家组成的专门工作小组，负责定期研究现行教育政策，确定政府在教育发展方面的目标，根据目标决定相应的指标并对其进行分类，明确指标的数据构成，设计相应的工具或调查方法，从而完善我国的教育指标体系。