论国际农业保护与我国农业发展政策的选择，本文主要内容关键词为：农业发展论文,我国论文,政策论文,农业论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业保护历来是国际社会致力于本国农业发展时所采取的普遍政策。在农业发展上，各国深谙“国以农为本”之理，不论是发展中国家还是发达国家都对农业给予充分重视和保护，这已为实践所证明。原关税及贸易总协定乌拉圭回合七年多的谈判也主要纠缠于农产品的质量问题上，且争来争去都是美、欧、日等发达国家，这也足以表明发达国家对农业的重视。我国作为一个发展中国家，又是一个农业大国，政府对农业给予了高度重视，这不仅符合我国的国情，而且也是现阶段我国体制转换及经济快速增长之必然选择，保护农业势在必行。
一、农业保护是由其产业特征所决定的
1.农业是弱质产业，需要保护
农业固有的产业特征决定了它无法同其它产业部门进行平等竞争的弱质性，主要表现在：(1)农业生产对自然条件和基础设施的依赖性强。改善农业生产条件，无疑需要增加水利、交通等农业基础设施的投资。(2)农业生产要素具有相对固定性。土地、山林等农业生产要素中的自然资源，从数量上和地理位置上都是相对固定的，而农业自然资源的相对固定性阻碍了农业生产要素的自由流动，以及市场对农业的调节作用。(3)农业中的自然风险和市场风险同时并存，生产难免有周期波动。(4)农产品需求弹性小，由于农产品的市场容量有限，极容易形成农产品供求的大起大落，农业生产周期长而资金周转慢，从而使农业部门在市场贸易中处于不利地位。这些特性决定了农业在竞争中处于极为不利地位。因为市场机制的调整规律是引导生产要素从弱质产业向优势产业流动或转移，这在客观上就需要政府对农业实行保护政策。
2.世界贸易组织（原关贸总协定）在农业贸易立法上故设空隙，为国际农业保护提供可能
尽管关贸总协定中原则规定不允许实行数量限制及补贴等非关税措施，且在一般情况下，关贸总协定的条款既适用于工业制成品贸易，也适用于农产品贸易。但自总协定产生之日起，就把农业作为一个特殊问题来对待，在总协定38个条款中，就有4个对农业是例外的，因而在国际贸易立法上就为农业保护设置了空隙。
(1)关贸总协定对农业贸易作了特殊的规定，准允各国政府采取措施保护和支持本国农业生产者及消费者。关贸总协定第六条及第十六条规定，各国政府为控制农民破产和稳定农民收入所实行的农业补贴是合法的，农产品进口国不应对含有这种补贴的产品征收反补贴税；总协定第十一条规定，一国政府在对某项农产品的生产实施限制时，可以对其进口采取相应的限制；总协定第二十条规定，各国政府可制定自己的卫生健康标准来决定本国进口农产品的品质等。这些特殊规定为许多国家特别是发达国家极力推行高度保护的国内农业政策提供了法律空隙。
(2)关贸总协定的“免除条款”安排，使许多国家的农业贸易保护措施处于合法化地位。关贸总协定“免除条款”最著名的要数1955年对美国所做出的免除义务授权，免除了对美国1933年调整法第22节中各种农产品计划的监督，允许美国政府为执行其农业政策计划而对进口实施数量限制，从此使美国农业政策长期以来不受国际机构的监督和检查。欧共体后来也要求总协定免除对其农产品政策的审查，澳大利亚、瑞士等国也极力仿效，要求免检。
(3)关贸总协定条文中明显存在“灰色区域”，助长农业保护主义。所谓“灰色区域”是指关贸总协定对出口补贴、进口限制等非关税措施只作了原则上的规定，并未有明确的约束措施，因而一些国家就绕过或曲解总协定的规定，采取一系列“灰色区域”措施。如总协定第十六条第三款，一方面要求各国尽力避免采取农产品出口补贴措施，另一方面却又允许各国使用出口补贴来保持自己的出口在世界出口总量中的合理份额。而各国所占出口份额的合理与否以及评价标准则是一个很不明确的“灰色区域”，总协定从未作任何评估和确认，这就为某些国家利用出口补贴来争取国际农产品市场提供了法律空隙。特别是总协定的第十一条对农产品一般进口数量限制的例外规定（如前所述），为发达国家的农业保护政策留下了可乘之机。目前，一些国家在农业保护上为逃避关贸总协定监督所采取的主要“灰色区域”措施有：自动限制协定、配额、进口附加税、进口差价税等。
二、国际农业保护的主要措施
在现行多边贸易体制下，由于关贸总协定对农业贸易存在着明显的体制空隙，一些国家尤其是发达国家为稳定和刺激本国的农业发展，都大力推行了农业支持和干预的保护政策，其主要措施有：
1.财政补贴
在对农业的财政补贴上，发达国家总是凭借其雄厚的经济实力投入巨额资金，据1989年统计，欧美日等国家的农业补贴高达3000多亿美元，接近当年农产品出口值，欧共体每年大约拿出其财政预算的三分之二用于支持农业和发展。有资料表明，在这方面美国第一，欧共体第二，它们投入的补贴资金远高于其它国家的数量。据经济合作组织1989年统计，国家通过财政援助对农业的补贴费用，美国和欧共体1986年分别为608亿美元和303亿美元，同期美国与欧共体的农业劳动力数分别是314.3万和620万。由此可见，美国对农业的财政补贴是欧共体的二倍，而其农业劳动力数量却仅是欧共体的1/2，所以美国每个农民平均得到的财政补贴是欧共体每个农民的4倍，这是也是美国农场现代化水平高、农产品成本低的主要原因之一。
2.价格成本
在农产品价格支持方面，最近几年美国、欧共体的财政消费者每年要付出3000亿美元支持农业，尤以欧共体最甚。1968年开始，欧共体建立了内部统一的价格体系和统一的农产品市场，并建立了共同的农业基金，对农产品实行价格支持，保证农民收入能维持在一个比较合理的水平，避免大起大落。正是由于这一政策，到70年代末，欧共体粮食就自给有余，到80年代初主要农产品就发生了过剩，小麦过剩24%、大麦20%、糖料34%、牛奶24.2%，这与其价格支持政策直接相关。同时由于欧共体对农业大量补贴，农产品价格大幅度高出世界市场价格，为避免国际市场的冲击，维护农民利益，对进口农产品设立“门槛价格”，80年代欧共体的小麦门槛价格、大米和玉米的门槛价格分别高出世界价格的65%和56%，食糖、奶制品价格分别高出世界市场价格的90%和130%，其中黄油高出252%，这些过高的价格主要就是由于政府为了保护生产者的利益而不惜代价的价格支持政策所造成的。
3.关税保护
关税保护是一些国家为防止外部廉价农产品的进口冲击国内农产品市场，对外来产品征收差价税的措施。进口差价税＝门槛价格－当日抵岸价格，这就使外来的农产品价格与国内价格处于同一水平上，推动了价格竞争优势，尤其是欧共体为了保护内部较高的农产品价格体系，实施严厉的关税保护。从农产品的名义保护率（即农产品进口差价税与抵岸价格的比率）可看出农产品得到贸易保护的程度。据澳大利亚经济研究局分析，80年代欧共体农产品名义保护率平均为72%，日本为145%，美国为24%，可见各国为了保护本国的农产品市场，都不同程度的采取了关税保护措施。
4.出口补贴
出口补贴也是一些国家为了挤占国际农产品市场的措施之一，欧共体的农产品出口补贴费用相当大，每出口4美元的农产品就要补贴1美元。1991年欧共体共支付农产品出口补贴和贮存费用240亿美元左右，占当年农业支出的64.9%。欧共体农产品的出口补贴＝干预价格－世界市场价格，而干预价格一般比门槛价格低3%左右，所以，出口补贴略低于征收的农产品进口差价税数额，一般相当于世界市场价格的70%。欧共体正是利用出口补贴的优势，挤占了部分世界粮食和奶制品市场，从1981/82至1991/92年度，欧共体粮食出口量由1790万吨增加到2790万吨，在世界粮食市场中所占份额由9.6%上升到23%，还利用出口补贴挤占世界奶制品较大的份额，其中奶粉占67%，黄油占50%，炼乳占70%，奶酪占40%。美国为改变其出口市场较小的局面，1985年5月，美国政府颁布以谷物为主的农产品“出口促进计划”，按这一计划，美国政府向其农产品出口商提供补贴，以使美国农产品以较低的价格进入世界市场，1985-1995年，美国用于农产品出口促进计划的开支达32.2亿美元，其中约有19亿美元用于小麦出口补贴，占该项开支的60%，平均每吨小麦补贴费用为29美元，利用这一计划，从1985-1988年，美国共出口小麦6100万吨，同时也扩大了其稻米、饲料和植物油的出口。
三、我国农业发展政策的选择
我国是一个农业大国，农业是八亿多农民依赖最大的产业，其兴衰不仅直接关系到国民经济的稳步发展，而且关系到国家政权的巩固与社会安定，所以农业在国民经济中的地位与其固有的产业特征，决定了我国在由计划经济向市场经济转变过程中及未来相当长一段时间内需要对农业实行保护的发展政策。
1.在财政上保证对农业的投入
农业投资的增长是促进农业发展最关键的措施，据英国牛津大学J.A.MOLLET通过对若干发展中国家和发达国家多年资料的分析，认为人均收入每增加1%，农业总产值占国民生产总值的比重就下降0.6%，农业固定资产投资占农业总产值的比率就上升0.48%，据此推论，发展中国家的农业总产值再投入率为3.1%。而近十年来，我国农业总产值再投入率仅维持在1-1.5%，远低于3.1%的水平。国家财政作为农业投入的主体，1953-1978年全国支农资金占国家财政支出的比重平均达11%，进入80年代后，受国家财政收支状况不佳的影响，支农资金逐年减少，“七五”时期的支农比例仅7-9%，国家投资结构严重向非农产业倾斜。因此，必须调整国民收入的再分配格局，提高国家基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中用于农业的比重，并以法律和基本政策的形式保持稳定。一是各级财政应坚决贯彻落实《农业法》关于支农支出增长高于经常性财政收入增长的规定，保证预算内支农支出特别是其中的生产性支出及时足额到位；同时适当调整财政支出结构，把维护农产品低价销售的财政消费补贴资金转移到生产领域，强化对农业生产的补贴；二是引导预算外资金向农业倾斜，在不改变资金所有权的前提下，将一部分预算外资金用于支农；三是调整国家基本建设投资结构，增加农业投资比重；四是增强农业发展银行和国家开发银行等政策性银行的支农功能；五是提高农业贷款在国家信贷总规模中的比重，同时建立农业信贷国家财政补贴制，以财政对银行贴息方式间接帮助农民，支持农业发展。
2.建立农产品价格保护和支持政策
保护农业，从根本上说是保护农民的利益，保护农民的生产积极性，只有保护了农民的利益，农民得到实惠，农民的生产积极性才会高涨，农业这个基础产业才能与整个国民经济持续、协调发展。这就需要寻求国家宏观利益和农民微观利益的最佳结合点，精心构造农民投入的利益诱导机制。目前，我国农民生产积极性不高的重要原因在于农业的比较利益偏低，而比较利益低的根源又是农产品价格偏低，因此，提高农产品价格实属必然。考虑到随着市场经济体制的建立，农产品价格水平将主要取决于农产品的市场供求状况的实际，为了减缓和克服市场风险，保证农业生产者的收入，使农民的利益保持在一定的水平上，要借鉴欧美日等国家的经验，尽快建立我国的农产品价格支持和保护制度。第一，在放开农产品价格之后，国家应在科学监测农产品成本和计算基础上制定最低保护价，即国家干预价格；第二，建立专项农产品市场储备调节制度，以丰补歉，防止价格波动对供求产生不良影响；第三，为了确保国家能掌握必要的农产品商品量储备以及保障社会安定，建议制定相应的农产品收购法，把当前和今后一个时期里行之有效的政策、措施等，用法律形式定下来；第四，积极与国际市场接轨，发挥国际农产品市场对国内的补充、调节作用，支撑国内农产品供求关系的稳定。
3.实施农业贡献回转政策
根据中国科学院国情分析研究小组研究分析，农业发展对国民经济的贡献大致分为三个时期：一是绝对贡献期，农业是国民经济的主导部门，对国民经济的贡献经常大于非农业部门；二是相对贡献期，非农业占国民收入的比重与农业部门大致平衡，两者对经济发展均具有相对的重要性，彼此相互支持，相互促进；三是贡献回转期，当非农产业占国民收入比重大大超过农业部门的比重，并成为经济主导部门时，农业的发展就有赖于非农业部门的支持，非农产业理应对农业作出更多的贡献。他们进一步分析认为，我国农业目前开始进入贡献回转期。根据这一分析判断，我们认为，保护农业不仅要求国家在宏观政策上校正对工业和城市的长期过度倾斜偏向，保证农业的积累应当转向于农业和自身发展，而且工业还应对农业的发展做出更多的支持。第一，真正认识农业发展在促进国家工业化、改善城市居民生活，发展国民经济中的基础地位和作用，把强化农业的重要地位和基础作用作为经济发展的长远战略；第二，以加强农业为重心，合理安排工业发展顺序，把农业的增长和它所提供的工业品需求市场作为安排产业和其他产业增长的参数；第三，今后国家工业化的继续推进主要依靠工业的自身剩余积累，逐步建立起工、农业发展主要依靠自我积累，工业剩余回流农业，并在国民收入再分配上支援农业，保护农民利益的城乡积累和分配机制，使城乡和工农业利益在协调的基础上共同发展。
4.完善农民利益表达机制，增强农民的自我保护能力
农业的市场化，要求国家从制度上、政策上予以保护，彻底清除市场上的超经济力量，以保障农民利益，这是发展农村市场的必要政策，同时，还必须强化农民的自我保护意识，提高农民的自我保护能力，完善农民利益表达机制，建立代表农民利益的市场中介组织。发展市场经济，如果没有农民自己的、完整的、忠实的代言人，农民如果没有能力去谈判或协商产品销售，去影响市场价格，农民在市场竞争中只能处于被动地位。因为市场本来是由买卖双方构成的，任何一方都受制于另一方，只有双方协调、互相影响，竞争才能是平等的。然而，由于我国农民自身固有的思维定势、文化素养、技术素质以及市场意识的低下，由于居住的分散和生产规模的狭小，客观上决定了他们与市场经济的要求还相距甚远。加之现阶段国家还没有哪一个部门能对农民负责，没有哪一个部门与农民结成利益共同体，没有哪一个部门能够有效地维护农民的利益，致使农民利益经常受到来自方方面面的侵蚀。在这种情况下，要真正让农民承担起农村市场主体的角色，必须尽快建立起以充分发挥农民个人民主权力为实质，真正代表农民利益的属于农民与政府之间的中介组织和利益表达机制，由他们为农民办事说话，与政府打交道，提高农民的谈判地位，并把农民分散、零星的、单个的经济行为纳入到有组织、现代化的市场经济活动中来，从而增强农民的自我保护能力。市场中介组织既可以是合作性质的，也可以是贸工农一体化、产供销一条龙的组织，还可以建立象日本农协那样的组织。必须注意的是，农业中介组织的建立是农民自己的事，应由农民自主选择，任何行政干预只会适得其反。
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