从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税，本文主要内容关键词为：看我论文,发展趋势论文,社会保障论文,费改税论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年9月15日的《南方都市报》报道说，国家税务部门正在进行社会保障的费改税筹备工作，各相关工作正在积极推进，预计“十一五”时期费改税有望正式施行。改革进行到目前这个阶段，重新提起费改税问题，说明此事已有充分准备。其实，社会保障费改税的动议由来已久，在多年来社保费改税的争论中，一直占上风的始终是从税派，甚至出现了“一边倒”的现象。从税派的一个重要根据是：国外一百几十个国家实行的都是社会保障税，而不是费；费改税是大势所趋，我国应与国际接轨，跟上这个国际大趋势。
笔者对此一直持有不同看法。笔者认为，第一，关于费改税是国际潮流的说法与事实不符，起码有失偏颇。第二，目前阶段下，我国实行社保费改税不符合当前社保改革的方向，超越经济发展的阶段，不利于社保制度的长期建设，政府将有可能陷入承担无限责任的境地。
一、国际潮流不是费改税，而是弃税改费
1.社会保障费改税的潮流主要发生在1980年代以前
自19世纪80年代现代社会保障制度(这里主要指养老保障)在德国诞生以来，全世界社会保障制度的缴款形式大致上经历了一个“费→税→费”之字形的曲折改革道路。1883年德国颁布“劳工疾病保险法”，1884年颁布“劳工灾害保险法”，1889年颁布“劳工老年残疾保险法”；1911年三法合一，另增遗嘱保险，汇编成“社会保险法典”，亦称《德意志帝国社会保险法》。从那时立法至今，德国社保缴款始终是费，而不是税。就是说，社保制度自从在世界上诞生之日起就是费。德国制度的特点是雇主与雇员均摊费用，政府给予一定的补贴，不纳入政府预算；雇主与雇员联合组成自治管理机构，政府只是予以监督。
德国制度影响了整个欧洲，在第一次世界大战时，法国、英国等已模仿建立起了各自的社保制度。直到第二次世界大战，卷入战争的国家几乎都或多或少建立各自的德国式即俾斯麦式制度，具有差别不大的缴费制、无预算、非财政性、行业性自治、现收现付制等重要特点。从供款的性质来看，这就是世界社保制度第一个阶段，即实行缴费制。在这个阶段，拉丁美洲国家建立的保险制度也具有同样的特征。
第二个阶段是费改税的阶段，即从1946年至1980代初。二战以后，随着英国在1946年宣布建成福利国家，欧洲国家纷纷效法英国模式即贝弗里奇式制度，实行普享型的社保制度。在欧洲，英国是费改税最彻底的国家之一，除了北欧三国以外，西欧其他国家都没有效法成功，变动不大，依然保留了缴费制。虽然美国社保制度建立于1935年，但其真正引起人们注意的是在战后，这时美国的缴税制与英国的费改税加在一起，开始共同起到一定的示范作用。值得注意的是，在1960年代亚非拉民族国家独立浪潮中，又有一批国家开始加入世界“社保制度大家庭”，建立了各自的社保制度，其中英国前殖民地国家中有十几个实行中央公积金制，这显然是费而不是税，另一部分国家有的是费，有的是税；法国、西班牙和葡萄牙前殖民地国家的情况差不多，税费兼有。这个时期是资本主义的黄金时期，是现收现付制的鼎盛时期，是西方福利制度历史上真正的或说惟一的费改税时期，换言之，发达国家的费改税仅仅发生在这个时期。这是因为，彼时的财政状况非常好，人口年轻，“婴儿潮”导致社保制度供款人口增长十分稳定，制度收入大于支出。
2.20世纪80年代以来的世界性改革潮流不是费改税，恰恰相反是税改费
第三阶段是从20世纪80年代初开始的，从此，世界范围内掀起了一个社会保障税改费的国际潮流。主要原因有四个：一是1973年第一次石油危机导致发达国家发生了自战后以来最严重的一个经济危机，各国财政出现危机，波及到社保制度的平衡问题，因为所有国家实行的是现收现付制。这是深层次的国内经济危机导致的社保制度融资模式的危机，即对现收现付制提出的一个挑战。二是20世纪80年代初英国撒切尔夫人上台和1981年里根总统上台掀起的大西洋两岸发达国家新自由主义的改革浪潮，这种保守主义思潮的私有化浪潮席卷了绝大多数国家，改革的对象就是选择福利制度的支出。三是20世纪90年代出现的全球化浪潮，使传统的现收现付制已不适应劳动力的跨国流动。四是由于美国以弗里德曼为首的著名新自由主义经济学大师带领的“芝加哥小子”对智利的重要影响等原因，拉美国家以智利为代表的社保私有化改革开历史之先河创造了一个崭新的个人账户积累制，引起了全世界的注意，并逐渐成为各国政府决策者和学术研究者的一个新兴社保样板。这就是第三个阶段：税改费阶段，这个时期至今也未结束，无论是老牌资本主义国家，还是转型国家，税改费的浪潮风起云涌，汹涌澎湃，方兴未艾。
1980年代以来至今在几乎所有发达国家和发展中国家掀起的改革目标之一就是对社保和福利制度进行大面积的“瘦身手术”，从减少税种税目到削减税收水平，从税改费到降低费率，等等。
发展中国家和转型国家税改费的幅度最大、力度最大、步伐最大，并一步到位。拉丁美洲国家率先改革，引入个人账户，将先前的社保税一次到位改为社保费，将现收现付制改为个人账户储蓄制；从1981年截止到今天，大约已有12个拉美国家进行了智利模式的改革；在亚洲，新加坡中央公积金模式的示范效应引起其他发展中国家的广泛关注，90年代初中国统账结合制度的建立显然首先使用的是费；2000年中国香港地区强积金的正式实施比新加坡还更为彻底，一步就跨越到智利模式的个人资本化账户模式，并一举实施了分散型决策制度；2000年蒙古名义账户制的建立与运转，也是税改费的结果；此外，从90年代至今若干转型国家如俄罗斯、波兰、拉脱维亚、吉尔吉斯斯坦等引入名义账户制，采取的都是缴费制而不是缴税制。
欧洲发达国家尤其是老牌资本主义意大利和瑞典实行的名义账户制、爱尔兰的半积累制、2000年德国的积分制改革等，均部分或全部地实行了税改费，或进入了税改费的进程；再者，2001年布什政府草拟的三个改革方案都是统账结合的部分积累制，即把一部分税改为费，划入个人账户，进行市场投资，带有强烈的储蓄性质；其他正在拟议税改费的发达国家还包括欧洲的西班牙和葡萄牙等国家，亚洲的日本和韩国等。尽管这些国家的名义账户制改革正在拟议讨论之中，还没有呈交国会，但其改革取向无一不是税改费，以加强缴费与待遇之间的联系，无一不是通过引入账户因素(包括名义账户)对待遇水平进行制度约束，以减少国家的财政负担。
3.我们应该与哪个国际潮流接轨
从上述可看出，摆在我国社保制度改革面前的有三个选择：
第一，在世界各国社保改革潮流中至少存在着2个潮流，而不是1个，既有费改税也有税改费的潮流，我们不能只看到事情的一面，只看到一个潮流，问题是我们应该与哪个国际潮流接轨。
第二，费改税确实曾经是一个国际潮流，但那是20世纪80年代以前的国际潮流，现在早已“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，摆在我们面前有旧潮流和新潮流，我们应该跟哪个国际潮流接轨?如果泛泛地说与国际接轨，如果是大势所趋，恰恰应该是税改费，而不是费改税，引入个人账户的积累制和引入虚拟账户的名义账户制才代表着新的历史潮流，它们是制度创新。所以，所谓国际潮流、所谓大势所趋，应该是税改费。另外，在社保制度改革以外也同样存在了税改费的事实，例如，许多以往通过征税提供的公共物品，随着现代科学技术的进步，已变得有可能成为收费的对象；20世纪80年代以来的改革中，发达国家之所以减少税种数量，其政治目的是为了顺应选民意愿，其经济目的是为了充分发挥市场机制在配置公共资源方面的作用，其制度目标是为了能够体现受益与付费相结合的原则。
第三，与缴费制还是缴税制接轨，哪个“轨”更符合我国的国情?哪个“轨”能把我们送达十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡的社会保障体系的彼岸?
二、社保制度采取缴费制和缴税制的本质区别
1.税与费的基本区别与基本理论
在市场经济国家，纯公共物品一般是由政府征税来提供，而准公共物品一般由公共和私人混合提供。对准公共物品的提供，有的国家采取税收的形式，而有的国家采取收费的形式。由于某些准公共物品受益对象具有明确的指向性和局限性，所以，对它们的提供仅仅采取收费的融资形式难以筹集足够的资金，政府往往还从税收中给予一定的补贴，即采取税费混合的提供方式。税与费二者的共性在于：一是征收主体都是政府及其授权的职能部门；二是均属于财政性资金，都是为了实现政府的职能；三是均有“强制性”和“固定性”。根据经济合作组织(OECD)的定义，税收是“对政府的强制性的、无偿的支付”；世界银行的定义是“为公共目的而收取的强制性的、无偿的、不可返还的收入”。上述两个定义都表明，强制性、固定性和无偿性是税收的本质特征。
税与费的不同点在于是否存在“无偿性”。税的缴纳者从公共部门提供的公共物品和公共服务中获得的收益没有直接的对应关系，是无偿的，因为税收可以进行转移支付。税收的无偿性决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人，可由国家统筹安排使用；而费的缴纳者应从公共部门所提供的公共物品和公共服务中直接受益，缴费者相应地从公共部门所提供的服务中直接受益，其缴纳费用数量与受益程度之间基本上存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在着一种“有偿交换”的关系，具有一定的返还性质。因此无偿性是税与费的重要区别之
2.我国费的主要特点及其分类
在我国，费主要有两种，即“规费”和“使用费”。其中，“使用费”是政府向特定公共设施或公共服务的使用者收取的费用，广义的使用费还包括特许金和特别课征等形式，例如对专有技术征收的使用费。所以，“使用费”常常带有“租金”的属性。
“规费”是政府行政部门向个人或企业提供某种特定劳务所取得的特定报酬。我国目前税务机构征收的规费包括教育费附加、文化事业建设费、水资源补偿费、价格调控基金、林业建设基金、农村教育费附加、河道工程管理费等。“规费”还可以分为三类：第一类是司法规费，如诉讼费、婚姻登记费等；第二类是行政规费，如护照费、身份证费等；第三类就是特种定向费，社会保险费就应属于这一类。截止到目前为止，我国税务机构将社保缴费归入“规费”类别。
3.社保费的特征与类别
抛开国家专门设立的各种社保储备基金(如挪威的石油基金)和直接通过一般税收(如法国的烟酒税等)为社保制度进行融资等其他手段，仅从雇主和雇员双方缴款的性质来看，世界各国社保融资手段大致可以划分为两大类：缴费制和缴税制。有些文章把社保供款分成三类，但我觉得分成这两类就足够了。
世界各国的社保缴费制可以分为四类：(一)账号型缴费制，如法国(除去ARCCO)、荷兰、卢森堡、西班牙、葡萄牙等，他们没有设立个人账户，而只是一个账号的号码而已，最典型的是美国(如“社会安全号”)，这些国家强调的是个人和单位供款的连续性的纪录；(二)账户型缴费制，如智利、新加坡、香港等；(三)名义账户型缴费制，如瑞典、意大利、蒙古等；(四)积分型缴费制，如德国基本保险的积分制和法国ARCCO计划等。后三种类型强调的个人供款的多寡和高低，带有很明显的储蓄性质，尤其是账户型缴费制和名义账户型缴费制。
三、目前社会保障不宜费改税
1.学术界主张费改税的主要依据
笔者通过文献检索发现，国内学术界主张费改税的主要依据可以归纳为以下几个方面：一是可以与国际接轨，认为国外发达国家中大多数都是税，不是费，费改税是国际改革的大潮流；二是费改税可以提高征缴率，提升征缴权威性，增强征缴的强制性，以此来加大征收力度，避免逃费的现象；三是可以降低成本低，尤其是地税系统遍布全国，业务熟练，队伍整齐划一，费改税之后，由其实施全部征收，利用现成的机构可大幅降低征缴成本；四是可以解决当前双重征收的一些矛盾。当前我国有16个省份实行单项或多项社会保险费由税务机关征收，基本格局是社保经办机构与地税系统各占半壁江山，于是，在程序存在很多不顺的地方，例如，由社保经办机构管审核，地税管征收，社保机构复审等，这个过程中产生一些矛盾，如核准的统计口径的问题，票据的传递时滞问题、复审差错的纠正问题等，存在一些相互推诿的现象，降低了效率，差错率比较高；五是费改税可以建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的管理体制，三位一体，相互制约，相互监督，这种“三管齐下”的格局可以加强社保资金的安全性，有效防止挪用挤占和腐败；六是有利于扩面。目前社保覆盖面太小，只覆盖了城镇人口，广大农村等没有覆盖进来；七是有利于提高统筹层次。目前的统筹单位层次太低，主要是县市级统筹，不利于资金投资管理，对全国劳动力流动产生很大负面影响；八是符合全国范围的费改税的大趋势，有利于建立公共财政制度和政府职能的转变，等等。
2.不主张费改税的诸多理由
在目前经济社会发展条件和社保制度框架下，笔者之所以不主张费改税，是基于以下诸多理由的。
(1)费改税将切断缴费与待遇之间的联系。区别“税”和“费”的重要标志是看当前社保制度供款与未来待遇之间是否存在紧密联系。如果我们的制度设计需要这种联系，强调个人和企业的缴费激励，那就应该选择缴费制；反之，才应该选择缴税制。
从理论上看，社保税和社保费都具有“固定性”和“强制性”这两个特点。但是他们之间在第三个特征“无偿性”上却存在重要区别：对税来说，虽然它在缴税人与政府之间也存在一种“交换”关系，但却是无偿的，缴税后就取得了享有国家提供公共产品的一个权利，这个权利与其缴税的多少关系不大，与其消费这项公共产品的数量和质量既没有直接对等的关系，也没有完全对称的关系，比如，清洁工与百万富翁相比，他们之间在个人所得税的贡献方面是不可同日而语的，但他们在享有的公民权利及赋予其消费公共产品方面却享有完全平等的权利。换言之，对百万富翁和清洁工来说，他们的税赋都具有“无偿性”。
但对费来说，虽然它也具有“固定性”和“强制性”特征，但却不具有明显的“无偿性”，相反，它带有强烈的“补偿性”和“对等性”。这是纳税与缴费之间最本质的区别。
我国目前阶段建立社保制度的一个基本原则应是强化缴费与待遇之间的联系，这个原则不能动摇。否则，费改税就等于在理论上将国家承担社保的无限责任予以理论化了，实践中就等于将社保责任完全推给了国家。这既是一个理论问题，也是一个导向问题，还是个社保制度设计的一个方向问题，我们不可轻视。一字之差，我们改变的将是社保制度的根本属性。
强调国家、企业、个人三方责任共担，这应是我国社保制度长期坚持的一个基本原则。中央多次强调，我们应建立一个具有“长效机制”的社保制度，要加强个人缴费和待遇受益之间的联系。费改税则是走向一个完全相反方向的开始，是一个重大的制度转折的开始。
(2)费改税不符合目前的制度环境要求。由于我国实行的统账结合制度，从理论上讲社会统筹部分可改成税，但个人账户部分则是不可能的。但如果将社保缴款如此一分为二，这个制度就变得人为复杂起来，超出了当前基金运行和公众理解所承受的程度，使制度“弹性”不足，“僵化”有余，因为税的刚性要比费的刚性大，未来改革的空间荡然无存。我们的社保制度还远没有定性，更没有定型。例如，做实个人账户规模目前存在好几种，仅11个试点省市之间的比例就多达3种之多(辽宁是8％，吉林、黑龙江是5％—6％，其他八省市从3％开始起步)；再例如，公务员和事业单位改革的方案远没有定论，重要的是，农民工、失地农民和务农农民的社保制度还没有成型的方案，保留缴费制就等于为他们的加入预留了接口和余地。
(3)费改税不符合当前社会经济发展水平。费改税将涉及纳税人的定义和税率的设定等许多问题，但在目前经济社会发展水平下，农民年均纯收入只有3255元(2005年底国家统计局数据)，连农业税都免了，当然就更没有能力做社保纳税人；此外，在社保门槛较高，农民工、失地农民、甚至就连城镇非正规部门就业人员都很难覆盖进来的现实中，如果将费改成税，那就在相当一段时期内把绝大部分就业人口排除在纳税人资格之外，就是说，目前的经济发展水平与社保制度门槛设计之间的差距，在费改税之后就会在严酷的现实与税收本质所要求的普享型制度之间人为地造成一个巨大的心理落差，在实践中就会造成人为地“社会排斥”，将农民“合理合法”地拒之门外，与构建和谐社会背道而驰。这时，政府将处于尴尬境地，十六届六中全会《决定》提出的到2020年建立覆盖城乡社保制度的目标就难以能实现。
(4)费改税可提高征缴力度及其权威性的说法没有根据。征收力度的大小不在于缴款的性质是费还是税。法国的社保供款就是费，征缴机构是由一个私人立法地位的自治机构代缴的即“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”，征缴力度照样很大；其他国家的实践也证明，在实行缴税制和缴费制前后没有什么明显的变化，或说，根本就没有减弱其征缴的力度。征缴力度的大小，征缴率的高低，其关键条件之一在于制度的设计是否合理，是否科学，是否符合经济社会发展现状。当前征缴力度不够，问题主要出在目前我们的制度设计存在诸多问题，导致逃费现象严重：第一，费率门槛太高，企业和个人负担较重；第二，社保制度便携性太差，非正规部门和农民工等群体不情愿加入；第三，账户比例太小，回报率太低，制度没有吸引力；第四，透明性太差，既没有银行存款式的利率预期和可选择性，又没有银行存款式的方便和透明度。以上这些制度问题才是造成征缴困难的主要原因。不解决这些问题，就不能从根本上解决“逼我参保为我要参保”。银行存款具有完全的激励性，这就是一个正面的案例。
另一个案例是我国的养路费的征缴问题。我国目前的养路费是由路政局征收的，而不是税务部门。在改燃油税的讨论中，就笔者所知，根本就不是什么征收力度的问题引起的；多年的实践，路政局征收养路费并没有影响征缴力度和征缴的权威性，没有影响其覆盖面。
(5)费改税现阶段不是加强社保资金安全性和监督力度的必要条件。上海社保案披露以后，媒体也将社保资金的安全性问题与税费联系在一起了。在发达国家，欧洲实行费的安全性从来就不比美国实行税的安全性差。总的来说我国实行“费”还是“税”与资金安全性关系不大，关键在于制度的设计是否科学。目前制度设计的2个困境是威胁资金安全性的主要根源：第一，资金投资仅限于协议存款和国债，投资回报率低，造成各地暗渡陈仓，违规操作；第二，统筹层次太低，过于分散，导致资金管理分散，中央无权管理，更无权调动。
税和费的强制性在理论上一样的，对其安全性的要求也是一样的，投资增值保值的要求也没什么太大的差别；关键在于制度设计本身。
(6)费改税与社保制度统筹层次是否能够提高基本无关。目前我国社保制度统筹层次主要是以县市为主，真正大收大支意义上的省级统筹还很少，甚至包括东北三省的所谓省级统筹也没有实现大收大支，收支完全两条线。早在1991年国务院发布的33号文《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就指出“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，16个年头过去了，统筹层次始终停留在市县级，几乎一步也没动。我们须先回顾这样一个事实：那时，在1991年的这个33号文中连统账结合这个概念还没有提出呢就已经提出了省级统筹的目标，可是，16年以来，不算原劳动部和现在的劳动和社会保障部颁发的文件，凡是以中央和国务院名义颁发的任何文件和文字段落，只要涉及到社保问题的专门文件和相关段落，就必提“逐步实现省级统筹”。据初步统计，尽管已高达十几次之多，为什么还一直没有实现呢?如果费改税可以实现省级统筹的话，那么彼时实行了费改税是否就意味着此时就可实现了省级统筹呢?答案当然是否定的。
决定是否能够实现省级统筹的决定性因素只有一个：制度设计是否符合现行的经济社会发展水平的要求。在二元经济条件下，只要有社会统筹部分，发达地区就存在道德风险的可能性。所以，从理论上讲，只有缩小统筹部分、扩大账户规模才能杜绝道德风险，进而提高社会统筹水平；如果将单位和个人缴费全部划入个人账户，就可马上实现全国统筹。而税的无偿性特征恰恰相反。费改税还牵涉到很多其他复杂问题，比如，是实行中央税，还是地方税，或是共享税?如何科学划分中央与地方的责任和义务?基本社会养老资金改成“税”，那么如何对待统账结合的医疗保险资金?等等。所有这些，在目前阶段还没有定论，它们都是费改税的制约因素。
四、关于征缴主体的几点政策思考
1.目前双重征缴存在的弊端
从地区分布来看，目前社保缴费基本上一半由税务机构征缴，一半由社保经办机构征收。这种双重征收体制存在一些弊端。一是税务机关征缴可利用现有的网络队伍，成本低，经验多，但与社保经办机构的衔接易产生摩擦，如核准的统计口径问题，票据的传递时滞问题，复审差错的纠正问题等；二是短期内征缴额可能有所突破，但长期看税务机关容易把精力简单放在“钱”上，从而忽视社保制度的长期建设，而社保制度和社保资金是周期长达二、三十年的一个长期任务；三是在资金的征缴、投资管理、津贴发放等环节之间就容易产生脱节，社保、税务、财政三家都为钱转，三方共管的格局很可能导致责任不清，主体不明，互相推诿，界限混淆，在制度运行和制度建设上“落空”，容易导致三个和尚没水喝。
2.由劳动和社会保障部负责征缴的优势
在我国社保改革中，要解决缴费激励机制、提高统筹层次、避免道德风险和逆向选择、规避巨大转型成本、保证收益率等问题，就必须对制度选择做出决定：是在采取实账积累还是“名义账户制”之间进行抉择。在既定的已有部分省市做实账户的既定事实面前，社保主管部门与社保资金离得越近，制度运行与资金运用联系得越紧密，就越有利于制度的整体安排，这是社保制度改革的一个特点；换言之，征缴主体越是贴近于制度设计者与运行者，改革就越有效率。
基于这样一个思路，笔者认为，应该避免五龙治水，应该责任明确落实到一个部门来对社保改革负全责。劳动和社会保障部是制度的设计者和操作者，由其一家对社保改革全程负责，责任明晰，有利于资金管理与制度建设的结合，有利于长期的制度建设。资金征缴部门与行政主管部门合二为一，有利于制度改革的效率、动力、宏观性、前瞻性等统筹考虑，这对于统账相结合的制度还没有完全定型的情况下，更为未来的改革留下空间。
在未来的改革进程中，要建立一个能够有效解决缴费激励机制、提高统筹层次、避免道德风险和逆向选择、规避巨大转型成本、保证一定收益率的制度，眼下能看到的，惟有采取“名义账户制”的思路，别无他途。只有这样的制度架构，才能实行十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡的基本社保体系。
在既定的已有部分省市做实账户的既定事实面前，社保资金与制度运行之间越是贴近的制度，就越有可能实现“名义账户制”的思路；换言之，征缴主体越是贴近制度设计者和操作者，就越有可能走向名义账户的思路。反之，资金征缴与资金使用分离之后，实行“名义账户制”的可能性就更小了。
3.征缴体制的过渡方案
鉴于目前双重征缴的现状，我们有若干过渡方案可供选择：第一，可暂时维持这个现状，待时机成熟时，完全过渡到社会保障部门征缴。第二，可暂时将统筹资金由税务部门代缴，账户资金由社保部门征缴，待时机成熟时，完全过渡到由社保部门征缴。第三，现在就立即明确，由社保部门完全征缴。
标签：社保证明论文; 费改税论文; 社保缴费论文; 账户分类论文; 社会保险论文; 代缴社保论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 基本账户论文; 国家部门论文; 经济论文; 税务师论文;