论统筹城乡发展中的农村劳动力转移，本文主要内容关键词为：城乡论文,农村劳动力转移论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前农村劳动力转移的现状及其分析
（一）我国农村农业劳动力基数大，增长快
据统计表明，我国现有农村劳动力总量4.9亿左右。其中至少还有2亿～2.5亿左右处于失业或隐性失业状态[1]（P75）。如果扣除近1亿农民工跨省跨区域流动转移就业，农村剩余劳动力至少还有1亿～1.5亿左右。
（二）农村中小企业吸纳农村劳动力的能力在减弱
伴随体制创新、结构调整、技术进步和扩张就业的资源资本不足，目前农村中小企业吸纳就业和创造就业的能力已大幅度下降，制约着农村劳动力的转移。看来单纯依靠原来农村中小企业的发展模式和农村工业化，已不能从根本上解决目前农村劳动力的就业问题。
（三）农村人力资本质量较低
2001年，农村劳动力中，小学以下文化程度的占38.83％（其中不识字和识字不多的约占7.69％），初中文化程度的占48.89％，高中以上文化程度的只占12.28％（其中高中和中专文化程度的占9.65％，大专以上文化程度的占2.63％）[2]（P121）。农村劳动力总体素质较低，很难适应现代非农产业发展的要求，影响了劳动力的有效转移。特别近几年来，中国沿海发达地区的经济发展正在由过去的劳动密集型向资本、技术密集型转变，非农产业就业对劳动者素质要求越来越高，要求就业人员由体力型向技能型转变，没有技术的农村劳动力，就业竞争力越来越弱，就业空间也越来越小。
（四）城乡二元结构体制的障碍
长期以来，我国实行的以户籍管理制度为基础的城乡分割体制，使农村劳动力难以在城市和乡村之间自由流动，形成了城乡二元的缺乏竞争的劳动力就业体制，阻断了农村劳动力向城市转移就业的途径，农村劳动力难以在全社会范围内进行优化配置。这是目前城乡就业结构不合理的制度根源。户籍制度造成了农村剩余劳动力在劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面与城镇劳动力的不平等，现行就业制度导致农村劳动者在求职、就业、管理等方面的不平等待遇，社会保障制度把农民几乎排除在外。
（五）农村城市化严重滞后
我国城镇化水平低于世界平均水平，严重滞后于工业化，已成为国民经济快速发展的制约因素之一。城镇化水平的高低与农村剩余劳动力转移有密切的联系。按一般的经济运行规律，城镇化水平越高，所形成的公共需求积聚效应就越大，其吸纳的劳动力就更多。城市化滞后，第二、三产业就难以分享聚集效应；特别是就业潜力巨大的第三产业更难以获得发展，加剧城乡就业矛盾和农业剩余劳动力转移的困难。城镇化发展缓慢制约了农村剩余劳动力转移速度。
二、加快农村劳动力转移的宏观政策取向
（一）以城乡统筹发展的新思路，确立新的指导思想
要实现农民富裕必须有效地转移农民，减少农民，这是世界各国走向现代化的最基本经验。因此解决农村剩余劳动力转移问题，必须按照统筹城乡发展的新思路，把城市、农村经济和社会发展作为国民经济和社会发展的全局和整体统筹考虑农村劳动力的转移就业，打破不利于农村劳动力转移就业的城乡分割的二元结构体制，实行制度创新，实现生产要素包括劳动力、资金在城乡双方按市场规律自由流动，其核心是劳动力的自由流动。为此，要从原来仅仅局限于农业农村内部转到着眼于城乡全局，以城镇化为主导，立足于城乡要素流动，从局限于农村中小企业发展转到农村工业化和城镇化有机结合和相互促进，从“离土不离乡，进厂不进城”的转移模式向鼓励农民“离土又离乡，进厂又进城”的模式转变，实行农村劳动力产业转移与向城镇空间转移相统一，就地就近转移消化与劳动力跨省跨区域流动相结合。我国农村劳动力转移实质就是要解决农村人多地少、劳动力过多而资源短缺的矛盾。因此，从统筹城乡经济社会发展战略出发，我国的工业化和城市化的任何政策手段都要紧紧围绕实现农村剩余劳动力的有效转移这个核心，工业化和城市化要有利于农村劳动力的转移就业和农村经济的发展。要防止离开农村劳动力转移和农民就业的单纯工业化和城市化倾向。
（二）以城镇化为主导，立足于城乡要素流动，推进城镇化进程
国际经验表明，工业化与城镇化的同步发展，对于提供更多的就业机会是至关重要的。城市本身的集聚效应就有利于创造更多的就业机会。我国20世纪90年代以来规模急剧扩大的农村剩余劳动力跨地区流动现象，从另一个角度表明，主要依靠“离土不离乡，进厂不进城”的农村就地转移模式，已无法解决数以亿计的农村剩余劳动力的出路问题。以城镇化为主导，立足于城乡要素流动，加快城镇化进程的发展战略应成为今后解决农村剩余劳动力就业问题的根本出路。
1.把小城镇建设与农村中小企业发展和繁荣城镇经济相结合。小城镇接近于农村，乡镇企业集中在小城镇，农民就近转入小城镇就业，与土地的关系维持一段时间，既可降低农村剩余劳动力转移的成本和就业风险，又可有效地避免在大中城市吸纳能力有限的情况下，农民大量涌入城市所产生的种种问题。当然，这并不意味着可以遍地开花建小城镇，相反，必须以现有的县城和部分条件好的建制镇为重点加以发展，使之成为农村经济中心和农村劳动力转移的主要地区。为了促进小城镇的发展，应制定优惠政策，鼓励农村企业连片集中发展，建立工业小区，引导企业向小城镇集聚，发挥产业聚集经济效应，壮大县域经济和城镇经济。把小城镇建设与发展小城镇特色产业和主导产业结合起来，利用当地资源条件和区位优势，形成合理的城镇产业布局和各具特色的城镇经济，以工兴镇，以商贸旅游兴镇，带动块状经济发展，繁荣小城镇经济。要发展有比较优势的劳动密集型工业和为中心城市相配套的工业。同时完善农村市场体系，发展农业产业化和社会化服务体系。农村小城镇建设一定要立足于繁荣农村经济，吸收劳动力就业。实践证明，以农村小城镇为依托，以农村工业化为内容，带动农村经济全面发展，是能够更多地吸纳农村劳动力就业的。浙江义乌市坚持流通兴镇、市场兴农，带动县域经济发展，解决了二十万农民就业，以城镇化带动农村工业化和城乡一体化，为我们提供了有益经验。
2.要走大中小城市与小城镇协调发展多元化的城镇化道路。由于我国特有的二元经济社会结构，我国的城镇化严重滞后，工业化与城镇化相互分离。而现在我国农村劳动力严重过剩，解决就业问题主要靠发展非农产业和推进城市化。城市人口规模大，有聚集效应，第三产业容易发展起来，扩大就业成本低。第三产业发展和城市化明显呈正相关关系，我国第三产业不发达是城市化滞后的结果。我国不同规模的城市都有很大发展空间，必须充分发挥各类城市的产业聚集和经济辐射扩散作用以及对农村劳动力的吸纳。因此我们一方面要积极发展小城镇，使其中一部分升级为中小城市；另一方面，还要进一步发展大中城市。走大中小城市与小城镇协调发展的多元化的城镇化道路，根本目的在于为农村劳动力转移提供更广阔的空间和有效载体，通过城镇工业化和二、三产业发展带动农村劳动力和人口向城镇集中，以城镇产业集中带动农村劳动力的产业转移和空间转移，以城市的发展带动农村发展，带动农村劳动力的转移和农民就业的增长。城市化的发展必须以扩大就业为前提，不然会带来某些发展中国家畸形城市化、将农村贫困转变为城市贫困那样的严重社会问题。
（三）统筹城乡产业布局，以农村新型工业化促进农村劳动力产业转移
改革开放以来，农村中小企业的发展对于缓解农村剩余劳动力就业压力，做出了巨大的贡献。农村中小企业由于资本密集度较低，其就业生成能力比城市国有企业要高得多，在吸纳农村剩余劳动力方面，仍然占有重要地位，将继续发挥重要作用。根据有关方面测算，农村中小企业适当集中比分散办厂能扩张就业能力50％以上。因此，农村中小企业发展必须与推进城镇化相互结合，引导农村中小企业向城镇和城市集中，无疑将为农村企业提供更为广阔的发展空间并必然伴随企业吸收就业的能力上升，促进劳动力的转移。要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对农村中小企业和非公有制企业采取扶持政策，特别是要改进对它们的金融服务。
从转移行业上看，我国农村剩余劳动力主要转入农村工业部门，非工业部门就业所占比重偏低。农村劳动力能较多地在农村工业部门就业，这显然与中国农村工业内部行业结构比较齐全有关。在其他发展中国家，农村工业的主体是以农业为原料的工业和直接为农业、农村提供生产投入品和生活消费品的工业。就中国情况而言，农村工业已全面介入各工业部门，其行业分布与城市工业具有很强的“同构性”。统筹城乡产业布局，要求改变目前主要局限于农村内部的农村工业化发展策略，在合理分工基础上，形成城乡工业一体化的发展格局，对农村中小企业的产业结构进行战略性调整，加快城乡产业融合，这是推进农村新型工业化，保证农村企业持续增长和就业容量不断提高的关键。为此要特别注意以下几点。
1.大力发展农产品加工业等劳动密集型产业。发展劳动密集型的农产品加工业，可吸纳大量劳动力，应该把农村中小企业发展与农业产业化有机结合起来。农产品加工业应成为今后农村中小企业发展的主要内容。工业发达的国家一般都有发达的农产品加工业。以荷兰为例，在农产品加工业中就业的人数接近60万人，是农业就业人数的2.3倍，其中食品和饮料工业的就业人数超过15万人，为农业劳动力总数的61％；农产品加工业产值占工业总产值的比重接近30％，超过农业总产值1.2倍。
2.大力发展第三产业。相对于第二产业发展的规模和要求而言，农村企业中第三产业发展总量不足、发展相对滞后，就业空间巨大。而第三产业的内容和结构难以适应农村经济进一步发展的需要。现阶段的农村第三产业，主要集中于一些传统的、低水平的交通运输和商业饮食服务业上，在某些传统行业中，由于区域之间产业结构的相似性，进入过剩、低水平过度竞争的局面也早已形成。一些农村亟需的第三产业（如科技服务、技术信息咨询、金融保险等方面）发展严重不足。在充分发挥农村工业部门吸纳劳动力作用的同时，必须加快发展农村第三产业。一是重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金和劳动力等要素市场；二是把交通、通讯、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为发挥重点；三是要发展农村房地产和旅游等新兴产业。
3.发展多种所有制经济特别是民营经济，多渠道解决农村剩余劳动力问题。制定更积极公正的政策，鼓励引导其健康发展，拓宽农村个体私营企业融资途径，改善农村金融服务。
4.加快农业产业化和农业结构调整，充分挖掘农业内部的就业潜力，进一步增强农业部门吸纳劳动力的蓄水池作用。通过发展农业产业化以及系列社会化服务产业，促使农村剩余劳动力在农业和农村内部就业。通过农业结构调整，改善农业结构和就业结构，消化部分劳动力。
5.在工业化战略和经济技术政策的选择上，要充分利用我国农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势，走农村新型工业化道路。农村企业要接受城市工业的扩散和辐射，发展城市配套产业，避免城乡工业结构雷同。大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。
（四）消除城乡壁垒和二元结构体制
给农民以真正的“国民待遇”，逐步消除城乡壁垒和二元结构体制下影响劳动力转移的各种制度性障碍，以良好的制度和政策促进农民平等就业。要加快农村劳动力转移，当务之急是政府应当采取有效政策，取消对农村劳动力迁徙和就业的种种限制，给农民以真正“国民待遇”，逐步消除二元结构体制下影响劳动力转移的各种制度性障碍，使城乡之间的要素流动更加顺畅。为此，要清理各类限制农村劳动力流动转移的种种政策规定。除了户籍制度外，还要逐步消除住房、医疗卫生、就业、社会保障、养老和子女上学等各方面事实上对人口迁徙和转移就业的制度阻碍，真正形成城乡统一、自由的劳动力市场，建立健全劳动力市场运行的法律法规，降低以至最终消除妨碍人口迁徙和劳动力流动的制度性成本。可以制定统一的城乡就业准入和农民职业资格证书制度，当前要从消除农民工进城务工的种种体制性障碍着手，解决农民工的工种限制，工资拖欠，劳动环境，工伤医疗保障及就业信息和培训服务，建立起城乡协调、有利于农村劳动力转移的农民工权益保护机制。目前我国有上亿的农民工，连同其子女，占全国总人口的10％左右，相当于一个大国人口的数量。积极创造条件，使有固定职业和稳定工作的农民工能够安居乐业，对经济发展和社会稳定都大有好处。
（五）增加农村人力资本的投资，以提高农村人力资本质量拓展农民生存和就业空间
诺贝尔经济学奖得主、美国发展经济学家舒尔茨说得好：“人力资本投资是农业经济增长的主要源泉。”通过教育和培训，使农民获得生存和发展的能力，包括获得知识和信息的能力，实现自己的意愿的能力。因此，大力发展面向农村劳动力的教育和职业技能培训，提高农村劳动力素质和农村人力资本质量，无论是当前还是未来，都是解决农村劳动力有效转移的根本前提。因此，必须在公共支出中增加农村人力资本的投资包括增加对农村劳动力教育科学文化卫生事业的财政支出力度。当前农村劳动力结构明显存在两大矛盾：一个是劳动力供给的无限增长和劳动力有限需求增长的矛盾；再一个是劳动力有限需求增长和劳动力因职业能力低和知识素质低致使供应不足的矛盾。这两大矛盾既加剧了农村劳动力就业的困难，又制约了城乡新兴产业和非农产业的发展。可以说，随着经济发展，产业升级、新兴产业兴起，农民就业门槛还会更多。统筹城乡劳动力就业，首要的是加强农村基础教育和多层次、多类型、多渠道的职业技能培训。一要在农村努力实行九年义务教育，积极发展职业技术教育；二要加强农村职业技术教育，大力推广适用技术，提高农村劳动力知识技能素质；三要继续加强农村成人教育；四要搞好上岗前培训，培养一批有文化、有技术的合格劳动者。
（六）实行有利于农村劳动力合理流动的农村土地政策
目前，农村劳动力转移大多是兼业性转移，仍把土地看做是维持家庭生计的最大保险，拥有对土地很强烈的愿望，希望能够长期保留自己承包经营的土地。稳定农村土地承包关系，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，是当前保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟，就是因为农民失去了土地，只能流入城市，即使城市没有就业机会也无法再返回农村，结果造成了许多严重的社会问题。我国农村的土地家庭承包经营制度，是避免此类社会矛盾的重要保障。为了让农民无后顾之忧地向城镇和非农产业转移，在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，必须认真贯彻执行《土地承包法》，真正赋予农民永久而有保障的土地使有权，农民转移到城镇或非农产业就业，其承包经营的土地要保持不变，不得随意收回。农民转移到城镇或非农产业经营后，其承包经营的土地使有权，在农民自愿的基础上可依法、有偿流转。这样有利于农村劳动力的转移和农民利益保护。