关于建立地方公债制度问题的讨论，本文主要内容关键词为：公债论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主持人：地方政府发行公债在我国始终是一个敏感话题。我国《预算法》规定：地方各级政府要按照量入为出的原则编制预算，不列赤字。还规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在现实生活中人们常常回避或者否定它，这是因为中央国债已经令人头疼，地方政府再举债岂非要负债累累？有不少人往往把发行地方公债视为洪水猛兽。
市场经济条件下财政管理的客观规律告诉我们：地方政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权，这是几乎所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。目前，我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制，赋予地方政府举债权当属必然。从我国财政运行的现实矛盾看，各级地方政府面临着艰巨的基础设施建设任务，但又缺乏必要的筹集资金的能力和权力。按照市场经济条件下政府财政职能的客观规定性，这些建设均为各级政府应当提供的公共产品。所谓地方政府份内的事。然而，由于目前我国政府间事权划分不清，财政职能不明确，特别是普遍性财力缺乏，各级地方政府基本上无力提供上述公共产品。有些地方政府无奈地继续“欠账”，有的则不切实际地把公共产品推向市场，而这正是我国经济转轨时期典型的财政职能缺位现象。
实际上，不管是否允许地方政府发行公债，由于地方政府应做的事无财力支持，因此它们已经自觉不自觉地、明里暗里、直接或间接地借了大量债务，名曰“多元化筹资”，这些所谓的筹资借款项目，不管是否经由财政部门担保，其最终责任承担者必然是各级地方财政，结果造成了地方政府显性和隐性借债剧增、债务失控的局面，成为爆发政府债务危机，乃至引起国家财政危机的潜在因素。
因此，全面清理、整顿、规范地方政府融资已经刻不容缓。从长远看，从根本上解决问题的办法就是：按照市场经济体制的客观要求，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券以筹集地方公用事业发展资金，取代目前五花八门、多头管理、无序失控的地方政府融资。在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，通过国家法律明确规定地方财政的发债资格、规模及偿债机制，既有利于各级财政“把该管的事管起来”，实现财政职能的强化和到位，又有利于地方债务融资管理；既有利于真正实现“一级政府、一级财政”，按分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对地方政府债务的全面监管，有效避免债务危机和财政风险。
建立地方公债制度不仅必要，而且可行
傅志华（经济学博士，财政部财政科学研究所研究员、区域财政研究室主任）：长期以来，发达国家和许多发展中国家都在一定程度上通过发行地方债券来增强地方政府筹集资金的能力，而我国由于各种原因一直不允许地方政府发行公债，这带来了许多矛盾，也是与分税制财政体制的基本要求不相适应的。
地方公债是政府公债体系的重要组成部分，是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方社会公益性事业发展和经济建设的需要，依法向社会发行的债券。在分税制条件下，按照政府间事权划分，中央政府提供以国家为整体的公共服务，而地方政府则在服从国家整体利益的前提下，主要对本地区居民的利益负责，提供以本地区为主体利益的公共服务，如基础教育、医疗保健、环境保护及其他公用事业建设等。随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的公益事业不断扩展，政府支出规模随之扩大。特别是地方政府往往面临一些临时性巨额支出，在这种情况下，举债就成为地方政府筹集建设资金，缓解供需矛盾的一种有效方式，事实上这也完全符合公共产品的受益原则，因为这类支出的行政效果可以延续到将来，以后年度的居民也可以分享到。
下面我从几个方面谈一下我国当前建立地方公债制度的必要性和可行性。
首先，建立地方公债制度是完善分税制、全面落实地方政府应有财权的需要。我国目前财政体制仍属不规范、不彻底的分税制。刚才已经谈到，按照我国分税制的设计，地方政府征税权限和范围相对狭小，且课税能力有限，现有收入根本无法满足政府支出需要。即地方政府在现有体制下难以解决自身的财力问题，所以通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。在彻底划分政府间财权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，当属财政体制改革深化的重要步骤。
其次，建立地方公债制度是强化财政职能、缓解各级政府困境的必然选择。目前我国各级财政都面临财力拮据，收支矛盾尖锐，而建立地方公债制度是摆脱地方财政困境的重要措施之一。允许地方政府发债，既可有效解决地方公用事业建设资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可缓解中央财政债务压力，真正实现各级政府的职能归位。我国曾经采取中央政府发行特种国债再转借地方政府的办法，如1998年增发1000亿元特殊国债中500亿元转借给地方政府，1999年增发600亿元中有300亿元转贷地方，但这是无奈之举，决非长久之计。
再次，建立地方公债制度是统一政府财权、强化债务管理、防范政府债务危机的现实要求。刚才主持人也谈到，目前我国地方政府为了筹集基础设施、公用事业建设资金普遍采取了“多元化筹资、多头借款”的政策。结果几乎所有政府部门及其所属企事业单位，都可以以政府名义筹集资金。其中相当一部分地方政府自觉不自觉地采取了变相发债的形式。由于缺乏规范管理，形成无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。而通过建立地方公债制度，可以把地方政府发债的规模公开化、明朗化，从而在一定程度上防范债务危机。
最后，从可行性看，我国有限度、有选择地发行地方公债的条件已经完全具备。就公债管理而言，中央财政已有多年发行和管理债务的经验。特别是东南亚金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了地方财政部门统一发行和管理地方公债的职能，这为地方财政部门统一发行和管理地方公债打下了基础。近年来，我国居民储蓄存款迅速增加，为地方公债发行提供了广阔的市场空间，而且由于地方债券建设项目往往与居民切身利益息息相关，其发行和推销更能得到当地单位和居民的支持和响应。在资信度上，地方债券居于中央国债和企业债券之间，作为一个新的投资品种和手段，它为地方投资机构和居民提供了新的投资机会，必将受到广大投资者的欢迎。
李晓莹（大连市财政局办公室副主任，财政部财政科学研究所博士研究生）：我完全同意傅志华博士的观点。我再补充一点就是，建立地方公债制度，通过发行地方公债加快基础设施建设，也是扩大内需、深化改革和进一步加快发展的现实需要。基础设施作为我国社会固定资产投资的重要组成部分，其投资规模直接影响着一国和地区的经济增长潜力和财源建设布局，保持基础设施投资的适度规模和相应增幅，不仅为提高地方综合实力提供必要的物质基础，还可以优化经济结构，扩大消费需求，拉动经济增长，形成庞大的后续生产能力，这一点在现实形势下更有意义。近几年我国经济发展持续低迷，卖方市场转变成为买方市场，去年我国经济形势有所好转，但目前经济增长的基础还很不稳固。国家决定进行大量基础设施投资以启动经济增长，防止经济衰退，并创造就业机会。问题在于，中央政府只负责那些关系国计民生的重大基础设施项目建设，如铁路、国道等，大部分城市基础设施项目建设要按照“谁受益，谁投资”的原则由各级地方政府自筹资金解决，投资需求相当庞大，而建立地方公债制度从长期看是缓解资金供需矛盾的重要措施。
韩庆顺（湖北省宜昌市财政局副局长）：我从城市基础设施建设，推进城市化进程的角度，谈一下建立我国地方公债制度的必要性。人类社会城市化进程是随着社会经济的进步而不断发展的。纵观世界各国特别是发达国家发展到一定阶段时，城市化进程加快，我国当前正是处于这一关键时期。由于多年来我国实行高度集中的计划经济体制，政府投资绝大部分投向生产性领域，在城市基础设施建设中，政府投资一直处于从属地位，且投资体制单一，全由政府包办，形成城市基础设施相对落后，欠账太多，“瓶颈矛盾”成为制约城市进一步发展的关键。从城市基础设施建设的属性来说，它是一个投入大、周期长、直接经济效益差而社会效益明显的领域。以宜昌市为例，现有建成区48平方公里，按低位计算，最基本的基础设施建设投资需140亿元，虽经几十年建设，投入了大量的资金，但与需求相比缺口仍很大。随着城市现代化的推进，要求基础设施功能更完备，服务水平更高，同时所需投资也更大。在目前大多数地方政府仍处于“吃饭财政”的条件下，单靠财政的钱搞基础设施显然是不可能的，而建立地方公债制度，由地方政府筹集一定资金，来推进城市化进程，是当前我国经济发展的现实性选择。
李传峰（财政部财政科学研究所硕士研究生）：刚才有的同志已经谈到地方政府发行城市基础设施债券的必要性，其实在我国已经有了先例，只不过是以企业债券等其他形式隐蔽着。如1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，用于上海地铁2号线一期工程建设；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元的供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程债券。这些公司债券从资金用途上看是完全的市政债券，但目前仍列为企业债券，在每年的企债额度上发行，这也是我国当前法律、经济环境下的特定产物。其中有的企业债券运作比较规范，但对于大部分实质上为地方市政债券的公司债券政府却缺乏统一的监管，长期运行下去，存在着一定风险和危机。我认为，当前应通过逐步建立地方公债制度，把属于用于基础设施建设的地方政府债券显性化、公开化，既有利于中央财政对地方债务的全面监管，又有利于各方面对其的监督，从而既能够推进城市化基础设施建设，又能够从一定程度上防范我国的债务危机和财政风险。
地方政府公愤必须有严格的选择性和限定性
主持人：地方公债与国债的一个重要区别是其选择性和限定性，即发债主体、债务使用范围、发债方式等都有一定的限定性，需经过严格的选择。特别是对于一个发展中大国来说，各地社会经济发展程度不一，无论是发达还是欠发达地区的地方政府，都有明显的发债冲动。所以精心选择、严格限定发债主体及债务用途范围，是建立地方公债制度的一个关键，这也是保证我国地方公债可控性的基础。
傅志华：我从发债主体和适用范围限定的角度谈一下。
首先并非所有地区、各级政府都能发行公债，要从国情出发，选择适当的发债主体范围。要对申请发债的地方政府实行严格的审查制度，依法确定举债主体资格。从我国实际出发，第一步可以考虑允许部分大中城市发行地方债。条件成熟后，再逐步推广到县级以上地方政府。要确定这样的原则，即鼓励有条件、有能力的地方加快发展，而不是完全根据地方需要，主要目的不是支持困难地区发展。所以，把地方发债主体定为：中央直辖市，沿海、沿江开放城市，著名旅游城市及其它具有一定规模的开发开放城市。在此基础上再确定具体的资格条件，例如，地方经常性预算平衡，至少三年内未出现过财政赤字，有良好的资信，能及时履行各项支付义务，不存在拖欠债务等。
其次，对地方公债适用范围的限定方面，除绝对不能用于“吃饭”以外，地方公债也不能用于竞争性领域经济建设项目支出。而只能投向地方基础设施、公用事业建设项目。这也完全符合财政逐步退出竞争性领域的职能转换原则的要求，这一原则对地方政府尤其重要。另外，地方发债原则上不能借新还旧，当年债务只能用于新的建设需要。至此，对我国地方公债可以作出初步定位——“大中城市市政债券”。这与大部分国家的地方债券相似，如美国地方债券即市政债券。
确保地方公债的可控性至为关键
主持人：建立地方公债制度，确保其可控性至关重要。特别是在当前我国各项经济改革逐步推进，国内外经济环境十分复杂、经济形势非常严峻的情况下，更是如此。广东国际信托投资公司破产后，引起了全国震动，虽说它是一家地方性非银行金融机构，但其地方财政风险却要由地方财政垫资承担。从全国来看，潜在的地方财政风险和财政危机还很大。在考虑建立我国公债制度的设计时，我们应吸取教训，加强对地方公债的管理与控制，防止地方财政风险进一步扩散和深化。
李晓莹：确保我国地方公债的可控性，关键在于依法制定严格的审批制度和债务监管体系，我认为主要应做到如下几点。
第一，先立法，后发债。首先必须制定《公债法》，并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应修订。在国家法律确定地方政府发行债券的同时，对发债主体资格，每年的发债申请、审查和批准，地方公债适用的范围以及偿债机制建立等做出严格规定。
第二，按统一债务管理的原则，在中央财政部门建立公债委员会，负责全国地方政府债务的监管工作。除年初审查、批准各地总的发债规模外，还要对地方公债发行、使用、还本付息等进行监督和检查。在此基础上，对各地债券进行必要的信誉评级并适时公布，以促使地方政府严格遵守法律规定，保证良好的发债业绩。地方公债的申请、计划、发行、管理及还本付息由地方财政部门统一负责。
第三，中央政府严格掌握和控制各地发债规模，地方政府发债必须报经中央政府审批。财政部会同国家发展计划委员会，对各省上报的地方公债申请进行严格审查和综合平衡，根据国家宏观经济调控的总体要求、国家公债计划以及各地发债能力和实际需要，确定并下达各省发债规模。各省经过平衡后，向具有发债资格的城市下达具体的发债数额。另外，地方人大也应当对当地政府发债进行审查和监督。地方人代会对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。根据上级批准下达的发债额度，地方财政部门负责制定具体的地方债务计划，包括新债发行、使用方案及旧债还本付息等，由市政府连同当年地方预算草案一并提交地方人大，审查批准后方可实施。
第四，建立可靠的偿债机制。规定地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初作预算时必须按一定比例安排公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。中央财政部门债务管理委员会可对各地财政偿债基金的安排使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地地方债务资信的重要条件。
李传峰：建立地方公债制度后，为了能够管理好，我认为还可以采取下列措施：
第一，地方政府发债只能用于资本性支出，弥补建设资金的不足，而不能用于弥补经常性支出的不足。经常性支出不允许赤字，这一点刚才其他同志也已经谈到。
第二，在额度管理上，加强审批，还可考虑由国务院有关部门进行额度审批，避免地方政府乱发债。
第三，在品种选择上，我们可以先发行中、短期市政债券；也可按照美国的做法，即市政债券的发行必须满足严格的财力保障规定；对财政实力较强的地区，可考虑发行一般责任债券，以发行人无限征税能力作保证。
第四，加强对市政债券市场的管理，除建立监管机构以外，还可设立要求财务披露的法规，以增加透明度。
地方政府公债与中央政府国债的协调性也要掌握好
主持人：地方公债与国债相互联系、互为补充，但由于一定时期内社会闲置资金有限，如不从制度上明确二者之中的协调关系，发债时就可能出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。
傅志华：我完全同意主持人的观点。在协调地方政府公债和中央政府国债方面，我认为应当借鉴国外经验，坚持以下两项原则：
第一，保证中央国债优先原则。强调在债券发行的规模、时间和推销方式等方面要保证中央国债优先的原则。时间上先国债，后地方公债。规模上确保国债，兼顾地方公债。发行和推销方式上，国债可以采取包括公募在内的各种方式，发行后可适时上市流通；地方公债则只允许在有条件的地方公募发债。如规定经济较发达、知名度高、信誉好的地方政府可公募发债，其余地方只能私募发债，由发行人指定的金融机构和其他单位组织认购，地方债原则上不上市流通。
第二，给予地方政府发债适当的政策扶持。根据国外地方政府债券管理的经验和通行的做法，由于地方公债相对于中央国债在资信度上有差距，为利于地方公债的发行和推销，一般要在债券利率及税收政策方面为其提供优惠和照顾。如日本规定地方公债收益免征、减征所得税。在我国目前的情况下，也应当规定给予地方政府债券类似的税收优惠，必要时甚至可以规定地方债券利率可以略高于国债。
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