反思“八不准”——论政府审计的独立性，本文主要内容关键词为：独立性论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年3月经国务院领导同意，审计署制定下发了《关于加强审计纪律的规定》，提出了外出审计的“八不准”纪律，要求审计署机关及派出机构实行审计外勤费用自理，审计组和审计人员必须严格遵守“八不准”纪律。一晃六年过去了，尽管“八不准”早已付诸文字，但是否切实到位，却让人疑惑。2006年7月后被媒体炒得沸沸扬扬的河北省沧州市审计局张姓审计员在接受被审计单位宴请后，猝死在酒店门口的事件，又重新唤起了人们对于“八不准”的关注。因为在这一事件中，人们得知，该审计局并没有刚性执行“八不准”。这就给我们提出这样一个命题：当代审计必须更加重视独立性并以廉洁的形象取信于公众。
一、“八不准”对审计工作的作用不可忽视
我们知道，“八不准”的出台及实施，其目的是为了保证审计工作的独立性，从而最大限度地保障审计机关依法、有效地履行审计监督职责。
近年来屡屡刮起的“审计风暴”，以及越来越多的大案被审计出来并公开，使得人们对于审计的期待越来越大，当审计的工作受到社会普遍的重视并被力推至前台时，人们对于审计机关的所作所为便会随之越来越关注。“八不准”的出台大快人心，因而一旦有人举止存在偏颇，立即被“拿着标准对号入座”。如此一来，“八不准”在某种意义上来说，其作用的确非同小可。不过，作者以为在中国政界，即使是现在，审计部门和审计人员在国民中的形象仍然是最好的，即使在出了审计人员酒后猝死事件的今天！我一直以为，在社会风气和审计外环境还如此不能令人满意的今天，中国审计机关的“八不准”，可以说是难能可贵。
据称，当初出台审计“八不准”规定，主要是审计署对署直属部门（包括署机关和署驻各地特派办、署驻中央各部、委派出局）提出的刚性要求，而对地方审计机关，即各省、市、县审计厅（局），由于隶属关系和各地财力的情况不同，只提出可以参照执行。另外据悉，全国已参照执行“八不准”纪律的有17个省、自治区和直辖市，而自省至县全部参照执行的地区只有3个。尽管“八不准”条条都贴在单位的显著位置，但是并非全都执行落实了。
审计署执行“八不准”，其外出审计经费由中央财政根据审计署审计工作预算拨付，而其他地方审计机关外出审计经费，则只能是同级政府根据可支付的财力情况而定。一些没能贯彻执行的相关地市的审计人员抱怨财力短缺成为关键问题。在审计机关的预算经费十分紧缺、资金有限的情况下，很难保证各级审计机关完全按照那个标准执行。而政府审计人员到被审计单位审计的时候，一般来说，大家都把他们当领导，没有多少人会记得连被审计单位的通信工具和办公用品都不能用。于是乎更多时候，这些“不准的行为”，只不过在宣传栏里的白纸上冷冷清清地呆着而已。
二、经费不独立是“购买审计”行为产生的基础
自2000年3月“八不准”出台已经过去六年，然而仅仅在 3个省区全部执行，尽管这一约束并不是保证审计独立和公正的绝对条件，但是这种推行力度着实令人心难安。“八不准”原本是为规范审计人员的行为所诞生出来的行为规范，它可以强制贯彻，也可以非强制贯彻，但我以为，作为审计人员自身来讲，这种规范，它应该自动存在于审计人员的心中，并时刻以行动来贯彻。
那么，如今某些人开始探讨追究为何“八不准”未能大力推行的原因时，总把目光聚集在“财政”上，是否合适？众所周知，地方财政用钱的项目的确很多，但审计经费并不高，尤其落实到各地市县级，各级财政去分担的话，问题没有想象中那么大。
如果从财政上看“八不准”未能贯彻的外部原因，我以为，也许是有一定客观依据和情感考虑的。据悉，我国政府审计机关自1983年建立至今，每年对被审计单位或被审计项目因有违反国家法律法规、财经纪律和财务制度行为，收缴或追缴数亿元资金上缴国家财政，并通过审计意见和建议为国家和被审计单位挽回经济损失或促进增收节支金额更是难以计数。这其中国家审计还充当着反腐倡廉的排头兵，成为社会主义市场经济秩序的坚定维护者和国有资产的“守门人”。
改革开放后，随着我国经济建设快速发展和企业改革的进一步深入，不仅审计任务更加繁重，而且审计难度进一步加大。承担着政府审计监督艰巨任务的审计机关与所需审计经费保障不匹配的状况，政府审计机关所做的贡献与其财政拨付的审计经费不成比例的现实，客观动摇了政府审计应具有的独立性基础，并为被审计单位“购买审计”的行为提供了外因条件。
从理论上来讲，独立性是审计的本质属性，它包括机构独立、人员独立、经费独立和精神独立。显然，审计经费独立是其他审计独立的基础，如果不能保证政府审计机关完成艰巨审计任务的最低审计经费需要，审计“八不准”的有效执行和全面落实就难以得到保证。如此看来，落实“八不准”也要有一定的外在环境，这一环境当然包括上述所讲的审计经费独立，也即从财政上要有充分的审计经费预算来保障。
三、难以履行“八不准”应从审计人员自身找原因
尽管政府审计人员违反了审计“八不准”导致的猝死事件只是审计个案，但违反审计“八不准”这一客观事实应当从我们审计队伍自身是否过硬，去寻找内在的和直接的原因。因为社会对政府审计的评判也是公正和理性的，不会因为这一事件而怀疑或否定政府审计机关及其八万审计人员为履行审计“八不准”所做的努力和所取得的成效。
既然财政不是惟一理由，但这也提醒了我们需要去努力思考一些问题。这里所提到的另外一些问题，首当其冲的就是政府审计人员的廉洁行政意识应当进一步加强。因为这种意识是自身而并非外界赋予，政府审计人员完全可以自我加强和改善的。而审计“八不准”具体规范措施的落实要到位则成为目前急需追究原因的人们深层次思索的另外一个问题。有很多因素导致“八不准”难以落实到位，显然“财政”是一个重要原因，但绝不是全部。
必须指出，审计和非审计的程序或过程的公开和透明要有保障，由此急需监督监督者机制的尽快建立、完善和发展，而这种有碍政府审计独立特性发挥的审计外部环境需要得到治理；至于社会公众对政府审计期望，我认为，这种期望应当得到理解，但期望值应趋于平和。我们还应当看到，违反审计“八不准”的高成本和执行审计“八不准”的高收益，能够使“八不准”得到较好的遵守。作为约束政府审计的内部自律制度的“八不准”实行多年来，也确实对保证我国审计事业的健康发展和锻造中国政府审计队伍起着巨大作用，并产生了很好的社会效应和广泛影响。
或许人们还记得，李金华审计长曾在接受中央电视台访谈的直播现场，公开披露过审计署机关和地方审计厅局少数领导仅仅因为偶然违反“八不准”被坚决处分事件。而面对采访现场台下在场的曾被他处理过的审计领导，审计长当着全国亿万电视观众流下了眼泪。但他依然说：“‘八不准’是高压线，谁也不能碰，碰了是不行的。”而我国八万多政府审计人员是恪守“八不准”忠实的实践者和捍卫者。
从总体上来看，“八不准”的规定，有利于保持审计的独立性，维护审计机关的良好形象，保障审计机关依法有效履行审计监督职责。但是“八不准”目前未能在全国盛行，“财政”并不是惟一理由，不可只拿财政说事。