国外因特网政策法规对我国信息立法的启示，本文主要内容关键词为：因特网论文,政策法规论文,启示论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G20
当前，因特网在我国的发展方兴未艾。因特网作为信息社会的标志之一，打破了传统的时空界限，通过跨越国家的庞大网络，构成了一个与现实空间相对的网络社会，并深入经济、政治、文化、社会等各个领域，产生了广泛的影响。因特网在我国的发展历史不长，如何规范和管理，更好地推进我国的信息化建设，是我们在跨入新世纪之际面临的挑战。
本文拟在了解美国、欧盟、澳大利亚、加拿大、日本、俄罗斯、印度、新加坡等国家和地区的信息化，特别是因特网的现状与发展、政策法规等情况的基础上，着重探讨国外制定因特网政策法规的情况及其特点，以为我国信息化建设提供有益的借鉴。
1 国外制定因特网政策法规的两大趋势
进入90年代以来，随着因特网在世界范围的普及，各国关于因特网的政策法规也纷纷出台，尽管内容与形式各不相同，但有一些共同的特点，具体表现为两个方面。
1.1 积极促进因特网的发展
——各国在制定因特网政策和法规时，都把促进因特网的发展放在重要地位。1993年和1994 年， 美国先后制定了“国家信息基础设施（NII）战略”和“全球信息基础设施（GII）计划”， 并提出了建立GII的5项基本原则。即：鼓励私人投资；促进竞争； 为所有信息提供商和用户建立与网络沟通的渠道；制定相应的政策与法规，特别是引进竞争机制，确保全方位的服务。1996年，美国制定了《电信法案》，该法是美国实施因特网计划的重要保证。其基本目标是鼓励竞争、创造平等的竞争环境。它消除了政府在电话、广播、卫星通信和有线电视业之间设置的障碍，准许互相竞争，从而极大地提高了信息的传递能力，保证了信息网络系统的互联性、操作性以及入网的普遍性，大大推动了数字化的应用。
1987年，欧共体发表了“关于电信服务和设备共同市场发展”的绿皮书，标志着欧盟电信业进入了反垄断时期。1994年7月， 欧盟委员会又通过了“欧洲通往信息社会的道路行动计划”，将自由化、竞争和协调作为促进这一地区信息社会发展的重点。除提出加快电信基础设施的自由化，促进电信服务市场竞争局面的形成外，还在法律上和实践中消除对电信基础设施利用的限制；提供普遍性服务；促进标准化和网络互联；保护开放和竞争的市场环境中新的经济和社会利益。上述信息政策，大大加快了欧盟信息基础设施建设的步伐。
印度电信业曾长期实行国家垄断政策，造成的负面影响是严重阻碍了因特网在印度的发展。从1997年起，印度政府调整了因特网政策，同意完全取消对因特网服务的国家垄断。新政策促进了电信业的竞争，为印度因特网的发展奠定了基础。
——为发展电子商务大开绿灯。近年来，随着因特网的普及，电子商务取得了长足的发展。一些国际组织和各国政府也在积极立法，为电子商务保驾护航。1996年12月，世界贸易组织批准了一项协议，要求占世界电信业务90%以上的70个国家和地区实现电信市场自由化。世界知识产权组织责成下属国际局研究因特网等新型通讯设施带来的国际知识产权问题，尤其是商标与因特网域名间的关系问题。世界银行集团制定的“信息技术发展计划”，强调发展基础设施和政策制定，以推动电子商务的发展。联合国国际贸易法会议1996年通过了电子商务示范法，提出“非歧视”原则为主的一系列原则，强调电子文件、签名和原件享有同等的法律效力。七国集团的电子商务政策小组针对中小企业提出了促进全球电子商务发展的基本政策建议。
美国1997年通过的“全球电子商务框架”，提出了发展电子商务的5项原则，旨在为网上贸易创造一个宽松环境；1998 年通过的《因特网税务自由法案》规定对因特网上进行的商业交易3年内免征新税。
——在网上积极展示本国信息内容。澳大利亚政府认为，这是促进因特网在本国发展的重要环节。要吸引公众上网，不仅在于能便捷地从网上获取他国信息，而且在于网上要有本国内容，使国民从中受益。因此，澳大利亚政府积极支持澳大利亚经济、文化等信息上网。法国政府对这一问题也给予了高度重视，将扩大法国和法语在网上的影响列入立法内容之中，以使法国信息产业能够迅速在因特网上发挥作用，缩小与先进国家的差距，弘扬法国的人文价值观。
1.2 重视对因特网的安全使用
因特网虽然给人们的社会生活带来了极大的便利，但也存在许多不可忽视的问题。因此，在促进因特网发展的同时，各国政府针对网上出现的问题，不断调整和完善原有法律法规，并制定适应新形势需要的法律法规。比较集中的几个问题是：
——禁止在网上传播有害信息。欧盟委员会于1996年10月和1996年11月发表的“在视听和信息服务中保护未成年人和人的尊严绿皮书”和“关于因特网非法和有害内容的通讯”两个重要文件，是欧盟及其成员国为反对利用因特网向未成年人传播暴力和色情等内容而采取的行动。1996年，加拿大政府针对网上出现的问题制定了相应的法律。新加坡政府规定危害公共安全、破坏民族和宗教和睦关系、违背公共道德的信息为有害信息。法国《新通信控制法》规定：家长有权替未成年子女挑选和过滤网上信息；网络服务商可向家长提供监控装置。欧盟委员会还于1997年制定了“关于促进因特网安全使用的多年度统一行动计划”，进一步提出打击非法和有害信息的计划。并确认8 类信息内容为非法或有害信息。英国的《三 R互联网络安全》为消除网络中毒化社会环境的不良信息，对网络服务提供者、网络信息提供者和网络用户的有关职责和义务都作了具体规定。所谓“三R”，就是英文“分级认定、举报告发、承担责任”的缩写，它明确表达了控制网上有害信息的3项基本措施。
——保护隐私权。保护隐私权是网络时代的重大挑战之一。1995年美国国会制定的《个人隐私权保护法》、《美国个人隐私与国际信息基础设施白皮书》等，均是保护信息资源开发和利用过程中所涉及的个人隐私权的。在法国，为了维护个人隐私权，政府对民法有关条款作了补充说明，刑法也在有关条款中规定，未经许可不得录制、转播、保存、传播和发表他人的讲话和肖像，严禁泄露他人隐私或通过非法手段隐匿或与他人共同隐匿法国公民在网上传递的文献和信息。
1990年9月， 欧洲议会就公民隐私面临的威胁及其应采取的措施作出了规定，基本原则是在共同体内部建立一个有效保护层，消除数据交流的隐患，为形成一个“无内部疆界”的欧洲区域创造条件。规定要求保护网络环境中的个人数据和隐私，包括对用户在通信过程中发出和接收的信息量以及其他使用情况等信息和数据的保护。
澳大利亚政府也在认真审查现行的1997年贸易法，研究它在网络环境中的应用，防止消费者在网络环境中受到欺诈或不公平的商业行为的侵袭。
万维网联盟于1998年5 月公布了一个关于编制应用程序检查因特网站点上隐私政策的规范草案。根据该方案，用户可以对他们的计算机进行配置，使其隐私信息（如信用卡号码）只能在万维网站点的隐私保护政策合乎用户要求时才能传递。
——保护版权和知识产权。网络技术的发展，对在传统传媒基础上建立的知识产权保护提出了挑战。针对这种新的动向，澳大利亚政府已要求版权法审查委员会（CLRC）对1968年的版权法进行审查，使之能够适应目前发生的变化。1995年《美国知识产权与国家信息基础设施白皮书》，强调知识产权对NII建设的重要作用， 将技术手段和法律手段相结合，共同维护网络信息主权。英国工贸部1998年1 月正式实施新的管理条例，新条例首次使用“数据库权”，以与一般意义上的版权概念相区别。条例规定“数据库权”受法律保护。1995年11月韩国修订计算机软件保护法。禁止非法复制的计算机软件和盗版制品的流通，但为了鼓励对信息的利用，放松对出于教育目的的软件著作权的限制。
——制定网上犯罪惩罚条款。网上犯罪是网络时代的一种新的犯罪形式。各国政府或立法机关针对计算机、网络犯罪情况纷纷修改、补充刑法，制定网上犯罪处罚条款。
2 国外因特网政策法规的特色
2.1 立法内容各有侧重
——把积极鼓励和推动因特网的发展放在重要位置。美国是世界上因特网发展最普及的国家，1996年的《电信法案》、《全球电子商务框架》和《因特网税务自由法案》等，都是为了因特网、电子商务的发展营造良好的法律环境，并促进其发展而制定的法规。
韩国政府认为，过分严格的规定将妨碍信息通信的发展和信息技术的利用。但为了对付信息社会中出现的问题，韩国最近也加强了对域名、个人信息的保护以及色情内容传播等方面的管理。
——将因特网作为一种传播媒体，实行较为严格的管理。如新加坡政府在大力推动国民经济信息化的同时，对高新技术可能产生的消极社会影响也给予充分的关注。1996年3月， 新加坡广播局发表有关因特网的公告，阐述了新加坡政府对因特网的总体政策和对因特网的管理办法。新加坡因特网的立法侧重于对因特网的管理，即：①对因特网实施注册登记制度。②明确规定因特网服务提供商和内容提供者的责任。③明确新加坡因特网管理的重点是那些涉及公共道德、政治稳定和宗教和睦的领域。④强调行业自律和用户自我负责。
——突出政府在因特网发展中的作用。澳大利亚政府在促进因特网在本国的发展中扮演了重要角色。一方面积极推动因特网走向竞争，另一方面对一些重要问题采取具体的管理措施。如保护隐私权和消费者利益；保护版权和知识产权；管理电子商务；管理网上服务内容等等。澳大利亚政府还专门制定了一系列政府内部使用因特网的政策法规，如针对各部门利用因特网来改进服务而制定的《因特网政策》、针对政府部门在信息基础设施建设方面进行大量投资而制定的《信息技术和管理框架政策》、在因系统发生意外情况而无法正常运行时为确保用户利益不受损害而制定的《紧急情况应对政策》、为使政府部门在使用软件时遵守澳大利亚《版权法》而制定的《软件版权政策》，为政府拟订发展信息技术的计划而制定的《规划政策》、为检查政府采用信息技术后取得的效果而制定的《事后检查政策》、为保护政府信息的安全而制定的《信息安全政策》等。这些法规使澳大利亚政府在利用因特网处理政府事务中有了法律依据。
2.2 立法形式有所不同
——单独立法。德国的“信息通信服务框架条件管制法”（“多媒体法”）被认为是世界上第一部有关信息通信技术的国家法规，于1997年8月1日生效。该法包括：《电信服务数据保护法》、 《数字签名法》、《对刑法法典的修改》、《对传播危害青少年著作法的修改》、《对著作权法的修改》、《对标价法的修改》等等，均是根据现代信息技术出现后市场发展的需要而制定的，具有鲜明的针对性和适用性。它有两大特色：一是为开放的电信市场构建了法制框架。这种框架旨在促进企业在电信市场、商品和服务领域的自由发展，确保各种供应商之间的竞争，为用户提供新信息通信服务并防止这类服务被滥用，从而结束网络垄断，实现电信市场自由化。二是政府履行在保护青少年、消费者和数据等方面的义务。
——充分利用现有法律法规。这是一些国家在尚未出台因特网法规之前采取的做法。如加拿大政府认为，虽然加拿大的一般法律并没有针对因特网作出特别的规定，但《加拿大宪法》、《加拿大权力与自由宪章》、《刑法典》、《版权法》、《电子通信法》、《广播法》，联邦的和地区的消费者保护法规，以及其它民政法规都适用于因特网的有关活动和服务。如网上关于言论自由、传播淫秽信息、针对儿童的色情内容、错误信息，仇恨宣传，个人隐私，个人信息的保护，泄露机密等，都可以找到相应的法律规定。因此，加拿大政府充分利用现有法律法规，维护网络世界的正常秩序。
——调整完善旧法，制定建立新规。这是目前大多数国家的做法。如近年来信息立法在俄罗斯联邦立法中占有重要位置，从1991～1995年6月国家杜马、总统和政府颁布的498项法令中，有75项是关于信息立法的，其中最重要的是《关于信息、信息化和信息保护法》；同时，针对网络发展中出现的新问题，对现行法律进行修改，增加了与信息网络化有关的内容，如1997年新出台的《俄罗斯联邦刑法典》中，专门增加计算机信息领域犯罪的处罚规定。今天，俄罗斯有关的信息法规（除《俄罗斯联邦宪法》外）还有《大众信息手段法》、《关于信息、信息化和信息保护法》、《通信法》、《国家支持俄罗斯联邦大众信息手段和图书出版事业法》、《著作权和相关权利法》、《电子计算机和资料库程序法律保护法》等近20个法规以及《俄罗斯联邦民法典》和《俄罗斯联邦刑法典》中的相关条款等。为了进一步完善和健全信息法规，国家杜马信息政策和通信委员会还将制定一系列新的重要法规，如《信息权法》、《保障联邦通信稳定和安全运转法》、《电子数字签字法》、《个人信息法》、《国家政权机关的信息保障法》等。
——行业协会制定行业规则。面对因特网发展中出现的新问题，一些国家的政府政策取向是“自律”，通过行业协会规范网上行为，解决因特网发展中出现的问题。如1997年5月19日， 由日本因特网服务提供商团体“电信服务协会”公布了自主制定的“事业者伦理方针”，要求因特网服务提供商签定禁止在网上传输违法、有害信息的条款，并要求因特网服务提供商设立投诉窗口，一旦发生问题，则有责任予以解决。由行业部门自己定出规则，防止网上的犯罪活动，这在世界上还是首例。
3 立法研究与面临的问题
以因特网为代表的信息新技术的迅速发展，一方面大大促进了生产力的发展，使人们的思维方式、生产方式和生活方式发生了巨大变化，另一方面也引发了许多新的社会问题。为此，各国政府纷纷加强对因特网政策与立法的研究，探讨信息政策和信息法规如何在网络环境下发挥重要作用。如1994年加拿大成立了信息高速公路顾问委员会（IHAC），由信息与通信技术部门以及文化社团、图书馆、大学和消费者团体的代表组成，为政府决策提供咨询。1996年8月， 澳大利亚通信和艺术部成立了关于网上信息和传播服务技术的高级咨询机构——信息政策咨询委员会（IPAC）。其任务有：①对飞速发展的网上服务中出现的各类社会、技术和管理问题进行调查并向联邦政策提出政策建议；②对在因特网发展过程中政府部门、私营部门、网络服务供应商、网上内容创作者以及广大用户的任务、责任和权利作出规定。新加坡成立了国家因特网顾问委员会（NIAC），职责是对网络发展中的政策问题、指导方针和法律法规的制定提出咨询建议，为因特网的发展提供一个健康、有序的环境。该委员会由来自工商界、法律界、教育界和科研机构的负责人组成。
还推出了大批有关因特网立法研究的报告。1996年3月， 法国邮电部与文化部合作开展了一项名为“因特网：立法的挑战”的跨部际课题研究。该报告认为，法国并不缺少制裁网上犯罪的法律，问题是应根据因特网具有跨国性、信息内容的转瞬即逝性和易失散性，以及信息技术日新月异的特点，修改现有法律，并在必要的情况下制定新的与因特网相适应的法律法规。报告认为，要实现对因特网的控制，应遵循4 个原则：①单纯从国家的角度管理和控制因特网是不切实际的；②仓促决断有可能事与愿违，应采取循序渐进和协商的作法；③单纯一种方法难以奏效，除了制定法律法规外，还应采取签订合同、普及教育或广泛宣传的方法；④要采取积极的方式发展法国的网络服务。据此，提出了明确网商的责任，加强国际合作，推动电子商务的发展，建立监督机构——因特网服务委员会，发展信息及其教育，发挥服务商的作用，扩大法国和法语在网上的影响等7点建议。
由于因特网的迅速发展，目前仍然存在法律落后于技术发展的情况，传统观念和由此形成的政策法规已不足以解决新的信息环境中出现的大量新情况，很多问题随着时间的推移将进一步显现出来，有关因特网的立法还远未结束。同时，随着因特网全球范围的发展，对立法提出了一个重要问题：各国如何针对因特网的一些带有普遍性的问题共同制定法律规范。如法国建议制定一部《因特网宪章》，并草拟了《宪章》内容，强调尊重人权、人的尊严和保护未成年人。要求所有的网民（用户和网商）的行为都必须符合现行法律，不得在网上传播有悖于人格或国家尊严的信息。明确规定了网民的自由和基本权利。并对保护个人隐私、知识产权和消费者权益作了专门规定。
4 国外因特网政策法规对我们的启示
4.1 因特网的健康发展与信息法律体系的完善相辅相成
国外因特网发展与立法的进程表明：一方面，信息政策法规的出台，极大地促进了因特网的普及和发展；另一方面，因特网的高速发展，也不断促进信息法律体系的完善。因特网作为信息社会的产物，所以在世界范围内迅速发展，原因之一是信息技术有了新的突破，另一个重要原因是信息政策法规也对因特网的发展起着决定性影响。从1993年美国政府提出“国家信息基础设施”计划（NII ）至今很多国家的政府都制定了本国的信息高速公路发展计划和信息化政策，因特网作为信息高速公路的重要基础，被放在重中之重的位置，从政策法规方面大力扶持，调动社会各方面的积极性参与建设。同时，因特网所缔造的广袤无垠的网络世界，也对现有法律法规提出了一系列挑战。在为因特网大立“规矩”的同时，也使信息立法的步伐大大加快，从而促进了整个信息法律体系的完善。
4.2 在立法中坚持“促进发展”与“安全使用”并举的方针
从各国制定因特网政策法规的发展动向中可以看到，积极促进因特网的发展和重视因特网的安全使用是因特网立法的基本出发点。首先，无论是发达国家还是发展中国家，在制定因特网的政策法规时，都把积极促进因特网的发展，放在重要位置上。立法侧重于消除垄断，鼓励竞争，消除一切影响发展的障碍，创造一个平等参与的环境，加速因特网的开发利用。其次，因特网作为一种信息新技术，既要发掘它促进人类文明进步的潜力，又要重视它的负面影响，做到加强管理，安全使用。值得注意的一个动向是，随着因特网的不断发展以及向各个领域的深入，政策法规建设已从开始重视推动因特网的基础建设向更加重视因特网的使用、管理方面转移，尤其是对它所引起的问题给予越来越多的关注。保证因特网的安全使用已成为近年来许多国家立法的重要内容，如隐私保护和对未成年人的保护就是欧盟当前最为关心的问题。虽然我国因特网发展的历史不长，许多问题还未充分显现出来，但是国外信息立法的动向应引起我们的重视。
4.3 既要从本国的具体国情出发，又要与国际立法接轨
各国关于因特网的立法无论在内容上，还是形式上，既有共同的着眼点，又各具特色，各有侧重。之所以形成这些差异，是由这些国家的历史传统和具体国情所决定的。我国是一个发展中的人口大国，尚处在工业化发展阶段，信息市场刚刚在培育过程中，因此，在制定因特网政策法规时，要充分考虑到我们的国情，不能简单照搬别国的经验。同时，又要看到，因特网是一个超越国界的网络，它的出现与普及大大推进了全球一体化的进程，当我们制定具有本国特色的政策法规时，应注意与国际立法接轨，符合国际惯例。因特网在全球的发展表明，各国单独立法已不足以解决它所提出的问题，今后必须就有关因特网的重大法律问题制定全球的统一标准，我国作为一个重要的发展中国家，不仅应该努力完善我们自己的因特网立法工作，还应在国际网络立法中作出我们的贡献。
4.4 加强对因特网立法的咨询与研究
为了使因特网健康、快速地发展，各国政府对因特网的立法都采取了积极的态度。成立因特网信息政策咨询委员会，组织专门班子展开专题立法研究，是许多国家采取的普遍做法。由于因特网是一新生事物，为其立法涉及到许多未知领域，已非单纯立法部门所能胜任，需要政府部门、法律界、网络服务提供商、网络内容供应商、网络用户以及社会各界共同参与。因此，在立法过程中，应调动各方面的积极性，并针对因特网提出的一系列新挑战，开展对策研究，积极构筑我国的信息法律体系，促进因特网在我国的健康发展，推进国家信息化的前进步伐。