美国环境外交：发展、动因和手段研究，本文主要内容关键词为：动因论文,美国论文,外交论文,手段论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D820.5 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2009)09-0062-08
2008年随着奥巴马竞选胜利，美国政府重新开始顺应乃至引领世界环境保护的潮流，尤其在气候变化方面开始持更加积极的态度。这一举动深刻表明美国政府面对国际政治内容发生的深刻变革，能够审时度势，深化、扩展自己的国家利益观念，将环境利益作为国家利益和国家安全的一个重要组成部分。本文将就美国环境外交的缘起、动因、手段、性质以及中美关系中的环境因素加以论述，从而较为深入地揭示出环境外交对这一超级大国的根本意义。
一、美国环境外交的历史发展
美国环境外交的真正兴起与国际环境外交的兴起可以说是同步的，一般认为是在国际环保运动兴起的20世纪60、70年代。与人类环境会议相对应，1972年同样是美国的环境友好年。这一年美国总统尼克松不仅响应联合国倡议设立国际环境基金并贡献最初40％的活动经费，还抛开冷战的因素与苏联领导人勃列日涅夫签订关于保护和改善环境的协定，美国与墨西哥还就边境河流水质污染问题进行谈判并达成协议。1980年之后，随着里根革命和星球大战的展开，美国为应付与苏联的军备竞赛，开始削减环境方面的经费，环境外交也陷入停滞状态。也就在同一段时间，作为美国环境外交史上典型案例的美国和加拿大之间的酸雨问题开始一波三折，充分地说明跨国污染和生态灾难不受国界的限制，世界任何地区对有限资源需求量的增加会给其他地区的资源造成压力从而易于引发外交上的纠纷。1993年之后，随着克林顿政府的上台和环境问题的日益突出，环境外交成为其执政生涯中双边和多边外交的重要组成部分。1997年起，美国政府更是在每年的地球日发布有关环境外交的报告，对全球环境状况和国际环境政策做出评估，并确定今后的环境外交工作重点。2001年随着小布什当选美国总统，特别是“9·11事件”之后，反恐取代环境保护成为美国外交中非传统安全工作重点。
2002年，出于内政①和利益集团的需要，小布什政府不顾欧洲盟友和众多发展中国家的反对悍然否决《京都议定书》。美国国务院前亚太副助理国务卿薛瑞福也认为，环境保护已经成为“较不具代表性”的美国对外关系议题。2005年，“卡特里娜”飓风造成的美国世纪风灾对美国国内普通居民生活造成的严重影响以及随后引发的全球利害关系，全球环境安全的日趋恶化以及由此而引发的美国大规模的环境保护运动推动着美国政府重新提升环境外交的重要性。与此同时，美国主要外交智库也将环境和气候问题作为美国外交和安全的重点研究议题，比较有代表性的包括：美国海军分析中心军事咨询委员会的《国家安全与气候变化威胁》、美国战略与国际问题研究中心的《后果降临的年代：全球气候变化对外交政策和国家安全的含义》、美国对外关系委员会推出的研究报告《气候变化与国家安全：一份行动纲领》、美国国家情报委员会气候变化安全报告等都为美国环境外交转型提供了智力基础。美国外交智库的主要观点包括：环境安全和气候变化对人类构成的威胁要超过恐怖主义，长期来看其影响超过了金融危机；气候变化、环境安全和能源依赖是相互影响的全球性挑战，环境和气候变化是美国的重要外交议题；美国应该通过双边和多边机制避免环境和气候变化带来的全球混乱和灾难；美国应该把气候变化纳入对外援助战略等。
2008年经过多方博弈小布什政府在八国峰会上终于同意2050年温室气体减排50％的目标。[1]2009年随着民主党政府执政，奥巴马明确表示接受全球变暖的科学事实并在此准备基础上制定一系列低碳和环保政策。奥巴马总统所任命的能源和环保团队都秉承和前副总统戈尔相同的低碳经济和环保理念。2009年美国新总统奥巴马从三个方面改变了小布什政府的环保政策：首先是把气候变化和美国能源独立性联系起来，强调新能源和低碳经济对于美国未来经济竞争力和国际地位的重大影响；[2](P8-9)其次，改变美国在环保问题上“语言的巨人，行动的矮子”的负面形象，准备切实做出和履行减排承诺；第三，奥巴马新政府将在环境问题方面重新回归到克林顿政府时期的多边主义轨道上来，同时敦促中国和印度等新兴大国在环境问题上承担更大的义务。
二、美国环境外交的动因
美国的环境外交在不同的时期会有不同的表现，一般会归咎于政党政治和利益集团或者执政党领袖不同的执政理念，但是为什么克林顿政府签署的《京都议定书》会在参议院遭到同样是民主党议员的反对，而小布什政府执政后期在环境外交上会有明显的进步，又为什么奥巴马执政后与欧洲在其他一些环境议题上仍然存在差异，这说明美国的环境外交中除了政党政治和利益集团因素之外还有别的变量。霍普古德(Stephen Hopgood)认为美国的环境外交应从美国国家声誉、跨国公司的国际利益、环保科技竞争等方面进行衡量。[3](P154)他同时强调生态环境问题已经被提上了“较为优先”的对外政策议程，而美国应当把对国际环境问题的反应作为国家重要的目标和利益。笔者以为推动美国环境外交的主要因素包括：国家利益、全球领导地位、软实力以及全球战略工具等四个方面。
(一)国家利益
虽然国家利益的定义和范围在不同的政府时期具有明显区别，但几乎没有人敢否认美国的环境外交具有浓厚的国家利益色彩，美国前国务卿克里斯托弗就认为美国要把推进全球利益的能力同处理地球自然资源紧密联系在一起。
首先，环境恶化会危害美国的政治和安全利益。美国学者从上个世纪70年代就提出了环境问题(如雨林消失、资源短缺、人口爆炸等)会造成政治不安全。杰西卡·孟修斯(Jessica Matthews)在那篇《重新定义安全》的经典文献中也认为环境与国家安全利益存在紧密的因果关系，即自然资源、人口和其他环境变量将可能对经济表现产生巨大影响，继而成为政治稳定的潜在杀手。[4](P162-177)加拿大学者托马斯·霍默—迪克森则进一步考察了环境恶化与政治冲突的相关性，指出环境恶化有可能进一步加剧南北的不平衡从而可能对包括美国在内的发达国家的未来发展造成不利影响。[5](P76-116)2002年美国威尔逊中心出版的《环境变化与安全报告》更直接地将以下变量与美国国家安全利益联系在了一起，包括：酸雨，生物多样性，森林采伐，生态资源的匮乏与压力，温室效应，自然灾害，核废料，人口过剩，海面升高，土地退化，臭氧层，可持续发展，跨国污染等。[6]在环境恶化造成的地区政治不稳定从而对美国安全利益造成显著影响的地区中，中东最为突出，中东的水资源、石油资源以及其他因素导致的纷争对恐怖主义推波助澜，从而间接加剧了对美国的怨恨。在里海，能源安全和环境的恶化对美国的外交构成了困境：能源的开发必然会对环境造成损害，而环境的损害必然会损害两国的关系从而对美国维护前苏联国家的独立地位以及对伊朗的孤立大为不利，[7](P92-107)这就驱动美国在展开一些传统外交的同时必须相应的开展环境外交。美国政府还意识到全球变暖对国家和国际安全造成新的威胁，这不但会放大一些资源枯竭地区的冲突和动荡，还可能增加原本稳定地区的紧张，甚至还会对人类的能源安全都构成沉重挑战，因此把气候危机纳入到国家安全的范畴并在全球范围内增加对脆弱地区的援助成为增进美国利益，维护美国安全的重要途径。
其次，环境问题还涉及美国的经济利益。美国跨国公司正在积极争夺国际环保贸易和技术市场，而美国政府出于保护其商家在全球建立消费群和劳动力市场的需要，也不断努力促进多边环境贸易合作并在许多相关的环境领域内投资。美国政府意识到无论在世界哪个地区，还是在世界贸易组织的规则中，国际环境保护议题都与贸易问题紧密相关；而跨国公司也很容易想到对母国政府施加影响以实现自己的利益追求，所以美国政府的环境外交常常体现跨国公司的政策立场。当环境利益一旦和经济利益冲突时，美国会毫不犹豫地取经济利益舍环境利益，这一点从美国对《京都议定书》的态度上就可略知一二。
即使在奥巴马的气候新政中也脱离不了经济的考量，奥巴马入主白宫后其首要任务可能是将“绿色经济复兴计划”付诸实施，通过向新能源经济转型来带动整体经济增长，特别是其提出要建立1500亿美元的“清洁能源研发基金”，希望借此创造500万个就业机会。根据奥巴马的构想，建立更清洁的能源结构主要通过提高能源使用效率和发展可再生能源，其溢出效应遍及经济、工业、生活各个方面，若运用得当，足以成为未来美国经济发展的新引擎和克服金融危机的良药。而美国民主党的重要智库——美国进步中心在2008年9月份发布的一份报告中指出，政府在能效和可再生能源方面加大投入，是支撑衰弱中的美国经济和创造数百万就业机会的最佳方案之一。这种投资有助于使经济朝着低碳、更少依赖石油的方向转型，并在中长期提供很大的收益。[8]2008年底7000亿美元救援方案中以及奥巴马总统更为庞大的经济刺激方案中，都包括了低碳经济、替代能源以及碳储存和碳捕获的免税方案，国会议员认为，美国经济也许可以通过能源多样化和提高效率进行转型，这也可以提供新的就业机会和经济增长点。
(二)全球领导地位
作为唯一的超级大国，美国的历史地位和实力决定了它要积极充当全球环境政治“领袖”。为此美国采取积极扮演国际领袖角色的措施，如制定和通过环境方面的国际法律法规、向多边环境基金提供资金援助、支持环境科学研究、并和发展中国家展开保护环境与人类健康方面的国际合作。美国在国际环境灾难中的领袖角色还表现在大多数的救灾行动中具有美国的身影。[9]
当然美国环境外交的领袖角色也并非表现得总是那么积极，在某些关键议题上也可能常常口惠而实不至。比如对温室气体强制性减排的极端勉强、对发展中国家援助的极端吝啬及对资金和技术共享的屡次推托等，这说明美国参与全球可持续发展所取得的成就是相当有限的，反映了美国国内缺乏承担全球环境工作的政治意愿。美国因为强大的经济优势在许多谈判领域扮演了统治角色，但是在环境领域美国并不扮演重要的“国际领头羊的角色。”[10](P278)但是这一切绝不表明美国愿意失去环境事务这一具有重要战略意义领域的领导权。[11]面对仅占全球排放量15％的欧盟成为气候变化集体行动的实际领导者，美国积极寻求其他途径以图抗衡，这样联合国机制之外大国协商便成为其最好的方式。美国不但成立包括日本、加拿大、澳大利亚等国的“伞形集团”，还于2005年倡导成立了亚太六国“清洁发展与气候变化合作伙伴关系”(AP6)。除此之外，美国还发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代核能国际论坛”、“再生能源与能源效益伙伴计划”等气候变化经济和政治机制。[12]美国新任总统奥巴马则指出“气候变化作为全球迫在眉睫的挑战，美国理应担当领导，作出更多的贡献，他的任期将开启这种领导权的新篇章，而任何推动清洁发展的州长都可以在白宫找到伙伴”。[13]
(三)软实力
21世纪世界主要大国的竞争是越来越依靠科技、制度以及软实力的竞争。“软实力”作为一个国家的吸引力、感召力和亲和力，环境外交无疑可以在其中起到重大的作用。很难想象一个在国际环境问题中处处以邻为壑和搭便车的国家能在软实力上有竞争力，因此向日本学习、重视环境外交便成为美国构建软实力的重要一环。必须承认以美国为代表的工业化国家是建立在“高污染、高消费、高能耗”基础之上的，这些发达国家出于自身利益的考虑一方面制造大量污染，另一方面仍然有意无意地通过贸易和投资等手段掠夺发展中国家廉价的生态环境资源、污染着原本洁净的生态环境，使得发展中国家某种程度上沦为原料库、污染密集性产品加工厂和垃圾的倾倒场所，在发展中国家中造成一种“毒物恐怖主义”或“生态种族歧视”的心理负担。针对发展中国家要求发达国家承担责任的呼声，美国开始着手制定了相应的外交政策，试图协调发展中国家和发达国家在这方面的关系，而小布什政府也不得不表示将承担更多的国际责任，帮助一些国家提高经济技术水平以控制环境污染。[14]防止和邻国的环境关系恶化也是美国环境外交的重要内容。在拉丁美洲和加勒比海地区，美国通过在迈阿密举行的有34个国家参加的美洲国家首脑会议来推行可持续发展计划，内容包括遏止滥伐森林和人口迅速增长、保护亚马逊热带雨林中生物的多样化、帮助哥伦比亚打击贩毒和犯罪活动、协助危地马拉发展可持续的农业等等。2009年之后，软实力也是奥巴马急剧改变布什政府气候政策的重要缘由，为了重塑美国气候形象，奥巴马不但强烈批评小布什政府退出《京都议定书》的单边主义做法，在竞选时还承诺不断加大减排目标和缩短减排时间表，上任后还任命了环保主义者为环境和能源政策班底，向全世界昭示自己要回归联合国主导的京都机制下的气候谈判以期在哥本哈根会议上达成协议以促使全球气候合作走入一个新的阶段。约瑟夫·奈也指出如果美国在气候合作上没有良好的表现，不能为美国带来较好的声誉，那么奥巴马的个人魅力将不足以克服当下时艰。[15]
(四)全球战略的辅助工具
美国作为世界上唯一的超级大国，其最大的战略利益就是保持美国在全球的绝对优势和维持美国的全球霸权，这个精神也不可避免渗透到美国的环境外交中。前国务卿克里斯托夫毫不讳言：“解决自然资源和环境灾害问题对取得政治和经济稳定、争取美国全球政策目标的实现关系重大。”[16](P1)
美国政府环境外交的思路就像其地缘战略一样深受马汉、麦金德和斯皮克曼地缘政治学说的影响。在美国突出强调解决全球12个国家的地区环境安全问题中，哥斯达黎加、乌兹别克斯坦、埃塞俄比亚、尼泊尔、约旦和泰国等地方成为重点。这些具有重大战略意义的地区常常由于自然资源的匮乏和自然环境的恶化以及自然灾害造成局势动荡和冲突不断，这就给美国的环境外交制造了机会。在中东美国通过水资源危机管理来协调中东各国资源分配，以便减少冲突并维护美国的中东战略和利益；在东南亚和南亚美国借印度洋海啸和南亚地震之机增加军事部署。显然这些举动已经影响了地缘政治的权力分布，英国《简氏外事报道》曾深刻指出：“美国通过印度洋海啸救灾，悄悄地推进其国家安全战略，增加它在印度洋地区的军事基地的数目。它的目的在于控制国际舞台，而且更重要的是牵制它的潜在竞争对手中国。”
三、美国环境外交的手段
环境生态作为全球的公共物品，美国政府意识到作为超级大国搭便车是不可能的，以邻为壑更遭千夫指，那么是否意味着美国就要自己单独承受世界上环境治理的主要成本呢？这显然也是不现实的，美国环境外交还有其他的目的。美国认为要达到矫正不利于环境的政治、经济、社会和军事行为，甚至是规范全球和地区的环境国际关系的目标，就必须综合运用各种手段，而这些手段中主要的就是预防性外交、环境和贸易援助挂钩、利用多边机制等等。
(一)预防性环境外交
环境威胁虽多半是人为造成的，但往往与自然相联系，因此很难准确预测。再加上人们对科学和自然生态环境认识的局限性，导致对环境问题的决策经常出现失误，因此为避免危机和减少环境灾难，“预防性原则”应运而生并成为1992年里约联合国环境和发展大会所确认的重要原则之一。[17]“近年来，欧洲和美国的环境政策对启用‘预防原则’进行了强化，在全球气候变化、生物多样性等问题中，美国的预防机制已经成为环境外交的主要手段。”[18](P175-176)2004年12月美国宣布它将协助各国设立海啸预警系统，以减少将来海啸可能造成的损失。美国的预防性环境外交还突出地体现在一些重点地区设立关于环境事务的政策网络中心和在已有的双边、多边外交关系中增加环境议题。前者突出表现在1992年美国国务院增设一名负责全球环境事务的副国务卿和一名负责海洋、国际环境和科学事务的助理国务卿以及1997年环境外交报告要求国务院在中美洲和加勒比海、中亚、南亚以及中东等地区的大使馆设立一些关于环境事务的官员和政策中心，而这些官员和政策中心的主要任务就是关注森林的减少、生物多样化、水资源、替代能源、清洁空气以及环境灾难甚至沙漠化等环境议题。后者主要体现在将环境问题包容到已有的双边或者多边关系中，美国不但要和巴西、印度、俄罗斯、乌克兰、南非以及埃及等国合作，更要在全球、地区以及双边层次上与盟友协调，共同倡议环境保护和环境发展。[19]此外，美国国务院自1997年起每年还发布环境外交报告对一些地区的环境状况做出评估以促使这些地区不断改善环境。
(二)环境与贸易、援助挂钩
世界上的环境污染绝大多数是由发达国家造成的，然而解决这些污染需要所有国家的共同努力。美国在推行自己的环境外交时却认为发展中国家也应承担义务甚至还以此作为自己承担责任的先决条件。当发展中国家由于能力不足或者其他原因做不到这一点时，美国惯用的做法就是把环境和贸易、援助挂钩。美国的环境政策官员认为将环保与贸易挂钩是一个成功的做法，因为这使得美国可以成功适用贸易争端解决机制来解决环境问题，使得发展中国家承担起应有的环境义务或者执行发达国家对等的环境标准，这里显然有着通过贸易协定迫使发展中国家承认义务的对等性含义。与此同时，利用贸易法规中的环境条款对发展中国家设置绿色壁垒，限制发展中国家进入其市场是美国将环境与贸易挂钩的另一面。在全球气候变暖的谈判中针对中国、印度等发展中大国没有具体限额的问题，美参议院不但早在1997年就明确拒绝了《京都议定书》的签署，还在2008年6月差点儿通过一个限制温室气体的方案。该法案包括了向中国等一些国家的进口征收高额碳关税，这充分说明了美国将环境保护因素融入对外贸易中，经常以环境保护为借口，实施贸易制裁。[11]此外美国为减少或消除危害可持续发展的不恰当的政府管理或政策，促进落实《多边环境条约》(MEAs)，还建立了咨询机制，注意恰当处理《多边环境条约》与贸易法规特别是与世界贸易组织(WTO)的关系。[20](P2)
如果说将环境与贸易挂钩是美国比较惯用的手法，将环境与国际援助挂钩也有迹可寻。在1992年里约高峰会议上，美国和其他工业发达国家重申：他们将拿出本国国内生产总值的0.7％的资金作为鼓励海外发展的援助以表达他们对贯彻21世纪议程的部分支持。美国政府还主动向众多不发达国家提供广泛的资金、技术援助，并尝试通过“以债务换自然”等新的援助手段向拉美与加勒比海等地区减免债务用于当地的环境、保健和儿童发展计划。美国国际开发总署还主动对发展中国家跟踪投资数年，焦点在于能源利用效率的提高，制止森林采伐和鼓励采用合适的环境政策。[21](P1)然而值得指出的是和其他富有的国家相比，美国在对外发展援助方面远远落后，这方面资金还不到国内生产总值的0.2％，而且还具有明显的国家利益导向，对那些重点地区明显倾斜，如东南亚、南亚一掷数亿、数十亿美元，而对中非等一些穷国却置之不理。
(三)多边机制
说明美国是制度化霸权以及拥有娴熟的国际经验最淋漓尽致的莫过于其对国际多边机制的操纵和利用，环境外交也不例外。首先是国际经济机制。美国不但充分利用世界贸易组织的相关条款来促进或者缓和贸易和保护环境之间的复杂关系，以贸易和环境挂钩的谈判策略达到削弱竞争对手的目的，还同世界银行一起将与本国利益有关的环境政策纳入世界银行贷款计划，并通过全球环保机构资助有利于美国的环保项目。其次是多边环境合作机制。在环境外交报告中，美国国务院明确指出国际环境问题必须通过全球、地区和双边的角度来处理，通过多国合作美国不仅成功地达成了1987年的《蒙特利尔议定书》，还成功地实施了环境政策中心地区内的跨国合作。美国为了建立和操纵各种环境制度，不但积极地参加每一个环境协议的谈判，还试图将环境问题法律化。虽然目前关于国际环境的公约多数有利于发达国家，但是美国仍然不断将对已有利的法律规则塞入国际法律框架，不断在ISO14000等标准问题以及一些议程的设置、程序等问题上大做文章，妄图干涉发展中国家的主权和内政并对发展中国家未来的发展形成制约。奥巴马指出“为了应付全球气候和集体安全，我们必须建立一个真正的全球联盟”并准备在未来的哥本哈根谈判上发挥领导作用。第三是大国合作机制。小布什执政时期，气候变化在国内政治议程中的地位虽逐步提升，但总体上仍处于相对边缘的地位，而美国也是唯一没有与中俄等大国签署关于气候变化联合声明的主要发达国家。奥巴马开始改变这种局面，他不但极力渲染气候和环保问题的重要价值，还给主要大国领导人打电话，气候变化则是重要话题。他告诉欧盟领导人他的任期会为美国的气候变化领导地位掀开新的篇章，并坚决回归到被小布什摈弃的《京都议定书》框架中来，他还强调中国、印度以及其他发展中国家的协同减缓的作用。奥巴马还认为布什政府退出《京都议定书》同时组建“亚太清洁发展和气候伙伴计划”对国际社会和美国利益收效都不明显，合作要取得实效就必须得到大国的合作，国务卿希拉里·克林顿在参议院的听证会上也表示在恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、金融危机等议题上需要中国、俄罗斯的合作。当然美国对国际环境机制的操纵和利用，反过来说国际环境机制对美国的环境外交也构成一定的约束和限制。
四、结论
美国作为国际体系中的霸权国家通过外交、经济、贸易和法律手段追求和维护其在国际环境制度建设中的领导地位，这种领导地位是通过一定的手段获得的，就环境领域而言是预防性环境外交、环境与贸易援助挂钩以及对多边机制的操纵和利用。此外环境外交也是美国用来改善南北以及邻国关系的重要途径、提升美国在国际体系中的形象的重要利益点。
通过美国对华环境外交考察发现，美国的环境外交政策确有两面性：一方面他们努力与他国合作推动人类可持续发展和防止地球生态环境的进一步恶化；另一方面，他们所施行的环境外交是建立在捍卫本国利益的基础之上的，起着扩大本国的国际影响并巩固其在全球的地位的作用。为此美国积极扮演国际领袖的角色，利用生态环境问题来遏制发展中国家尤其中国这样的崛起大国的经济发展，并试图控制中东、中亚、东南亚等战略要地，同时一旦出现气候变化等涉及美国霸权利益的问题，美国便千方百计地争夺领导权。
综上所述，生态环境问题日益成为美国外交日程中的重要问题，美国环境外交在决策中的影响也愈发明显，并从多方面折射出了美国与发展中国家及其他发达国家之间、美国政府和国内各利益集团之间的矛盾与冲突，毫不夸张地说生态环境问题已超出了美国主权或“美国例外”的范围。正如有的人所言，除非美国在国内采取有效的行动否则美国在国际上将不会有足够的信任度，也就是说美国的环境外交要取得令人满意的成果就必须作出表率，真心实意地帮助发展中国家，否则美国不但不能利用环境外交增进国家利益反而会使其软实力遭受损害。可持续发展理念已经成为国际社会的共识，世界各国都越来越意识到环境问题不仅仅是环境自身的问题，更是与社会经济联系在一起，这种局面决定了包括美国在内的世界各国不会放弃在环境上的有所作为，相信未来环境外交在美国的整体外交中将起到越来越重要的作用。
注释：
①美国环境保护局局长惠特曼2002年6月因环保政策分歧而向布什请辞。
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