“文化大革命”以前中国城市劳动就业问题，本文主要内容关键词为：文化大革命论文,就业问题论文,中国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从新中国成立到1966年，城市劳动就业问题一直困扰着中国政府。为解决这一问题，新中国动员了社会各方面力量，采取了多种措施，既取得了较大的成绩，又有值得吸取的教训。本文拟对这一时期新中国解决这一问题的历史进行初步的考察，以求教于方家。
一
新中国成立初期，城市失业问题十分严重。例如，上海就有失业人员42.3万人；江苏省的城市失业人员有72万多人；成都市的失业无业人员占全市人口的28.24%。[1]出现严重失业问题的首要原因是旧中国国民经济的崩溃，各种工业品生产下降十分严重。[2]同时，解放后的国民经济改组、企业劳动效率的提高，也不可避免地造成新的失业和半失业。再加上西方资本主义国家的封锁、禁运和国民党对沿海城市的袭扰，新中国的工商业出现了暂时困难，城市失业问题更趋严重。如上海市仅在1950年3～5月因敌机轰炸就新增失业工人15万人[3]。据统计，新中国成立初期，失业人员约为400万人，从未就业的失学青年和家庭妇女则为数更多[4]。
为解决城市劳动就业问题，党和政府提出了十分明确的方针政策。在中共七届三中全会上，毛泽东提出：“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业。”[5]保障就业的劳动政策也为新中国第一部《宪法》所重申。《宪法》第九十一条确认中华人民共和国公民有劳动的权利。国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇，以保证公民享受这种权利。[6]党和政府依据不同时期城市就业的具体情况采取相应的措施，解决城市就业问题。
（一）失业救济
在国民经济恢复时期，新中国解决城市就业问题的重点是对众多的失业工人和失业知识分子进行救济，并尽可能地帮助他们就业。中央政府一方面号召社会各界特别是在业工人，捐款救济失业工人；另一方面为建立救济工作的物质基础，中央政府拔出4亿斤粮食，并在举办失业救济的地区向所有公私企业及在职人员征收占每月实际工资总额1%的失业救济金。为制定具体的对策，劳动部于1950年4月召开了北京、天津、上海、南京、武汉五市及山东等省劳动局长紧急会议。6月，政务院就失业工人救济工作发出指示，规定失业工人救济“应以以工代赈为主，同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等补助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设事业”。[7]
在政府的大力动员下，失业救济工作全面展开，捐献热潮遍及全国各地，仅全国总工会就收到各界捐款312亿多元。东北工人还组织慰问团赴上海慰问。[3]根据政务院的指示，上海、南京、武汉、重庆、广州五个城市成立了失业工人救济委员会和失业工人救济处，统一领导救济工作。全国另有124个城市也设立了失业工人救济委员会。东北、华北的许多工矿企业也主动从失业人员中招收技术人员和技术工人。据不完全统计，截至1951年12月，通过这种方式吸收的失业人员达120余万人，其中国营工矿企业吸收约60万人[8]。
随着国民经济的逐步恢复，厂矿企业普遍缺乏技术工人。仅1951年技术工人缺口就达31万人。为此，从1951年开始，失业救济工作的重点转向转业训练。各地政府举办了机器、化工、测量、汽车驾驶、建筑、会计等多种转业训练班。截至1951年10月底，全国各城市举办转业训练的单位共有209个，参加训练的工人有37400人。[9]
失业救济工作取得了巨大成绩。据1954年3月全国失业工人救济工作会议统计，四年来已得到长期安置和介绍就业的失业人员共207万余人，救济生活困难者460万余人次，参加以工代赈者280万余人次。另有15万余人通过生产自救方式得到安置。同时，失业救济工作也培养了一批国家建设人才，极大地促进了市政建设。四年来参加转业训练的人数达到了15余万人。上海、南京、武汉、天津、北京等市用以工代赈方式翻修马路1649里，整理下水道486里。[10]
（二）统筹解决城市就业问题
当然，失业救济工作中也出现了一些问题。由于在救济工作中过分强调统一调配，助长了失业人员依赖政府的思想，削弱了他们自谋出路的积极性。部分失业人员因不能迅速就业而发生不满，出现了围堵政府机关的现象。同时，农村剩余劳动力开始盲目流入城市，进一步增加了城市就业的压力。随着国民经济的恢复，为全面规划劳动就业问题，政务院于1952年7月召开了专门会议，8月公布了《关于劳动就业问题的决定》，提出了解决城市就业的总方针，并对城市中不同人群的劳动就业问题做出了具体的规定。《决定》指出，处理城市的失业、半失业人员“必须根据国家建设的需要，从全局设想、从实际出发、从长远打算着眼、从当前要办能办的事着手，才能逐步做到消灭失业，并有计划地使城乡剩余劳动力得以充分发挥其潜在的劳动能力，为国家为社会创造更多的财富”。一切公私企业均应积极发展生产和营业来克服本身的困难，“不得从解雇职工上想办法”；对现有失业知识分子“采取广泛吸收、教育、改造、使用的方针”，以“适应即将开始的大规模国家建设的迫切需要”；对旧军官、旧官吏也采取“教育、改造、使用的方针，有计划地分期分批地予以训练、改造”，“帮助他们转业”；对城市游民，则要区别对待，凡丧失劳动能力贫苦无依的老弱残废和流浪儿童，“应有计划地收容教养或分别予以救济”，对有劳动能力者，则“强迫劳动”[11]。
为摸清就业状况，从1952年9月至年底，全国有146个大中城市和县镇对失业人员进行了统一登记。失业总数约为162.2万人，其中求职登记的43.8万多人中很大一部分是家庭妇女；登记的约78万多失业工人中大部分有劳动能力但缺乏技术文化；失业知识分子有10.4万余人；失业的小工商业主、行商、摊贩等也有10.9万多人；旧军官、旧官吏有3.4万多人；城市贫民和妓女、乞丐等有15万多人，僧尼道士5000多人。[12]根据上述情况，劳动部提出对现有失业人员应采取分别处理、逐步解决的方针：一方面要将介绍就业与自行就业相结合，另一方面要明确劳动部门与民政部门在劳动就业问题与社会救济问题上的分工；[12](p.4)建议转业训练一般由用人部门负责，人事劳动部门只负责了解一般情况；知识分子的分配归人事部门负责；劳动生产人员的分配由劳动部门负责；社会救济由民政部门负责。劳动就业工作的程序则是先城市后农村，先大城市后中小城市，先解决生活困难和经济建设需要的人，后及其他。[13]这一方针得到了中共中央的批准，成为开展城市就业工作的指针。由此，城市劳动就业工作进入一个新阶段。
1952年劳动就业登记后，对失业人员的救济就有了初步的划分：大致有劳动能力的归劳动部门救济，丧失劳动能力的归民政部门办理。1954年又规定除失业工人和知识分子以外，其他各类失业人员的救济工作均归民政部办理。1956年5月，劳动部和内务部联合发布通知，规定失业工人的救济工作由民政部门接管，劳动部主要负责掌管失业工人和其他失业人员中有就业条件者的就业、劳动力调配与转业训练工作。部门职责划分明确有利于协调工作、提高效率，加快解决城市失业问题。
（三）建立统一的就业介绍和劳动力调配制度
城市就业工作的开展是按照先解决人数众多的失业工人和知识分子的就业，再解决人数较少的其他失业人员就业的步骤进行的。工作的重点是适应大规模经济建设的需要，建立统一的就业介绍和劳动力调配制度。
在国民经济恢复时期，中央政府在进行失业救济工作时就初步提出了统一介绍就业的要求。政务院在《救济失业工人的指示》中提出，公私企业“在招雇新工人和职员时，原则上应由当地劳动局设立之劳动介绍所统一介绍”[7](p.624)。《失业技术员工登记办法》也有类似的规定[7](p.634)。但此时，统一介绍就业还只是一个努力的目标，并不是一种硬性的规定。1952年8月27日，政务院虽然在《关于处理失业工人办法》中强调“应从统一介绍就业开始，逐渐达到统一调配劳动力”，[8](p.16)并详细规定了企事业单位招收人员的办法。但在实际工作中还不能完全做到统一介绍就业，1953年劳动就业座谈会确立介绍就业与自行就业相结合的方针就是明证。统一介绍就业是随着劳动力统一调配工作的扩大和资本主义工商业改造的完成而实现的。
劳动力的统一调配在国民经济恢复时期就已经部分地实行了。在1950年取缔了建筑业的封建把头制和私营营造厂商后，为适当安置工人和满足各种建设的需要，国家开始着手建立建筑工人调配制度，积极探索劳动力统一调配的原则和方法。1953年劳动就业座谈会肯定“有计划、有步骤地实行统一调配，是必要的”，但主张“统一调配的范围应适当缩小”。企事业单位较大数量的人员招用，应申请劳动行政部门统一介绍，少数人员的招用可自行选用。[12](p.5)
国家的大规模建设对建筑工人需求量很大。为进一步规范建筑工人的调配工作，1954年初劳动部召开的劳动局长座谈会明确建筑工人调配的方针是“为基本建设服务”；确定调配的范围是“以国防、厂矿、交通、市政及其他重要建筑工程所需建筑工人为限”；调配的办法是，凡属于基建的建筑工人调配工作，不分国营、地方国营或公私合营企业均由所在市统一管理，不属于一个市范围的由所在省或大区统一管理；基建任务较多的城市应在市财委领导下建立基本建设工程劳动力平衡委员会，决定调配计划，交劳动局负责执行，基建任务较少的城市由当地劳动局直接处理。[12](pp.93,94)劳动局长座谈会后，劳动部就建筑工人的调配问题颁布了几项法规，为各地工作的开展提供了依据。
1955年，劳动力的统一招收和调配从建筑业扩大到工矿交通业。同年，中央在批转劳动部党组《关于第二次全国劳动局长会议的报告》中提出，对劳动力的招用实行“统一管理，分工负责”的方针，并据此规定“企业招用工人和工人技术学校招考学生，必须经过劳动部门进行”[14]。随后，中央批转的《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》又重申，“一切部门的劳动调配必须纳入计划”，“不准随便招收人员”[15]。这样，计划劳动就业制度确立。
（四）游民安置
从1955年开始，由于国家经济建设加速，城市工人、知识分子失业现象从根本上得到改观。全国职工数1957年比1949年净增2292万人，失业率由23.6%降为5.9%[15](p.48)。国家因此得以着手解决其他城市就业问题，如游民的安置等。游民在旧中国各个城市均有分布，据1952年的登记情况，全国约有15万游民。虽然政务院在1952年8月提出过解决办法，但由于政府的主要精力用于解决工人和知识分子失业问题，这项工作未引起足够的注意，只有个别地方设有收容教养院。1956年3月，中央召开了全国游民改造工作会议，确定对游民改造的方针是“改造与安置相结合”，就业安排以农村为主，坚持自愿原则。此次会议推动了游民改造工作的进行，大多数地方加强了游民安置工作，并取得了一定成绩。但城市在游民安置方面存在抛“包袱”的思想，工作中有较多失误，如采取强制办法多、坚持自愿原则少，经常发生错收现象等。为此，7月，中央又发出新的指示，明确指出游民安置主要是那些“长期未从事劳动生产，没有正当职业，又没有就业条件，以至无法维持生活而以偷窃、拐骗、聚赌、乞食等不正当手段谋生的分子”。已经就业或即将就业的游民则不能被当作游民对待。中央重申，游民改造执行“改造与安置相结合”的方针和自愿原则；采取强制收容的做法“是一种违法行为”；强调游民的集中安置要加强宣传和说服动员，改造的方式“可以因人因地制宜”，“对不适于集中安置的改为分散安置”。为加强对工作的领导，中央规定今后游民收容的批准权“由市级民政部门统一掌握”。（注：《内务部关于安置改造游民工作的指示》，1956年7月11日。）此后，游民安置工作取得了成功。在游民最多的上海市，从1950年到1957年底分批收容了游民、娼妓、流浪儿75000多人，按照“面向农村为主”的原则，有计划地采取集体或分散安置的办法，区别对待不同情况，成功地解决了游民安置问题。[16]改造游民的成功标志着人民政府解决旧社会遗留的城市失业工作的完成。1957年4月，周恩来在一届人大四次会议上宣布“旧社会遗留下来的失业人员已经基本上得到了安置”[17]。
二
“大跃进”开始后，各工矿企业都感到劳动力紧张。许多城市开始到农村大量招工，农村劳动力骤减。江苏省农村劳动力在两年多内净减230万人[18]。“大跃进”造成的劳动力供不应求局面是不正常的。60年代初，随着国民经济调整的全面展开，工矿企业大量精简职工，城市失业人口逐渐增多。据估算，1962年夏全国大中城市共有闲散劳动力175万人，约占城市非农人口的2.4%，[19]失业人口的主体是不能继续升学的社会青年。城市待就业人口的增长引起中央的重视。1962年10月6日，中央在《关于当前城市工作若干问题的指示》中要求，对大中城市的闲散劳动力，劳动部门、民政部门和市区街道组织应采取多种办法，广开就业门路，尽量安置就业，并提出“除了在城市进行安置以外，从长远着想，凡是有条件的地方，应当组织他们上山下乡，参加现有国营农场、林场、牧场的生产，或者把一部分人安置到地多人少的生产队中去，或者试办半农半读的劳动学校和新的农场、林场和牧场”[20]。
根据中央的指示，各地解决城市闲散劳动力的工作逐步开展起来。鉴于安排城市闲散劳动力又成为一项经常性工作，1962年12月，劳动部向中央建议，在各大中城市恢复1958年以后撤销的劳动力介绍所并得到了批准。1963年6月，国务院召开了六个大区城市青年学生安置工作领导小组组长会议。中共中央在批转此会议报告时强调，动员青年上山下乡“要坚持自愿原则，不能强迫命令”[14](p.27)。根据中共中央的要求，劳动部提出了安置工作的具体意见，规定今后安置城市就业的方针是“统筹安排，城乡并举，而以上山下乡为主。首先，每年要有计划地动员一大批城市青年上山下乡，参加农、林、牧、副、渔生产；其次，要根据城市各项生产建设的实际需要，在城市的企事业单位中适当安置；第三，在城市中开辟其他的生产服务门路，尽可能地广为安置”[21]。虽然劳动部提出要在城市尽量安置，但当时的实际情况决定只能以农村为主要去向。
早在1957年，天津、成都等市有了第一批知识青年志愿下乡。1960～1961年，全国有近10万知识青年下乡。1962～1963年，全国共动员了30万人上山下乡。由于各级政府的大力组织，上山下乡的规模不断扩大。1964年更达到了68万人。[22]此时，上山下乡的城市知识青年还是少数，更多的人还是在城市安置了。动员工作较好的天津，去农村的青年只占留城就业的1/3。同时，城市知识青年上山下乡的巩固并不理想，1964年团中央的报告称约有1/4巩固在农村。[23]这一方面是因为解决城市新增劳动力就业的政策本身存在矛盾。当多数人可以在城市就业时，少数在农村就业的人不可能安心；另一方面社会各方面对此普遍存在抵触情绪，不仅学生家长和教师普遍想不通，就是一些具体执行的干部也消极应付。[23](pp.91～100)同时，大量的毕业生年龄尚小，上山下乡确实存在困难。这种状况促使中央寻找新的解决办法。
对无法就业又不能就学的学生，中央在1962年10月有关城市工作若干问题的指示中，提出组织他们参加广播学校、函授学校、夜校的学习，还可以组织一些人成立自学小组，或者在家庭中补习。在有条件的大中城市，可以组织民办的职业学校和文化补习学校，招收自费学生。[20](p.676)同期实行的另一项招工办法是企业内招制度。企业内招始于1956年，即允许企业职工退职退休时有一名子女进厂工作，最初实行这项措施是为了解决轻工、纺织系统中的劳力不足而临时采取的鼓励性措施。60年代初完成精简后，不少企业劳动力的年龄结构不合理，给生产发展造成一定困难。为此，1962年中央指示，退休退职后家庭生活困难者“允许子女顶替”[15](p.134)。1963年国务院就在有关的招工通知中规定，各单位可以吸收家居城市的退休退职职工的子女顶替和优先录用死亡职工家居城市的子女；对危险、艰苦行业从业者的子女“不论家居城市或农村都可以顶替或优先录用”[24]，内招制度就此确立。在国民经济停滞、企业招工有限的情况下，这是城市青年就业的重要渠道。
三
由于社会经济发展水平及人们的思想认识水平的限制，1949～1966年，新中国解决城市就业问题时所采取的措施具有十分明显的时代特征。
首先，是从政治高度而不是从经济层面着眼解决城市就业问题的。在50年代，中共中央就把解决城市失业问题同当时整个国家的政治革命联系起来，强调如果不能很好地解决这一问题，“将会造成我们在城市工作中的重大困难，甚至可以动摇到城市人民政权的基础”[25]。在60年代也同样如此，中央安置城市下乡青年领导小组在工作报告中提出：“动员和组织城市不能升学、就业的知识青年参加农业生产，把他们培养成为有社会主义觉悟、有文化科学知识的新型劳动者，这是我们同资产阶级争夺下一代的一场严重的阶级斗争。”[26]从政治高度解决城市就业问题容易动员社会各方面的力量、加快工作进程，但也难免出现急躁冒进、简单划一等缺点。
其次，解决城市就业的着眼点从城市向农村转移。1950年公布的《救济失业工人暂行办法》就把帮助失业工人“回乡生产”作为解决城市失业问题的办法之一。安置城市游民的主要途径也是“面向农村”。不过，在50年代，政府的主要着眼点还是在城市。当时城市经济的恢复和国家大规模工业化建设吸收了绝大部分城市原有的失业人员和新增就业人口。农村对城市就业人员的吸纳毕竟为数不多。60年代，由于国家经济的严重困难、城市经济发展的停滞，农村成了解决城市就业的主渠道。
再次，这一时期解决城市就业问题是以阻断农村劳动力向城市的流动实现的。新中国成立后，伴随着国民经济的恢复和国家的大规模经济建设，大量农民盲目流入城市，这种流动既影响了农业对劳动力的需求，又加重了城市就业的压力。因此，从1953年起，政务院连年发出指示解决农民人城的问题，明确禁止“未经劳动部门许可或介绍者，擅自到乡村招收工人，更不得张贴布告，乱招工人”[27]。1956年，劳动部进一步指出，各企业事业单位应遵守先城市后农村的招工原则。城市可解决者，不要去农村招工。为扩大在城市的招工可以适当降低招收条件。[12](p.19)1958年又颁布了《户口登记条例》，从户口准入上对农民进城进行了明确的限制。控制农民进城就业一方面有利于解决城市失业问题，另一方面也使农民在城市的就业机会受到了限制，形成农村与城市的新差别，不符合城乡互动的客观要求。
总的来讲，1949～1966年新中国解决城市就业问题取得了较大的成绩，主要表现在以下两个方面：
第一，牢牢把握了只有发展经济才能最终解决城市就业问题这一根本点。解决旧社会遗留的失业问题是通过改组国民经济，进行大规模建设实现的。中央多次强调，必须把解决失业与发展生产结合起来；明确要求“把安置失业人员就业和补充工业、农业生产所需要的劳动力这两方面的工作结合起来进行”[12](p.18)，纠正了各种单纯就业观念。在发展经济以解决城市就业的前提下，各地方在具体执行中也创造出一些成功经验。如开封和武汉市不是一般地依靠发展工业来解决城市就业，而是根据各自城市的特点发展相应的商贸和交通运输业，大大减少了失业现象。[28]
第二，广开就业门路、加强组织领导是关键。解决庞大的失业人口必须依靠广开就业门路。50年代，政务院在救济失业工人的指示中就提出了多种就业办法。1953年的劳动就业会议纠正了劳动就业工作中统得过多过严的弊端，鼓励失业人员自谋出路。60年代，劳动部提出安置就业除上山下乡的主要途径外，应组织各种集体所有制的手工业、服务业和商业的生产服务社，适当提倡从事各种家庭副业，鼓励个人开业和自谋正当职业以及在企事业机关从事临时性工作。[19](pp.353-354)解决城市就业问题是一项长期而艰巨的任务，必须加强组织领导。中央多次召开专门会议研究解决城市就业问题，各大中城市普遍设立了由劳动部门直接领导的劳动介绍所。不仅中央和地方分别设立劳动部、劳动局等常设机关，而且在50年代，中央、大行政区、省和大城市以及有需要的省辖市也设立了劳动就业委员会，建立专人负责的办事机构，指导处理劳动就业问题；60年代，从中央到地方成立了各级安置工作领导小组。正是因为加强了组织领导，城市劳动就业工作才取得了较大成绩。
在取得成绩的同时，在解决城市就业问题中的教训同样也是深刻的，值得认真总结和吸取：
——广开就业门路的前提是社会经济形态的多样化。国民经济恢复时期，城市经济基本是多种经济形态共同发展，城市就业也随之呈多样化的局面。资本主义工商业的社会主义改造开始后，多种经济形态并存的局面逐步消失，城市社会就业的门路相应减少。这不仅造成城市待业者对国家的严重依赖，而且也使国家安置城市就业的手段日益匮乏。
——新中国成立后人民政府公开提出“实现全面的劳动就业”的主张[29]。这表明了新社会关心劳动大众的疾苦、解决这一问题的决心，但由于社会生产的发展存在阶段性，就业人口与经济发展之间不可能完全同步。生产发展的阶段性决定劳动就业也必然有阶段性的短缺与过剩，因而，主张消灭失业就是否认了这种阶段性的存在。在实践中，这种观点必然造成争抢就业“铁饭碗”，而“铁饭碗”造成的后果是企事业单位冗员充斥，劳动效率低下。
——必须抓紧人口控制。人口过快增长必然给劳动就业带来更大的压力。新中国成立时，中国人口约为4.5亿。1953年6月，中国人口就达到6亿多。1953～1957年中国人口的自然增长率为2.2%，城市则为3.97‰，从同期中国工业化水平来看，我国城市人口显然增长过快。“一五”计划期末，劳动力资源与其分配之间就已存在差额。“二五”计划期间，城市所需劳动力从数量上仅靠城市的补充就足够了。[30]因此，不抑制人口的过快增长，解决社会劳动就业的负担就越来越重。
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