公安情报政策法规体系框架研究，本文主要内容关键词为：政策法规论文,情报论文,框架论文,公安论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.31[文献标识码]A[文章编号]1672-2140(2008)06-0026-07
公安情报政策法规体系是国家情报政策法规体系的有机组成部分，它决定着国家对公安情报工作的导向和行为准则，对维护社会治安稳定与构建和谐社会有着举足轻重的影响。纵观我国公安情报政策与法规建设的历史①，尽管在不同时期都取得了进展，但仍然存在不少问题，如公安情报政策与法规在制定、执行及监督机制上不健全；内容存在重复、交叉与冲突；出现诸多空白领域，与情报主导警务潮流不相适应；无独立的公安情报法规，更无体系可言；无法与国际接轨，缺乏兼容性等。针对公安情报政策与法规建设存在的问题及公安情报工作的实际情况，建立一套科学、合理、规范的公安情报政策法规体系已是当前公安情报工作一项不可或缺的重要内容，也是推进公安信息化建设与实现情报主导警务理念的前提和基础。鉴于此，笔者对当下公安情报政策与法规建设进行了宏观上的考察，就公安情报工作现状而言，目前主要由政策来引导公安情报工作，法规建设相对迟缓与薄弱，尤其是专门性的公安情报法规近乎空白，但随着公安情报工作的科学化与规划化建设的逐步推进，有些成熟的政策必将上升为法规，并以法规的面貌呈现，这是公安情报法规建设的必然趋势。诚然，政策与法规有很大的区别②，但为使起步阶段的公安情报政策体系与法规体系的研究具有整体性，在构想公安情报政策法规体系框架时，笔者将二者加以并列，其目的是为公安情报政策与法规体系研究打下良好基础，为具体的公安情报政策与法规的制定提供参考。
一、公安情报政策法规体系框架的研究背景
公安情报政策法规体系建设是在国家信息化发展战略、公安信息化建设目标及情报主导警务的国际化潮流下开始探索的。“十五”计划以来，我国信息化建设取得了瞩目的成就，对我国的经济发展和社会进步起到了极大的促进作用。继2000年颁布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出信息化战略后，2005年11月3日，温家宝总理主持召开国家信息化领导小组第五次会议，审议并通过了《国家信息化发展战略(2006-2020年)》，它标志着我国信息化建设迈入了一个崭新的发展阶段。战略提出：要大力推进信息化建设，不断提高国家信息化水平，完善信息化发展战略研究和政策体系，推进信息化法制建设，壮大信息化人才队伍并加强信息化国际交流与合作，走中国特色的信息化道路，到2020年实现综合信息基础设施基本普及，国家信息化发展的制度环境和政策体系基本完善。《国家信息化发展战略(2006-2020年)》的制定与实施，为公安信息化建设指明了方向，而党的十七大报告“完善国家安全战略，健全国家安全体制”成为公安情报政策法规体系中最新最重要的政策，为公安情报政策法规体系建设起到了航标的作用，同时也为公安情报政策法规体系研究提供了坚实的理论依据。“十一五”时期既是国家信息化发展的重要阶段，也是公安信息化发展的重要时期。公安部根据“十一五”时期公安机关面临的新形势和新任务，提出了公安信息化发展策略，指出要着力加强公安信息化建设的组织保障体系建设，完善公安信息化推进体制，加强公安信息资源管理、信息网络建设以及人才、政策、法规和标准建设。2005年年初，公安部决定将公安情报建设列为今后一个时期内必须抓紧做好的一项重点工作，并明确提出了公安情报工作体系建设的发展思路，从警务战略高度来推动公安工作的现代化水平，这是我国公安机关顺应时代发展而进行的一次全面的警务体制改革。在此环境下,原有的公安情报政策法规已难以应对警务情报工作出现的新问题与新矛盾。因此，调整和充实公安情报政策法规内容,建立完善的公安情报政策法规体系，加快公安情报政策法规的科学化与规范化的步伐，使其适应社会信息化与公安信息化的情报工作要求，是摆在公安情报研究者与实践者面前的一个重要课题。
二、公安情报政策法规体系框架的设计原则
公安情报政策法规体系框架设计是一个系统化的工程，在构建过程中必须遵循一定的原则，这些原则既是公安情报政策法规体系建设过程中应当遵从的基本准则，亦是公安情报工作在一定时期的根本任务和工作重心的具体体现。针对当前公安情报政策法规体系建设存在的问题，公安决策部门必须有计划有步骤地对公安情报政策与法规进行系统化与规范化的建设，使公安情报政策与法规形成一个独立的体系，其体系中的要素分别覆盖公安情报的各个领域，并要求在功效上具有导向性和约束力，能够有效地指导公安情报工作的顺利开展。根据当前公安情报工作的实际情况，笔者认为，公安情报政策法规体系框架设计应当遵循以下原则：
(一)科学性原则
公安情报政策法规体系建设必须遵循科学性原则，这是因为，一方面，公安情报工作及公安情报活动有其自身的规律，在构建公安情报政策法规体系框架时，必须认真研究和严格遵循公安情报工作的规律，只有这样，才能构建出符合客观规律的、科学的公安情报政策法规体系。另一方面，公安情报主体在制定公安情报政策法规的过程中，必须采用科学的程序和方法，以保证公安情报政策法规具有较高的科学性和正确性。
(二)系统性原则
随着公安信息技术与网络的不断发展，公安工作几乎无一例外地与情报活动相关联，公安情报资源的开发利用、公安情报系统的建设与管理使得公安情报领域的社会关系与警务关系日益丰富，这就要求在设计公安情报政策法规体系框架时必须强调系统性，即从大系统的角度构建综合性、多层次的公安情报政策法规体系，而不是以单一的政策或法规的形态出现，尽可能全面且有重点地反映公安情报领域纷繁复杂的各种社会关系。在公安情报政策法规体系框架中，从纵向看，公安情报政策与法规是一种层次结构,各种层次的政策与法规上下兼容，并逐渐具体化；从横向看，公安情报政策与法规又是一种联系结构，各类政策与法规相互配套、相辅相成，并各具特色。这种体系框架有助于保证公安情报活动都能从政策法规体系中找到相应的依据。
(三)前瞻性原则
随着情报主导警务国际化潮流的推进，新的社会矛盾和冲突会不断出现，这就需要不断制定新的公安情报政策与法规予以指导和规范，因此，公安情报政策法规体系框架设计，不能仅仅满足于对现行公安情报政策与法规的总结、概括与提炼，更应该充分考虑公安情报的前沿问题和信息社会日新月异的发展趋向，使公安情报政策法规体系框架具有前瞻性与容纳性，对今后的公安情报政策与法规建设起到导向和预示作用，以使公安情报政策与法规具有适当的弹性，并根据环境的变化和事态的发展得以及时补充和修正。
(四)稳定性原则
公安情报政策法规体系框架设计，其目的是给公安情报政策与法规的制定和实施提供科学的指导。如果公安情报政策法规体系框架本身缺乏稳定性，必然导致以之为基础的公安情报政策与法规在实践中失去意义，在具体的制定工作中迷失方向，造成公安情报政策与法规朝令夕改，从而减弱了公安情报政策与法规的权威和效力。此外，不断变更的公安情报政策与法规还会给具体案件性质的判断造成影响，不利于公安情报政策与法规的宣传和贯彻。因此，在设计公安情报政策法规体系框架时，要充分研究公安情报工作发展的趋势，综合考虑现有的公安情报政策与法规的实施情况，并以可持续发展的思想为导向，注意因公安情报工作的变化而不断颁布或修订的新的公安情报政策与法规和原有公安情报政策与法规间的衔接与连贯。
(五)协调性原则
公安情报政策法规体系是国家情报政策法规体系的有机组成部分，与经济、政治、科技、文化等其他领域的国家情报政策法规保持着密切联系，同时它又是一个具有不同类型、不同调整领域的情报政策法规的集合体。因此，在设计公安情报政策法规体系时，应该充分考虑各方面的协调性。首先，公安情报政策法规体系应与经济、政治、科技、文化等其他领域的国家情报政策法规相互协调，共同为国家情报政策战略目标的实现服务。其次，组成公安情报政策法规体系的各种不同类型的政策与法规之间应保持协调性，即公安情报政策与公安情报法规相辅相成，不同级别之间与同级别之间的政策与法规应达成一致。再次，在公安情报政策法规体系框架中，不同警种情报的政策与法规间应避免冲突，形成内容互相支持、映射和关联的整体。
(六)兼容性原则
在全球经济一体化与情报主导警务国际化的背景下，面对激烈竞争的国际环境,公安情报工作要实现国际化，就必须与其他国家的警务情报部门保持协作与交流。在这一过程中，势必会发生诸多的国际警务关系,同时，信息网络的国际互联，数字信息的跨国传递等，公安工作的国际化也日趋明显，因此，在公安情报政策法规体系框架设计中，必须以全球一体化观念为指导，确保公安情报政策法规体系框架设计具有国际兼容性。
(七)立足国情原则
公安情报政策法规体系建设必须与国家的情报发展战略及信息化发展水平相协调。公安情报政策法规体系的建设，既不能落后于社会信息化发展的实际需求，成为公安情报工作发展和公安信息化建设的羁绊，也不能盲目超前而完全模仿发达国家的警务情报政策法规体系的建构模式，与国家情报总体发展战略及公安信息化应用水平相背离。公安情报政策法规体系框架的设计应当立足国情，反映公安信息化发展的现实需要，突出现阶段公安情报发展的重点和薄弱环节，为推动公安情报工作全面快速发展服务。
三、公安情报政策法规体系框架构想
公安情报政策法规体系框架的建设与完善，是推进公安信息化与搞好公安情报工作的前提与基础。通过建立健全公安情报政策法规体系，能有效地调整和平衡不断变化的公安情报的内容及各种警务关系。笔者在充分考虑公安情报政策法规体系建设原则的基础上，对公安情报政策法规体系框架提出构想。由于公安情报政策法规的研究刚刚起步，公安情报政策法规自身还很短缺，要形成独立的体系还需要相当长的时间。但为了公安情报政策法规体系框架研究有一个良好的开端，我们可借鉴并吸收其他情报领域比较成熟的政策法规建构方式，为公安情报政策法规体系框架研究提供思路。如我国1991年发布的《国家科学技术情报发展政策》，提出了科技情报12个需要加以规范的领域，科技情报发展政策的12个领域对公安情报政策法规体系框架研究有启示意义。
此外，在建构公安情报政策法规体系框架时，笔者认为应当满足以下几个条件：一是能反映公安情报工作的精神与特性；二是能涵盖当前公安情报的核心政策法规；三是能体现公安情报工作流程中政策法规之间的关系；四是能包含各警种的情报政策法规；五是能形成一个开放性公安情报政策法规体系结构；六是有可能建立一个能说明与解释这些关系的逻辑层次与学术原理。
根据以上思路，笔者对公安情报政策法规体系框架研究，主要是从公安情报政策法规调整领域这一角度开展的。我们确立的公安情报政策法规体系框架，是由公安情报基本法(目前尚未诞生)统领下的调整和规范不同公安情报领域社会关系与警务关系共同构成的有机整体，即公安情报政策与公安情报法规之间形成良性互动关系(见图1)。可以看出，公安情报政策法规体系的框架呈金字塔型结构，最基础的是调整公安情报活动各个具体领域的政策法规，其次是调整整个公安情报活动的政策法规，位于金字塔最高层的是公安情报基本法，用来调整和指导其下层的全部公安情报政策法规。当然，各种类型的公安情报政策法规在内容上互相补充，具体的公安情报政策法规必须符合国家宪法和公安情报基本法确立的根本原则，不同层次的公安情报政策法规间，下位法应服从上位法，同位阶的政策法规之间应互相协调补充。
图1 公安情报政策法规体系层次示意图
图2 公安情报政策法规体系框架示意图
图3 公安情报政策法规体系框架具体内容示意图
为较清晰地了解错综复杂的公安情报政策法规体系框架，在此，笔者对公安情报政策法规体系以图示方式进行分类(见图2)。
在此大框架的基础上，其中，作为调整公安情报活动各个领域的具体政策与法规,在警务实践活动中又可以进行细化(见图3)。
必须说明的是，以上分类绝不能理解为公安情报政策与法规仅限于这些领域。事实上，信息社会各部门、各领域之间的关系本身具有复杂性与交叉性，由此决定了跨领域的综合性的公安情报政策与法规建设必不可少。这与基于体系分类思想下形成的公安情报政策法规体系框架并不矛盾，体系框架同样更有助于我们对综合性公安情报政策与法规内容的理解。
总之，公安情报政策法规体系框架设计仅仅是公安情报政策与法规体系建设的开端。在这个框架里有许多政策与法规尚处于空白，公安决策部门在建设公安情报政策与法规体系过程中尚有大量艰巨的工作要完成，而这些工作不仅仅在于解决技术层面的问题，而更多的是要解决非技术层面的问题。
四、公安情报政策法规体系的主要内容
从以上公安情报政策法规体系框架中可见，公安情报政策法规体系范围广，内容丰富，这是社会信息化、公安信息化及情报主导警务带来的结果。为了研究的整体性，笔者设计公安情报政策法规体系框架时，将其视为整体加以考虑，但事实上，公安情报政策与公安情报法规有其本质的区别，公安情报政策要解决的是确定公安情报工作的发展方向和具体方针，是公安情报活动中具有导向性和约束力的行动准则；而公安情报法规主要是从法律上对公安情报领域的社会关系与警务关系做出规定。由于公安情报政策与公安情报法规二者表现形式和实施方式不同③，在此，笔者对公安情报政策法规体系的主要内容分别从政策和法规两个方面进行阐述。
(一)公安情报政策体系的主要内容
1.公安情报政策目标。
政策目标是公安情报工作的指针。有了政策目标，就有了工作的方向、前进的动力和实现目标的信心。因此，公安情报政策的首要内容就是要阐明其目标，为公安情报工作指明方向，规定战略重点和方针任务。目前，我国公安情报政策存在着目标不明确、不具体的问题，这是由于缺乏政策分析和研究造成的。因此，需要加强对公安情报政策的分析调研，明确公安情报政策目标，才能确保公安情报工作在一定时期内实现可预期的目标。
2.公安情报技术政策。
公安情报技术是推进公安信息化的重要手段。没有高新技术，公安信息化只能是低起点、低水平、低效率、低速度，步履维艰，甚至徘徊不前。信息技术和网络技术向公安工作各个领域广泛渗透,对公安工作起到了革命性的冲击。但是，在信息技术的创新和应用过程中，如何正确地结合公安工作的实际情况，选择、引进和采用新的技术发展战略，如何有效地解决信息技术发展所带来的公安情报保护和公安情报安全问题等，都不是单纯的技术上的问题，而是亟待解决的公安情报技术政策问题。公安情报技术政策一方面要为公安情报的发展提供原则性指南，另一方面要为调节公安信息化的情报立法活动提供政策基础。公安情报技术政策一般涉及公安情报技术设备的配置、公安情报技术的应用范围、公安情报技术的开发与创新、公安情报技术的引进及公安情报技术标准化等。
3.公安情报系统和公安网络政策。
公安情报系统和公安情报网络是公安情报资源开发利用的基础，具有多层次、多变量、多因素和多功能的特点。公安情报系统和公安情报网络的规划、分析、设计、实施、评价等重大问题，都离不开政策的管理和导向作用。此外，一些基础性资源，如各种硬件和软件资源、数据库、人员、项目、质量等管理，也对政策具有较强的依赖性。公安情报系统与公安情报网络政策涉及公安情报系统和公安情报网络的发展模式、目标、战略、步骤等方面。特别是我国公安网络的建设，目前存在大量低水平的重复建设，且难以实现互联互通和资源共享，影响了效率的发挥。为了提高公安情报系统与公安网络的运行效率，公安部门急需出台相应的政策予以具体引导。
4.公安情报资源政策。
在公安信息化发展过程中，各种情报资源的组织与开发利用起着基础性作用。目前，相对于应用和需求而言，公安情报资源开发严重不足。为了保证实现全国公安情报资源共享，提高公安情报资源组织和开发利用的效率,推动公安信息化的发展，必须制定相关的公安情报资源政策。公安情报资源政策内容涉及公安情报资源组织的原则和标准、公安情报资源的搜集原则和开发利用策略、公安情报资源合理布局与组织协调、公安情报资源管理体制、公安情报安全、公安情报资源共享与保密等。
5.公安情报人才政策。
在公安信息化进程中，没有高素质的公安情报人才,就谈不上开拓与创新，更谈不上推动公安信息化向纵深发展。因此，开展多渠道、多形式的公安情报人才培训，造就一支正规化的、训练有素的公安情报人才队伍，具有极其重要的意义。公安情报人才政策包括公安情报人才的培养、使用、管理以及结构比例等，对公安情报人才的地位、待遇、业务考核、技术晋升、成果评价和奖励等应作出具体规定，以最大限度地调动公安情报人员的积极性和创造性。
6.警务情报合作政策。
随着经济全球化、国际化趋势的日益显著，国内外情报交往越来越频繁，一方面有力地促进了经济和社会的发展，另一方面也使情报领域的经济关系和社会关系变得更加复杂和多样化，导致了新的矛盾和冲突。因此，要加强警务情报合作政策的制定，鼓励警务部门进行交流与合作。
(二)公安情报法规体系的主要内容
由于公安情报法规的调整对象是公安情报活动领域中的各种社会关系与警务关系，其覆盖面非常广阔。根据公安情报法规所要调整的社会关系与警务关系的领域，结合我国公安情报法规建设状况，公安情报法规的主要内容应包括以下几个方面：
1.公安情报基本法。
公安情报基本法是公安情报法规体系建设的灵魂，是指导各层面公安情报具体法规制定的重要依据。公安情报基本法对公安情报的立法宗旨、基本原则、调整范围及对象、功能、作用进行具体规定。公安情报基本法应是公安情报工作最具权威最具效力的法规，能明确情报在公安工作中的地位，确认公安情报活动的主体资格、法律地位、基本权利与义务等。鉴于目前公安情报法规短缺且比较零乱、缺乏系统性，制定一部具有纲领性地位的公安情报基本法对推动公安情报工作的全面发展将起到不可估量的作用。
2.公安情报资源法规。
公安情报资源的开发与利用是公安信息化的首要核心任务，是公安信息化取得实效的关键。公安情报资源法规能有效保障公安情报的采集、整理、存贮、开发与利用。目前，我国公安情报资源法规建设的重点和薄弱环节主要包括公安情报采集、公安情报资源管理、公安情报公开与保密、隐私保护、互联网情报资源开发利用等方面，因此，要加快《公安情报采集条例》《公安情报资源管理条例》《公安情报公开与保密条例》《个人隐私保护法》《互联网情报资源开发利用法》等研究和制定的步伐。
3.公安情报技术法规。
制定公安情报技术法规的目的是明确公安情报技术在公安情报工作中的地位与作用,统一技术标准，保障公安情报技术的开发、共享和有效利用。在公安情报技术法规中，应确定和完善必要的公安情报标准，并对违反标准的行为进行制约。在未建立一部完备的公安情报技术法规之前，可以制定各种单行条例，如《公安情报技术发展条例》《公安情报技术评估条例》《公安情报技术标准化条例》《公安情报技术引进和设备进口标准化条例》等。
4.公安情报安全保密法规。
公安情报安全保密法规是确保国家、公安机关及个人的信息安全，保守公安情报机密，打击公安情报领域的各种违法犯罪活动，维护公共秩序和社会稳定而制定的法规。由于信息社会中信息技术、网络技术的广泛应用，给情报的采集、加工、存储、传输、使用等带来了一系列安全与保密上的问题，导致传播与制造有害信息、利用互联网窃取国家机密、窃用他人账号非法侵入、干扰攻击计算机网络系统、利用网络进行金融欺诈、干扰公众生活与侵犯个人隐私等。鉴于目前我国公安情报安全保密存在的隐患，应重点加强《公安情报安全法规》《公安情报保密法规》《互联网管理条例》及《公安情报基础设施保护条例》等研究与制定工作。
5.公安情报人才法规。
公安情报人才是公安情报工作的成功之本，对公安情报资源、公安情报技术、公安情报网络等其他要素的发展速度和质量有着决定性的影响。因此，需要制定相应的法规，促进公安情报人才结构优化，提高公安情报人员的情报意识与情报技能，为公安信息化发展营造良好的环境。根据目前我国公安情报工作的实际情况，应重点加强《公安情报专业人才管理办法》《公安情报专业人才教育与培训规定》《公安情报人员资格认定条例》及《公安情报专业人才职务晋升条例》等的研究与制定工作。
6.国际警务情报交流与合作法规。
国际警务情报交流与合作是针对跨境警务交流与合作所制定的法规。随着信息网络技术在全球的应用，数字化信息的流通已打破了国界，利用跨境数据流进行犯罪、侵犯国家和民族利益的事情时有发生。因此，必须重视与加强和国外警务部门的交流与合作，制定相关的法律法规，用法律手段维护国际警务情报交流与合作的顺利进行。
以上是笔者对公安情报政策法规体系框架研究提出的一些设想。公安情报政策法规体系建设是一项庞大的系统工程，就目前公安情报政策法规建设现状而言，要想建立一套科学规范的公安情报政策法规体系，除了公安部门决策者具备开拓创新精神外，还需要其他部门密切配合、相互协作。因此，公安情报政策法规体系建设不可能一蹴而就，需要长期艰苦的探索。
注释：
①详见本文作者发表的“公安情报政策与法规建设初探”一文，文中对公安情报政策与法规的发展历史进行了阶段性梳理，情报科学，2008(6).
②本文所界定的政策涵盖所有层面的政策，上至“国策”下至部门的具体政策，对法规则从广义角度来理解，即法律规范的简称，具体包括宪法、法律、规章、行政性法规、地方性法规等以各种形式存在的规范性文件。对公安情报政策与公安情报法规的理解，详见任翔.公安情报政策与法规建设初探[J].情报科学，2008(6).
③详见本文作者发表的“公安情报政策法规建设初探”一文，文中对公安情报政策与公安情报法规的概念及两者之间关系进行了阐述。载《情报科学》2008年第6期。