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一
1796年9月17日，华盛顿发表了致全国人民的《告别词》。 他告诉国人“欧洲有一系列与我们无关，或关系非常微小的根本利益，……欧洲必然经常陷入纷争，而这些纷争在实质上与我们毫不相干”，因此，卷入欧洲的政治是极不明智的。1996年，美国新闻评论家布坎南在共和党总统候选人的角逐中异军突起，而他打出的口号是“美国优先”，他主张贸易保护主义，限制外来移民，退出世界贸易组织和北美自由贸易区，减少对联合国的财政支持和对外援助。尽管时过境迁，但他们的主张却一脉相承，即所谓的“孤立主义”。
影响美国外交决策的思想根植于美国过去的经验和传统，它们带有浓厚的实用主义色彩，被有选择地用于不同的场合。这种独特的美国思想模式就像地理学家所称之的角砾岩。 （注： Michael
Foley,American Political Ideas-Traditions and Usages, Manchester University Press 1991,p.220.）纵观美国外交政策史， 现实主义与理想主义、孤立主义与干涉主义、保守主义与自由主义之间的争论始终贯穿于整个过程。
现实主义外交思想强调外交的主要目标是维护和平。国家在国际政治中追求本国利益和权力是正当的，实力是利益的后盾。美国外交的出发点应是国家利益而不是抽象的道义原则。现实主义者把国际关系看成是权力政治（Power Politics），其主要观察方法是分析国家间的实力对比变化，主张运用均势原则引导外交实践。美国最有影响的现实主义理论家汉斯·摩根索提出只有以力量得失衡量的利益概念才是一个国家外交政策的可靠指南，力量制约是维持世界和平与稳定的关键。
理想主义外交思想则强调外交的主要目标是维护正义和全世界的进步。它以美国的价值观念来衡量是非，并力图将美国式民主推广到全球。理想主义者强调国家的政治制度、国际集体安全体系和国家贸易的发展同国际秩序的密切关系。从威尔逊的“十四点”、卡特的人权外交到冷战后的“民主和平论”，理想主义更多地从意识形态角度诠释美国外交。
孤立主义主张美国应置身于欧亚大陆冲突之外，采取超然态度，减少对外干涉和援助，更多地采取贸易保护主义。美国开国元勋乔治·华盛顿总统是这一准则的奠基人。在美国外交史上，孤立主义思潮时而占据上风。在第一次世界大战开始时，美国以“不参与欧洲列强争斗”为由，采取中立态度。但是，对于欧洲以外的地区，美国一直奉行的是干涉主义或扩张主义。干涉主义的心理基础是美国“例外论”和“天定命运”论。从对中国的“门户开放”到对拉美的“门罗主义”，一部美国外交史可以称得上为一部扩张史。美国历史中最突出和不朽的主线之一是“美国占据独特的位置， 并且在世界所有国家中有着特殊的命运 ”。（ 注：Edward M.Burns,The American Idea Mission:Concepts of National Purpose and Destiny,Rutgers University Press1957,p.5.）
保守主义一般指尊重传统价值，维持现状。美国的保守主义思潮指的是产生于30年代“新政时期”的流行于共和党内的一种政治倾向。具体到外交领域，保守主义者主张增加军事开支，加强美国军事力量，巩固同盟关系，建立美国优势下的地区力量平衡，另外，美国应避免进行军事干预，减少多边活动。在对外经济方面，扩大国际自由贸易，开放市场。
自由主义思潮是指“新政”以来民主党内流行的政治观念。具体到外交领域，自由主义者把推进民主、维护人权、传播美国价值观以及扩大自由市场体系作为对外政策的指导思想。
除了以上三对矛盾外，意识形态（Ideology）对美国外交决策起着不可忽视的作用。美国著名历史学家韩德在《意识形态与美国外交政策》一书中将意识形态定义为一套相关的信念和假设，它把某一现实的复杂性变成容易理解的东西，并提供解决现实问题的方法。（注： Michael N.Hant,Ideology and U.S.Foreign Policy,Yale University Press,1987,Page XI.）韩德还在该书中概括了美国进入20世纪时有三种传统思想对它的外交政策起主导作用，即大国意识、种族的等级观念和害怕革命。
在《意识形态与外交事务》报告中，作者讨论了三种意识形态（即立宪民主、民族主义和共产主义）的内容和感召力，而把这“三种势力的错综复杂和变化无常的关系”作为“本报告的主题”。（注：《意识形态与外交事务——哈佛大学国际事务研究中心研究报告》，世界知识出版社，1960年版，第13页。）说到底，就是要用美国的“立宪民主制”去最终战胜共产主义。而这种意识形态上的反共产主义是使自由主义者、温和派和保守主义者意志一致的粘合剂，特别是在精英群体里。正如美国政治学家罗伯特·达尔指出的那样，“美利坚是一个高度注重意识形态的民族，只是作为个人，他们通常不注意他们的意识形态，因为他们都赞同同样的意识形态，其一致程度令人吃惊”。（注：[美]杰里尔.A.罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社，1997 年版，第362页。）总之，意识形态既解释了美国人怎样看待世界， 保持对外政策的连续性，同时又限定了决策过程可采用的政策选择。
通过以上讨论，我们不难发现影响美国外交决策的思想有如下几个特点：
第一，思想包括非正式的意识形态（Informal Ideology ）和正式的意识形态（ Formal Ideology）。非正式的意识形态是文化价值观、 偏爱、偏见、倾向和习惯等的复合体，它未表达出来，但广泛地被接受的关于现实的主张，制约着政治角色的行为。而正式的意识形态包含几个相互关连的中心立场，这些立场构成了一个正统观念（Orthodoxy ）。（注：Thomas W.Robinson eds,Chinese Foreign Policy: Theory and Practice,Oxford,1994,p.34.）笔者认为三组矛盾可视为非正式意识形态，而韩德概括的三种传统思想可看成是正式意识形态。就影响对外政策而言，非正式意识形态比正式意识形态更为重要，因为前者带有明显的实用主义色彩，而后者对制订总的政策起重要作用。
第二，现实主义与理想主义、孤立主义与干涉主义、保守主义与自由主义始终矛盾地交织在一起。为获得更多的共识和支持，决策者必须在它们之间保持某种平衡。
第三，一般来说，当美国国内问题突出或实力有所衰退时，其对外政策中现实主义、孤立主义和保守主义会占据主流，反之，理想主义、干涉主义和自由主义则占上风。
二
研究影响美国外交决策的机构的学者常用两种直观方法来描述不同压力集团或群体对外交决策的影响，一种是“漏斗”，另一种是“同心圆”。（注：Howard J.Wiarda,Foreign Policy Without
Illusion:how foreign policy-making works and fails to work
in the United States,Scott,1990,pp.38～39.）漏斗上面宽，底部窄，分三个层次。政治文化、公众舆论、大众传媒为第一层次，处于最宽部位，它们对外交决策产生最广泛和一般的影响。政党、利益集团和思想库为第二层次，它们把公众不同外交政策观点形成不同的立场。国会、政府部门和总统等是真正的外交决策者，为第三层次。第一、二层次是社会方面的因素，第三层次是政府方面的因素。社会因素仅影响外交决策，而政府因素中的多数不仅影响而且直接或间接地参与决策。
（一）政治文化、公众舆论、大众传媒与外交政策的制订
政治文化主要指影响人们的政治态度与行为的信仰、思想、习俗、准则、惯例等等，往往存在于人们的意识当中，潜在地对人们形成约束，尤其是那些在政治上代表一个民族或国家的领袖人物更是难以摆脱这种文化的羁绊，常常有意或无意地在国家对外选择上体现出他们的文化价值观。美国政治文化始终表现为“理想”与“现实”密切联系。（注：见王晓德《关于美国对外关系的文化思考》，载《世界经济与政治》1996年第12期。）因此，美国外交史上多次发生的“理想主义”与“现实主义”之争实属美国政治文化的折射。
谈及政治文化对美国外交的影响，美国历史学家弗兰克·宁柯维奇认为，“在20世纪，美国几乎所有的重要政治家都毫无例外地把文化因素考虑为其处理外交的组成部分；的确，文化在他们决策中起着明显的、常常是决定性的作用”。（注：弗兰克·宁柯维奇：《1990年以来美国外交中的文化》，载容苏科·谢主编：《文化与国际关系》第103 页。）因此，王缉思提出，“研究一个国家特别是大国的外交政策，必须联系该国的政治传统、价值观念，以至广义上的文化来进行考察。”（注：王缉思：《美国外交思想传统与对华政策》，载《中美关系十年》，商务印书馆1989年，第130页。）
公众舆论是指舆论对国家政治、政府政策、公共问题及处理这些政策和问题的人所公开表示的意见。政治文化有时还是比较含糊和主观的概念，而公众舆论则显得更精确和条理，它表现了美国公众对某一政策或事件的看法。通讯技术的发达，信息时代的来临为公众了解国际事务、表达自己的意见提供了方便。因此，有人称，我们的时代是一个“投票时代”（Age of Polling）。
公众舆论对美国外交决策的影响主要有三方面：首先，公众舆论是外交决策的依据之一。决策者在制定某一外交政策时必须考虑到公众的态度和反应。其次，决策者积极地影响公众舆论，以便获得更多的支持。公众舆论影响决策者，决策者反过来又影响公众舆论。最后，在美国这个多元化的国家，公众舆论具有分散性和不集中性的特点，最终会通过不同利益集团对外交决策施加直接的影响。
大众传媒是美国政治文化和公众舆论诠释外交政策的主要手段。第一，大众传媒通过向公众传递全球信息，编制新闻程序，从而影响外交政策日程的确定。美国一学者曾说：“在华盛顿真正为外交政策制定日程的，不是在白宫，而是在编辑室和记者的屋子里面”。（注：美国《外交政策》季刊，1993年秋季号。）第二，大众传媒通过对某一外交事务的讨论和分析，为决策者提供参考意见和更多供选择的方案。乔治·凯南署名X 先生的文章在《外交季刊》上发表之后便成为杜鲁门政府“遏制战略”的理论依据。第三，大众传媒能调动公众舆论，从而对决策过程施加影响，或决策者利用大众传媒对公众施加影响。
（二）利益集团、政党、思想库与外交政策的制订
利益集团是指为争取和维护共同利益或目标向政府或通过政府施加影响的任何公众集合体。通过利益集团参与美国政治可追溯到最早的共和时期。由于它能弥补两党制留下的代表性缺陷，更广泛地把各阶层民意反映到权力执行部门并对其施加影响，因此，利益集团成了影响美国外交决策的主要因素之一。
利益集团对美国外交决策施加影响的途径和手段包括：1.对政府官员和议员进行游说（Lobbying），以便能提出并通过符合它们意愿的议案和政策。2.在政治选举中提供竞选资金（Campaign Finance）。3.通过人员交流，加强政府部门与企业公司的关系。4.利用国会听证或法院审判等合法场合陈述观点，提供有利的证据和信息。
从历史上看，美国政党并没有被认为是外交事务中的主角。美国政党的主要任务是支持候选人参与竞选。美国政党对外交决策的影响主要表现在它们各自不同的政治主张、倾向和观点。历史上，民主党的外交政策总是具有较多的“理想主义”色彩，这种政策往往导致美国在海外的卷入和干涉。而共和党则倾向于“利己主义”的外交政策，这种政策因强调本国私利而常常具有保守与内向的特点。 （注： RobertE.Osgood,Ideals and Self-Interest in American Foreign Relations,The University of Chicago Press,1953,pp.4～23.）二战以后，由于“国际主义”在美国对外关系中占绝对统治地位，已经越来越难以用“理想主义”和“利己主义”来区分两党的外交政策路线。两党外交政策界线已变得不明显，党派斗争已更多地表现为执政党与反对党之间的分歧。总之，美国政党对外交决策的影响不大。
最近几十年来，美国思想库对外交决策的影响明显增强。根据其观点立场，美思想库可分为左派、中间派和右派。
思想库影响美国外交决策的方式包括：第一，利用早餐会、研究会、晚宴、电视媒体、公众演讲等形式来影响美国外交决策。第二，利用个人接触，直接对决策人施加影响。第三，通过出版定期刊物和著作或提出研究报告来影响外交决策。
（三）国会、政府部门、总统与外交政策的制订
美国宪法关于外交权的内容较少，且原则、抽象和笼统，因此在国会和总统的权限之间留下了许多模糊的地方。总统与国会围绕外交主导权的斗争也贯穿于整个美国历史。二战以来，美总统外交权一度膨胀，到70年代美国会的外交权得到恢复和加强。
美国总统是美国外交政策的制定者。第一，他通过每年必须向国会提交外交咨文，提出外交政策。第二，作为国家元首，他主持日常的外交活动，接见外国使节和接受国书。第三，作为三军总司令，他掌握对外采取军事行动的权力。尽管制定者们将宣战权赋予国会，但至1983年，美国向国外派遣军队达150次，而其中由国会正式宣战的仅有5次。（注：托马斯·R·戴伊和L.H.翟格勒：《 信息媒介时代的美国政治》， 瓦尔斯沃斯出版公司1983年版，第321页。）第四， 总统可以代表国家与外国缔结不需要由参议院批准的、与条约具有同等法律效力的行政协定。
国会的外交权主要有：第一，立法权。国会有时主动提出针对具体外交问题的法律，如《与台湾关系法》。第二，国会掌握拨款权。外交活动如得不到国会拨款授权无法进行。第三，战争权。宪法规定只有国会有权宣战。第四，人事和条约批准权，总统缔结的条约和任命的大使须经国会参议院的批准。
除国会和总统外，参与美国对外决策的最重要部门有国家安全委员会、国务院、国防部和中央情报局等。国家安全委员会是由杜鲁门总统提议，根据1947年国家安全法成立的对外政策的主要协调机构。其主要职责是根据国家安全需要向总统提出建议，并具体协调国务院、国防部和中央情报局的政策。在管理对外政策制定程序中，总统越来越信赖国家安全顾问和国家安全委员会。与已建立起来的固有的许多官僚机构，包括国务院和国防部不同的是，国家安全委员会成员更能与总统产生共鸣。（注：[美]杰里尔.A.罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》， 世界知识出版社1997年版，第81页。）国务院是美国最高的外交决策机构，负责参与美国外交政策的制定、修改和执行。传统上，国务卿是总统的首要外交顾问，但是二战后，国务院在外交决策中的地位和作用有所下降，国务卿始终面临与总统国家安全事务助理的争权夺利。国防部在制定外交政策特别是防务政策方面有举足轻重的影响。中央情报局是独立于政府各部的情报机构，负责采集、分析、评估和发送与国家安全利益相关的情报，并协调政府各部门的情报收集和处理工作。
三
当美国前总统尼克松踏上中国大地时，他直言不讳地说他是为美国的国家利益而来。美国国际政治大师汉斯·摩根索说：“只要世界在政治上还是由国家所构成的，那么国际政治中实际上最后的语言就只能是国家利益”。（注：汉斯·摩根索：《政治学的困境》，芝加哥大学出版社1958年版，第68页。）因此，“国家利益”也是美国外交政策制定者和执行者使用频率最高的一个词。
国际关系学界的学者和实践者们几乎一致赞同国家活动最基本的根据是国家利益。然而一当问及国家利益的概念或实质时，分歧便产生了。摩根索认为，国家利益是相互冲突着的各种政治利益的妥协物。它不是经抽象化、科学化以后的一种理想概念，而是国内不断的竞争的产物。国家通过其各级机构和组织，最终负责解释和执行符合国家利益的各项政策。（注：汉斯·摩根索：《另一场“大辩论”：美国的国家利益》，载《美国政治学评论》1952年第4期，第977～978页。 ）我国学者阎学通在其《中国国家利益分析》一书中对国家利益进行了详尽独到的分析。他认为，国家利益是指一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西。在物质上，国家需要安全与发展，在精神上，国家需要国际社会尊重和承认。国家利益的基础是该国公民的个人利益。集体利益和全民利益是国家利益的构成要素。从理论上讲，当利益发生冲突时，应以全民利益为第一考虑，但在实践中，则总是打着国家利益的旗号来维护个人利益、阶级利益或本民族利益。因此，国家利益也有其主观的一面。
国家利益对美国外交决策的影响有以下几方面：首先，国家利益的界定和判断是美国外交决策的出发点和立足点。二战后，美国出兵朝鲜，阻挠我解放台湾，随后陷入越南战争泥塘，最主要的原因是美国害怕这些地方落入共产党手中。90年代初，美国在波斯湾再燃战火，目的是维护三种美国国家利益的需要，即保护中东石油的畅通输出，对付伊拉克的军事力量对中东带来的威胁，确保中东的和平与稳定。（注：克里斯托·莱内：《海湾战争为什么不符合美国国家利益？》，载美《大西洋》月刊1991年第7期。）另外， 国家利益更是被用作幌子来获取民众对外交政策的支持。美国学者詹姆斯·罗森奥在考察国家利益这一概念的历史时写道：“国家利益的概念，在政治分析和政治行为这两种意义上均被加以使用。作为分析工具，它用以描述、解释或估价一国外交政策的本源或适当性，作为政治行为的手段，它用来为某些政策进行辩护，提出谴责，或加以肯定。”（注：J.N.罗森奥：《对外政策的科学研究》，1972年，第219-242页。）
其次，对于美国这样一个超级大国来说，它的国家利益的内涵和外延更广，但由于美国并没有强大得能为所欲为，在追求其国家利益时受到美国国力的制约，因此，对国家利益的认识，影响外交决策的轻重缓急。以中美关系为例，50年代60年代，美国坚持敌视中国的政策，与台湾建立所谓的“外交”关系。70年代，美国为了从越南战场脱身，对付咄咄逼人的苏联，不得不放弃“老朋友”，打开中美关系大门，以至于尼克松一下飞机就说他是为美国利益而来。追求更大的国家利益成了美国制定新的对华政策的原动力。
最后，国家利益有时很难判断，这是因为影响国家利益变化的因素不好把握，国家利益本身的不一致性，政策制定者难于获得较为全面判断国家利益所需的信息以及政策制定者之间难于就具体的国家利益达成共识。因此，除考察客观存在的国家利益对外交政策的影响之外，在美国外交政策中还存在不同利益集团以及决策者个人的利益的影响。
四
美国文化的核心是个人主义。个人在外交决策中的作用不能低估。杜鲁门曾公开宣称：“美国外交政策由我制定”。美国历史上许多重要的外交政策都是同某些决策者个人的名字联系在一起，如“艾森豪威尔主义”、“尼克松主义”、“里根主义”等。此外还有凯南的“遏制政策”、杜勒斯的“战争边缘政策”、卡特的“人权外交”、莱克的“扩展战略”等。
个人在外交决策中发挥重要作用，这是因为：外交政策不同于国内政策，参与的角色少，情况更为复杂，一般人缺少信息，有时要作出快速反应，因此也只有少数杰出人物（elites）能从国家与民族的利益出发来作出理性的政策决定。此外，由于个人的历史背景和生活经历不同，决策者在个性、观念、信仰、个人需要等多方面心理因素上存在差异，而这些差异必然导致决策者不同的行为与风格。
就个人因素而言，美国总统毫无疑问处在美国外交决策层的中心。总统在影响美国对外政策时，最有权势，特别是当他反对一项计划或决定将其束之高阁时。（注：杰里尔.A.罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社1997年版，第40页。）国务卿是总统首席外交顾问和总统外交政策的“代理人”和“主要负责人”。他在外交决策中的地位和作用因其与总统关系的亲疏而有所变化。美国历史上的哈定、柯立芝、胡佛、艾森豪威尔和福特等总统就几乎将所有重要的外交决策权委以国务卿担当，而威尔逊、富兰克林·罗斯福、肯尼迪、尼克松和卡特总统则自己更积极地承担决策责任。（注：伯恩斯导：《民治政府》，第13版，新泽西，普代蒂斯——霍尔公司，1989年，第457页。 ）强有力的国防部长，如肯尼迪手下的罗伯特·麦克拉马拉，尼克松手下的梅尔文·莱尔德，福特手下的詹姆斯·施莱辛格，以及里根手下的卡斯珀·温伯格等对外交决策产生过巨大影响。国家安全顾问的正式职责是顾问性的（对于政策制定）和管理性的（使国家安全委员会系统运转），但总统可以自由地派他作为个人使节担负敏感的重要外交使命。他在政策制订过程中有其特别作用，他不受行政职责和官僚机构的束缚，可以随时听候调遣，而不声不响、不引人注目地开展工作，他与总统的工作关系（若无其他私人关系的话）如此密切，这一切都使他担当起这种代表来具有独一无二的长处。（注：埃尔默·普利施科：《首脑外交》，世界知识出版社，1990年版，第93页。）除以上高级决策外，中央情报局局长、副国务卿及其他外交官等也参与外交决策。在古巴导弹危机中，肯尼迪总统的弟弟罗伯特·肯尼迪也参加了决策。
个人因素在外交决策中的作用应视情况而定。一般来说，有以下几个特点：第一，决策者在决策机构中的地位越高，个人因素的影响就越大。总统的作用一般要大于国务卿，而国务卿的作用又要大于副国务卿及其他外交官。第二，在危机政策（Crisis Policies）的制订中， 个人因素的作用要大于其他政策制订场合。危机政策需要决策者很快制订出来，并且在决策过程中受到的制约和遇到的障碍也会少得多，因此决策者的个性、个人经验及价值观等都会得到充分的表现。第三，情况越复杂，信息越少，个人因素的影响就越大。当缺少信息、情况复杂时，决策者会倾向于作出心理上和感情上的而不是理智的反应。第四，个人在外交决策中的作用与他所处的部门有关。《纽约时报》的詹姆斯·雷斯顿说：“你站在什么立场就看你坐在什么地方”（Where you standdepends on where you sit.）。国务院最关心的是外交谈判， 与其他国家的睦邻关系、高级会晤，以让步回报让步。五角大楼最关心的则是增加实力、买卖武器、布置军队。中央情报局所能交易的货色则是派遣间谍和收集情报。白宫所关心的是总统的政治主张。（注：赫德里克·史密斯：《权力游戏——华盛顿是如何工作的》（下册），中国人民大学出版社1991年版，第304～305页。）
美国社会的显著特点是多元化，因此，我们在强调决策者个人在外交决策中的作用时，也要看到美国多元化社会对决策的制约。片面强调决策者个人的作用，或只重视多元化社会对决策的影响，都不能客观地反映美国外交决策的现实。
综上所述，思想（Ideas）是从宏观角度对外交决策施加影响， 而个人（Individuals）则从微观角度，机构（Institutions ）和利益（Interests）从中观角度影响对外决策。四个因素相互作用， 如思想对个人的价值观、思维方式等施加影响，机构也对决策者有约束力，利益也有个人利益等。因此，就国内因素而言，美国外交决策是一个“拖拖拉拉”（pulling and hauling）的过程， 是各种力量交织在一起争夺主导权的过程。