我国水资源定价的内在机理及其配置效率，本文主要内容关键词为：机理论文,水资源论文,效率论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水资源的配置会影响人们的日常生活、经济活动的空间配置、环境政策制定，以及经济增长方式，甚至构成区域争端的缘由(郑新业等，2012)。作为反映水资源配置的一种杠杆工具，水价在促进水资源合理利用、优化水资源配置方面发挥了重要作用。长期以来，我国水资源被认为是一种“福利”，水价没有反映市场供求关系，这种定价方式导致水资源供给短缺、水资源配置效率低下。增强供给能力被视为提高水资源配置效率的主要手段，但受制于可用水资源逐渐减少、水需求地和水源地空间不匹配引致较高的建设和运营成本，以提高水资源供给来提高水资源配置效率的机会成本逐渐提高。在此背景下，以调节水价、改善水资源利用效率为主要手段的需求管理就变得日益紧迫。 实际上，经过多年的改革和探索，我国的水价政策正从过去立足于社会福利的“水费”，逐步转型为立足于市场供需的“水价”。[1]水价的提高本质上是对于长期受政策干预而被压低的水资源价格的一种市场化的合理回溯。我国的水价执行政策存在哪些问题，市场化改革是否带来了水资源配置效率的提高?这些问题有待深入研究。 一、我国水价执行政策演进与文献综述 新中国成立以来，水价作为关系国计民生的重要国民经济政策，在经济建设的不同阶段经历过多次调整。随着经济体制由计划经济向市场经济转变，水价执行政策由原来偏向公益性的“公共物品”导向，逐步迈向市场化的“商品”定价，这一改变引发了学者的关注，水价市场化改革所带来的水资源利用效率改变问题为部分学者所重视。 (一)公益性水价政策与理论解读 新中国成立初，水价政策的基点不仅在于回收成本，而且要求合理的利润回报。1953年，水利部在向国务院提交的《关于农田水利工作会议的综合报告》中，提出对灌区管理“必须实行经济核算，企业经营”的要求。按照该部署，不仅城市自来水需要收费，同时大型灌溉工程例如四川的都江堰灌区、陕西关中的泾惠渠灌区以及河南省人民胜利渠灌区也是收费的(冯广志，2004；卢凤民等，1999)。水利部1957年提交、国务院1958年初批转的《关于灌区水费征收和使用几点意见》提出了“谁受益谁负担和合理负担”的供水工程收费原则。1964年水电部提出、1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》重新明确“按成本核定水费”，水价政策更加务实。 早期的水价政策偏向于强调水价的公益性特征，而忽略了水资源的“商品属性”，这种对水价管理和调控的非市场干预主要与发展中国家特定阶段的战略目标有关。Lin等(1996)认为，可以从发展中国家实施的经济发展战略角度来理解政府干预价格的起因。因为发展中国家大多面临经济赶超和发展的重任，而工业化成为多数国家经济起飞的首要路径。借鉴发达国家的经济成长模式，大多数发展中国家都将优先发展资本密集型重工业作为政策导向。重工业优先发展战略并不符合发展中国家的要素禀赋特征，因为重工业发展需要丰富的资本要素，这恰恰是经济起飞初期发展中国家并不具备的。在这种经济结构体系下，政府所要优先发展的资本密集型重工业不符合该经济的比较优势，这些产业中的企业没有自生能力(Lin，2003)。如果按照市场规律，则重工业企业难以发展壮大，重工业优先发展的目标也就难以实现。 为保障这些没有自主生存能力企业的存续发展，政府就需要借助宏观干预政策为其创造条件。一个比较明显和直接的方式就是通过价格干预，建立一套不同于市场调节机制的相对价格体系来为重工业化优先发展战略保驾护航，即提高重工业产品的相对价格，同时人为地降低发展重工业的成本，这不仅包括低利率、低汇率和低工资政策，还有各种资源的低成本供应(袁江，2009；张鹏飞，2011)。以水资源供给为例，得益于我国确立了土地与自然资源国有化的所有制安排，国家能够对水资源的市场供给和价格进行有效控制，通过压低水资源的价格，人为地降低工业化发展的要素成本，为低价工业化战略实施提供了切实有效的支撑。 (二)市场化水价政策与文献评析 以1980年国务院出台《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》为标志，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏”。随后，水利部开展了供水成本核算，并正式提出水的“商品属性”的观点，这实际上奠定了有偿供水的理论依据(丁泽民，1999)。2003年7月3日，国家发展和改革委员会、水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，明确水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并正式把水费正名为水价。至此，包括水资源费、自来水费、污水处理费和排污收费四大组成部分的水价体系已具雏形，并提出以提高水价来促进节约用水和保护水资源①。为进一步明晰水权，配套对应的水权划分和交易制度，2006年国务院颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，提出在适当条件下可以转让交易取水许可，确立了水资源使用权的可交易性，这一措施减少了水权不明对水价政策及其作用的束缚，为有效发挥水价政策的节水和优化水资源配置作用奠定了基础。政府由此推行了阶梯式水价、季节性浮动水价、两部制水价、终端水价等一系列计价制度。 市场化的水价政策不仅符合水的“商品属性”，而且可能会缓解供需缺口，提高水资源利用效率。李眺(2007)对水需求侧管理与水价体系的关系进行了实证检验，结果表明，价格水平与价格结构均对人们的水需求产生了显著影响。郑新业等(2012)指出，随着收入增加，居民对水的需求会以更大的幅度增加；城镇居民的水需求对价格变化较为敏感，提价因而成为一个潜在的政策工具。政府若配套控制措施，采取以较低收入者用水量为高水价起征点的阶梯水价，将有助于缓解城市供水的需求缺口。王韬、叶文奇(2012)基于我国2007年的11部门社会核算矩阵，并以此为基础建立了一个凯恩斯结构的CGE模型。分析发现，虽然水价上涨对经济增长、就业、物价以及国民收入等宏观经济变量有一定的负面影响，但可以明显降低整个经济的单位GDP水耗，提高水资源利用效率。 二、我国水价执行政策态势 目前，遵循市场化的水价改革方向，我国综合水价政策主要由水资源费、自来水费、污水处理费和水污染物排污收费四大部分组成，这四部分收费权归于各级政府的财政、水利、城建、环保等部门，收费标准主要是根据实际取水量、城镇用水量、城镇排水量和工业排水量来计算。从现行我国水价执行政策效果来看，目前水资源利用效率并不高[2]，政策执行中存在征收标准普遍偏低、水价未体现水资源用途、水价决定机制不完善、水价结构不合理等问题。 一是征收标准普遍偏低。在我国目前水价政策中，不仅水资源费和排污收费的实际征收额偏低，而且自来水费的收费标准也较低，明显低于生产或处理成本，这集中表现在工程供水价格远低于供水成本、农业用水价格普遍较低、水价占工农业产值和成本的比重偏低等方面。[3]我国水费的实际征收情况并不理想，征收率低和漏征成为困扰水价政策有效执行的难题，导致我国水价政策筹集资金和调节用水行为的功能无法完全实现，水资源的稀缺性以及水污染的治理费用无法得到充分反映和弥补，难以实现水资源的优化配置。 二是水价未体现水资源用途。生活用水与工业用水是水资源的两种不同用途，由不同的主体支配，所反映的产品属性也不尽相同。生活用水的价格制定往往需要反映水资源嵌入的公共物品性质，而工业用水价格制定可能更多要体现水的商品属性。但从现行的水价执行政策上来看，生活用水与工业用水征收费率差别较小，工业用水价格仅略高于生活水价，这样难以体现生活用水与工业用水的差异性。对2012年全国省会城市的生活用水和工业用水价格进行统计发现，从平均水平上来看，工业用水价格和居民水价的差距小于1元。甚至在部分实行阶梯水价的城市，工业和生活用水价格出现了倒挂，第二阶梯的居民水价高于工业水价。这种价格政策并没有充分体现出生活用水的公共产品和服务性质，不利于工业用水的节约和有效利用。 三是水价决定机制不完善。供水行业具有规模效应，必须在一定规模上经营才能产生规模报酬，属于自然垄断行业，价格一般采取成本加成核定。由于没有建立水资源价值核算体系，缺乏科学的测算办法，政府主要参照供水企业提供的成本资料进行价格管理和干预，价格水平在一定程度上取决于政府与企业间的讨价还价。不仅如此，根据规定，一地的水价特别是水利工程的供水价格一般统一制定、调整，但是这种统一制定的价格并不一定反映供水的实际成本，难免出现供水价格低于供水成本这种不合理问题。此外，在水资源费的征收和管理上，并没有全国统一的标准办法，难以规范地方政府的不规范操作行为。 四是水价结构不合理。在我国目前的水价形成体系中，主要包括水资源费、自来水费、污水处理费和排污收费等四大部分。这四个部分从不同方面反映水资源供给社会。经济以及环境成本，都是水价管理的政策效应能够有效发挥的重要方面。要更好地发挥水价政策的节水和优化水资源配置作用，必然要保证水价内部不同收费项目的协调比例。但是，我国现行水价结构并不合理，水资源费和排污收费在综合水价中所占比重偏小。以资源水价为例，按照我国目前水资源费收取标准，城市生活用水水资源费平均为0.1元/
，工业用水水资源费平均为0.16元/
。如果按照2元/
的城市生活用水价格标准来看，在总价格中，水资源费的比例仅占1/20。较低的资源水价比例难以体现水资源的稀缺性，并不能弥补水资源使用的补偿成本，从而在多数时候并不能实现通过调整水价来管理水资源的政策目标。 三、市场化改革背景下的水资源定价与配置效率 价格机制是市场配置资源的基础性手段和方式，也是市场机制运行的重要组成部分。在经典的西方经济学理论以及发达国家的经济实践中，价格机制对于市场经济运行的基础性地位得到了理论的支持和经验的佐证。我国水价的市场化改革，特别是价格杠杆作用的发挥，能够通过调节需求，改变目前的水资源利用状况。 (一)省与省之间水资源配置效率比较 水资源配置效率是指水资源提供服务或产出能力的大小。水资源配置效率高，代表利用较少的水资源便可生产同等数量的服务和产出，或同等的水资源能够提供更多的服务和产出。对于水资源配置效率的测度，现有文献主要采用单要素配置效率，最常见的是单位GDP用水量，如翟浩辉(2005)以及朱立志、邱君和魏赛(2005)等。但单要素配置效率本身包含了大量的结构因素，如经济结构的变化、水资源消费结构自身的变化等，这些因素的变化都会显著影响这一指标值的大小，而这实际并不能表明水资源配置效率有了变化。同时，在实际生产过程中，水资源是与其他各种要素相互配合的，最终的产出和所有投入要素都有关联，因此采用单要素指标难以体现真实的水资源效率水平。 基于DEA的非参数效率测度方法，为测度水资源配置效率提供了一种新的思路。作为非参数方法，它具有以下优点：一是不需要给出具体的生产函数模式，这就回避了由于模型设定错误而导致的计量偏差；二是投入以及产出核定突破了传统方法单指标的束缚，可以基于多投入和多产出，测度综合效率；三是克服了不同指标之间的量纲差异，并不需要对度量单位进行处理；四是不需要主观设定权重，代之以决策单元投入产出的实际数据算得权重，从而更具客观性。 DEA方法的核心思想是利用数学规划和统计数据确定最优的生产前沿，并通过比较决策单元偏离生产前沿的程度来评价其相对有效性②。基于非参数DEA方法，参照Fare et al.(1994)设定测度模型。假定存在N个地区，各地区i在每时期(t=1，…，T)有包括水资源在内的K种投入因素，假定投入
能够提供产出
。定义t时期的距离函数为：
一般来说，
时，该地区处在水资源利用的最大能力前沿上，也就是说给定的水资源总量产生了最高产出，说明该地区水资源配置效率最高。 由于DEA方法是一种投入产出分析方法，因此，需要确定具体的投入产出指标。首先来考察投入变量，研究采用的投入要素主要包括三大类：资本、劳动和水资源。资本存量的估算一直是经济统计中的难点问题，国内的研究主要采用“永续盘存法”来估计每年的实际资本存量，例如张军(2004)以及单豪杰(2008)等。其中，张军(2004)的研究成果核算了1952～2000年的省际资本存量，而单豪杰(2008)的研究测度了1952～2006年的资本存量。这里对资本存量的核算，2006年的数据直接来自单豪杰(2008)的测算，2007～2011年的数据，采用单豪杰(2008)的方法推算而得，相关基础数据来自历年《中国统计年鉴》。 在衡量劳动力投入时，劳动时间是更为科学的测度指标。但在我国的统计实践中，劳动时间的具体数据并不可得，因此具体衡量时，更多采用的是就业人数这一指标。这里就采用各省(区、市)每年年末就业人数作为劳动投入指标，数据来源于历年《中国统计年鉴》。由于《中国统计年鉴》中并没有提供2011年的年末就业人数数据，因而采用插值法获得。对于其他缺失值，也采用相似的方法获取。 对于水资源使用量的衡量，这里采用的是总用水量，包括工业用水、农业用水、生活用水和生态用水等，相关数据来自国家统计局网站。 这里采用GDP作为产出变量。各省(区、市)的实际GDP采用名义GDP和GDP增长率序列计算而得，相关数据来自《中国统计年鉴》。 这里将测度各省(区、市)的水资源配置效率并进行比较分析。研究的横截面囊括了31个省(区、市)。由于从2006年开始，我国确立了以水权为基础的水资源交易属性，水价形成的市场化改革逐步推快，水价形成机制进入了一个新的阶段。所以，研究主要采用2006年及以后的年度数据，基于数据的可比性和可得性原则，最终选择了2006～2011年的省际数据进行实证分析。各变量的定义和描述性统计如表1所示。 基于产出导向型的DEA模型，分别以各省(区、市)的资本、劳动以及用水量为投入指标，以各省(区、市)的GDP为产出指标，测算出我国各省(区、市)的水资源配置效率(见表2)。 表2给出了2006～2011年我国各省(区、市)水资源配置效率测算数据。从测度结果来看，我国各省(区、市)之间的差异较为明显。2006年最低的效率值是甘肃的0.285，与效率前沿的效率值1相差较远。而观察2007～2011年的我国各省(区、市)水资源配置效率可以发现，甘肃的效率值仅为0.268、0.267、0.267、0.266、0.268，同样与当年处于效率前沿的北京、天津、上海、辽宁以及云南等省份差距较大。值得注意的是，辽宁和云南与北京、天津、上海等地的经济发展水平存在较大差异，用水量也存在较大差异，但配置效率相似，这表明水资源配置效率可能并不只取决于该地区的经济发展水平，而且取决于实际的配置和利用状况。
(二)市场化改革与水资源配置效率 基于DEA方法的测度结果表明，水资源配置效率的提高并不是经济发展的必然产物，而是取决于实际的配置和利用状况。实际上，价格机制对于水资源的实际配置和利用能够产生较大的影响。如果拥有较为成熟的市场体系，则价格作为资源配置的信号能够有效地促进水资源的合理配置和利用，带动集约化用水；如果市场化发育程度较低，则价格的信号作用会衰减，利用水价来管理水资源、提高水资源利用效率作用效果往往不明显。为分析市场化改革对于水价政策效果的影响，参照樊纲等(2011)[4]公布的各地区市场化指数数据，将31个省(区、市)按照市场化水平高、中、低三个层次进行分组，对比不同市场化水平下水资源配置效率的高低。由于我国各省(区、市)的水价制定具有相对的独立性，因而这种分组分析法具有可行性。
表3的测算结果显示，将各省(区、市)按照市场化水平分组后，各组之间的水资源配置效率存在明显差异，较高市场化水平的浙江、上海、广东、江苏、北京、天津、山东、福建、重庆、辽宁等省(市)的水资源配置效率明显高于中等市场化水平的省份(如四川、湖北、湖南、安徽、黑龙江、河南、陕西、吉林、河北、宁夏)，而中等市场化水平省份的水资源配置效率明显高于低市场化水平组(如江西、贵州、新疆、云南、西藏、山西、海南、广西、内蒙古、甘肃、青海)，即市场化水平越高的地区，水资源配置效率越高。这主要是由于在市场化机制尚不成熟时，政府往往会采用计划干预手段压低水资源价格以促进经济增长，这必然会导致水资源的不合理利用和浪费。而在市场化改革水平较高的地区，由于水价决定的市场化因素更强，价格的资源配置作用能够得以实现，从而能够提高水资源配置效率。以辽宁省为例，虽然辽宁省的经济发展水平与其他省(区、市)相较并不突出，但辽宁的市场化改革步伐较快，2009年的市场化指数位列前茅，正是由于积极推进市场化改革，水价的市场化机制得到较好培育，因而水资源配置效率一直在全国处于前列。
四、结论与启示 我国目前的水价政策执行中存在征收标准普遍偏低、水价未体现水资源用途、水价决定机制不完善、水价结构不合理等问题。充分发挥水价管理的政策效应，必须遵循市场化改革的基本方向。而只有遵循市场化机制，水价政策才能从过去简单地服从经济增长战略目标，转变为节水和优化水资源配置的政策工具。这里以我国各省(区、市)为研究对象，基于DEA方法测度了我国各省(区、市)水资源配置效率，发现其差异较为明显。市场化改革进程越快的地区，水资源配置效率越高，这为确立水价改革的市场化导向提供了现实证据。 水价形成机制的市场化改革主要是要扭转过去经济发展战略下对水价的压低，形成更为符合市场特征的合理水价。当然，这里所指的合理水价，既包括其形成原则上的科学，又包括价格水平的合理。即一方面要构建科学的水价计价办法，形成合理科学的比价、差价关系，实现不同的水量、水质、用途、地区、季节、峰谷及至不同的供水工程等形成的不同的水价；另一方面要建立健全供水成本评价体系和约束机制，解决成本不实问题，使水价能真正反映水商品的价值、水的供给和需求以及经济社会效益等多种因素，这样既保证水价反映水资源的真实成本，又能起到节约用水、优化水资源配置、实现水资源可持续利用的作用。 当然，在推进水价改革的过程中，应在提高价格和推行“阶梯式水价制度”的同时充分考虑低收入群体的利益，保证水价的改革与消费者的经济承受力相适应。按照国际上通行的做法，可以通过财政手段对低收入群体进行补贴。在实际执行中，既可以采用优惠水价或者减免水费的直接补贴方式，也可以采取将补助纳入社会保障金的方式进行间接补贴。这样，在水价改革中，水价的提高能弥补建设、资源和环境成本并且实现水资源节约使用，且并没有给低收入群体带来负担，这样才能保证水价改革卓有成效地推进。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《市场化改革、水资源定价与配置效率》。 注释： ①参见2004年国务院办公厅印发的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》。 ②DEA方法存在多种具体形式，例如，根据规模报酬是否可变，划分成规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型。根据计算思路不同，DEA分为产出导向模型和投入导向模型。产出导向模型是计算在投入不变的情况下，如何使产出最大化；投入导向模型要求在不增加产出的情况下，使得投入最小化。
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