农民负担的寻租经济学分析，本文主要内容关键词为：农民负担论文,经济学论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概说
许多学者和关心农民的社会各界人士对农民负担重的问题作了许多探讨，其中不乏深刻的见解。笔者试从寻租经济学角度分析农民负担。对于农民和政府在农民负担的动态博弈中出现诸多问题，特别是农民事件（如上访、围攻乡政府、抗税、避税）等令人震惊的矛盾冲突，从寻租经济学的角度也许能更好理解。寻租理论于1974年由克鲁格正式创立，现已在诸多领域中得到运用和发展。寻租的“租”（rents）又称“经济租”（economic rents），原意指一种生产要素的所有者凭借垄断地位而获得的收入中，超过这种要素的机会成本的剩余[1]。只要存在政府干预和垄断就有租金存在，当人们以“合法”或非法活动而谋取超常的经济利益，其活动的性质就成了“寻租”。寻租是指通过非生产性活动来获取、维护某种特定的经济利益或对其进行再分配的活动，这一概念不包括向本身无害的活动寻租，如探求治癌方法获得专利而取得的收入[2]。本文对于寻租者的界定：寻租者不一定都是当权者，也包括有钱者、有关系者等。寻租者既包括政府的公务员、聘用人员、村组干部等权力者，各垄断利益集团中的个人，也包括农民，因为农民也有寻求救济、优惠、减免、超额计划物资等行为。下面分别从农民负担中的寻租现象、后果、原因和治理等几方面予以分析。
二、农民负担中的寻租现象的具体分析
农民负担是一特定的经济概念，是农民无偿地向社会提供的费用、产品和劳务的总和，又称农民社会负担。包括农民向国家缴纳的各种税赋，向集体缴纳的统筹、提留和劳动积累工和义务工，向基层政府和有关部门缴纳的各种费用以及价格因素的转移性支出。由于种种原因诱发了一系列的寻租行为发生，直接或间接地导致了农民负担加重。这些寻租行为有些是不合法也不合理的，也有些是合法但不合理的。
1.既不合理也不合法的寻租现象。不合法指没有法律、法规、政策依据，不合理指超过了农民应该负担的范围或超过了农民负担的上限，影响了农民的扩大再生产、甚至影响了农民的简单再生产和生存。这类寻租主要表现为：第一、基层政府各部门利用职权四处创租、寻租：或巧立项目寻求租金，或搭车收费寻租，或私自设卡滥收滥罚寻租，如“三乱”的寻租行为已是社会公害，使农民深受其害。据调查山东冠县烟庄乡1992年其他社会负担达88.7万元，超过农业税、乡村统筹87.3万元，这还不含乡直部门向农民收费6万元，计划生育罚款43.2万元[3]。第二、一些业务主管部门寻租行为。这些部门利用其垄断地位提高产品或服务价格，或强行搭售、销售，甚至以次充好或假货，或强行服务收费；价格双轨制时期，捞取价差租金。产前部门挪用资金、物资；产后部门在农产品供给充足时压级压价，甚至打白条，而在农产品供给短缺时，层层封锁产品流通，牟取高额租金。第三、税费征收中的搭车寻租。实际向农民征收的乡村统筹常常超过了法定的上午纯收入（农民承包的土地经营所得扣除生产成本）的5％上限，1989年至1992年，全国农民仅此项负担年年突破5％的警戒线，超过了7.5％[4]。据安徽对5县10乡镇抽样调查，1995年税外负担为农民纯收入的7.38％，1996年7.53％，不含非记帐的摊派、义务工折款[5]。农民因此支付了巨额租金。这些是由税费征收由上往下摊派、税费计提基数超越了农民的农业收入界限扩大税基数、强制性的税费折合现金、以资抵劳、甚至虚报农民纯收入造成的。这类寻租者本身就是创租者。第四、乡村统筹款、专项支农资金、救济金、办学经费、被贪污，被作奖金分掉，被挪用，这一层面上寻租活动使得专项经费被瓜分而不足或短缺，引发向农民追加集资的第二层次上的寻租活动。
2.合法但不合理的寻租。合法但不合理指寻租行为有法规或政策依据、或法律没有明确反对，但对农民来说支付这类租金是不公平的，或超过了农民负担的上限。据中央农民负担监督管理部门的统计，仅中央一级的机关和部门制定的与农民负担有关的收费、基金、集资等各种文件和项目就有93项之多，涉及到了24个部门；另外，要农民出钱出物出工的各类达标升级活动还有43项；而地方各级政府自行制定的向农民收费的项目更多，达269项，这些虽有法规文件为依据，但相当一部分不合理，所以国务院取消了中央有关部门向农民收取费用、基金、集资的项目37个，同时取消了要农民出钱出物出工的达标升级活动43项[6]。这些曾经是伸向农民的寻租之手。
农业税、乡村统筹费、学杂费是合法的，但实际上是国家制度创造的租金。城市居民月收入800元以上才交所得税，没有生活保障的由国家财政提供200～300元不等的最低生活保障。农民农业税起征点是年纯收入400元以上，农业特产税没有起征点。而且二者的年纯收入差距大，2000年农民税负前的纯收入2253元（包括实物折合部分），扣除税费和再生产的投入外，可支配性收入几乎很小；2000年城市居民人均可支配性收入6280元（不含隐性收入）[7]。如果把农民得到的一定数量土地的使用权视为国家提供了社会保障的资本，与城市居民相比，农民的农业税就是国家政策创造的租金。乡村统筹费中的教育经费、优抚费、计划生育费和民兵训练费均应由国家财政来承担；乡村办学和修建道路部分可视为是农民支付的使用费，西方一些学者认为：使用费的收取与所提供的物品和服务具有特定的联系，政府可以模仿企业对私用品的定价行为，像通行费、入场费、道路使用费都是典型的使用费[8]。但农民和城市居民同是国家公民，市民却不负担一分钱，实质上是城市居民获得了转移支付，即制度租金。在这一政策的共同利益中形成的城市居民利益团体阻碍了该政策趋向于合理化、公正化的改革，使农民蒙受损失。在收入分配还存在不公平的情况下，不仅让低收入的农民购买公共物品是不公平的，而且让所有的受益人对某种物品或服务都支付相同的使用费也不是公正的方法，至少对于被收费的物品不是奢侈品来说是如此[9]。乡统筹费的上提、串用是不合理但合法的寻租行为，而且常被挤占、挪用，为寻租者所得，修建乡村公路时依据法规又向农民摊派集资，引发另一层面上的寻租行为。对于公益事业是谁受益谁出资，受益人即是支付人，这也是合情合理的[10]，但上级政府却常在行政管辖范围内集资摊派，为受益者向非受益者寻租。合法但不合理的寻租在财政赤字县最严重最普遍，由于地方财政层层包干，预算硬约束化，一半以上的财政赤字县，收不抵支，而人员不断增加，同时政策性的加工资、物价补贴等使开支不断增加，于是大多又转嫁向农民寻求租金。
3.重工轻农政策等造成的农民隐性负担的寻租经济学分析。农民隐性负担指因工农业产品“剪刀差”而导致的农民支付，即以工业产品的价格高于其价值、农产品价格低于其价值为内容的工农业产品不等价交换，农民无形中支出了价差租金。1979—1994年工农业产品“剪刀差”累计达15000亿元，扣除同期农业税和国家对农业的支援资金后，平均每年剪刀差绝对额811亿元[11]。90年代“剪刀差”仍在扩大，农资产品价格仍上涨、粮食等农副产品价格下降，每年绝对额都在1000亿以上[12]，仅1997—2000年农民农副产品价格下降减少收入16000亿元[13]。这一剪刀差的政策还引发了各产业利益集团、企业利益集团为制定有利于自己的价格政策的寻租活动。
三、农民负担的寻租后果分析
农民负担中的寻租直接加重了农民负担，产生了一系列的经济后果：减少了农民可支配性收入，直接影响农民生活水平提高，城乡消费差异不断扩大；直接削弱了农民扩大再生产的能力，并且由于农业的比较利益降低而直接引发了农民有意识减少农业生产投入，甚至出现一方面农业耕地严重不足，一方面大量农田被弃耕或撂荒。同时也引发了一系列社会后果：造成干群关系紧张；影响了基层政权稳定和基层组织建设；特别是出现了一些恶性事件，像农民因不堪重负自杀事件等。这些是农民负担中的寻租导致的一般即表面性后果，下面将从深层作重点分析。
首先，造成激励扭曲，社会财富分配不公。从寻租活动中，农民看到生产者未必能够多劳多得，而没有从事生产活动的寻租者却可能获得更多的收益。这直接导致一系列后果。第一，激励更多的人参与寻租，更多的寻租者又导致新一轮更大的寻租活动，造成恶性循环。第二，扭曲人力资源配置，阻碍农业生产技术创新、推广、实施。寻租破坏了社会正当的价值观念，县乡农技人员的利益没有与工作效率挂钩，因此他们从追求自身利益最大化出发而直接参与寻租，这就滞碍了农业技术水平的提高。特别是，影响了农业经营需求的人力资源积累，加剧了农民不愿教育投资，造成农村辍学率升高和新的劳动力素质低下。第三，造成除人力资源以外其他资源在农业中配置扭曲。农民因他人寻租造成的资金损失，和农民本身参与寻租和避租（如农民找关系走后门寻找计划价生产资料，为农产品卖个好的价格、等级等）花费的资财、时间、精力等，直接影响农业生产资源配置，降低了农业农村的经济效率。
其次，寻租活动孳生部门和地方既得利益集团。这些既得利益集团严重阻碍了我国农村经济体制改革和国家机构和人员分流改革，特别是当前的农村的税费改革的实施；这些既得利益集团非正规的文化色彩，具有极强的传染性或示范效应，瓦解了社会的规范体系，破坏了社会公正、公平、公开原则；同时造成一些地方政府的行为一定程度上扭曲，有些地方政府常常并不总是通过抓地方经济增长来增加财政收入，而是靠摊派、收费等增加财政收入。
再次，寻租活动通过直接减少农业剩余，即减少了农民的收入，从而直接或间接阻碍了农业、农村的发展。从经济链和国民经济结构角度看，农民负担中的寻租阻碍了农业发展，阻碍农村经济改革，降低了农村社会的效率，就必然导致整个国民经济发展的失衡，因受阻碍的农业环节而失衡，从而阻碍整个国民经济的增长。
最后，农民负担中的寻租（仅指不合理也不合法的寻租）减少了国家财政，严重侵害了国家利益。地方政府的财政硬约束化和其事权的独立化，使利益主体得到强化，在追求自身利益最大化时，又缺乏相应的监督约束机制，所以地方政府不仅扩大收费，而且强化了费的地位，造成了税软费硬、税少费多的现象，这必然肥了极少数人，苦了农民，损害了国家。
四、农民负担中的寻租活动产生原因分析
租金是政府干预的结果，没有政府干预和垄断就没租金，当然不会产生寻租活动。农民负担中的寻租活动正是政府对农民收入再分配干预所产生的租金诱导的结果。我们国家要通过实施赶超战略实现经济腾飞，又不可能不要政府的干预，不可能是准自由市场经济。但租金产生的原因不同于寻租活动的原因，像中央集权制政府虽有租金，但没有寻租活动。对于寻租活动产生的原因，不同的学者有不同的分析视角，结论也不一样，笔者将从农村土地产权、现行体制政策、信息不对称和权力不对等以及成本—收益四个方面予以分析。
1.现行的农村土地制度关于农村土地产权即占有权、处置权、使用权、收益权不明晰。从收益权来说，国家总的政策是“交足国家的、留足集体的、剩下个人的”收益分配方式，对收益权没有明确界定，模糊不清。这就直接导致了农民与集体的承包合同中有关收益分配的规定无法明确，加上签订合同过程的不对等性、权利不对等性、信息不对称性更加模糊了收益分配的界限。农民经营承包土地收益扣除农民（包括家庭成员）维持基本生存和简单再生产的需求和农业税两部分后，剩余部分可视为最大的“公共领域”。特别是农民对土地的处理方式的改变如经济作物的种类改变等，扩大了收益的公共领域，从而必然导致寻租，所以产权关系的模糊性是寻租的深层根源。
2.体制和政策是农民负担中寻租活动产生第二个深层根源，也是最主要的原因。从体制方面看，我国行政管理体制是地方管理形成的“块状”和部门系统管理形式的“条状”相结合，“条块分割”的局面必然导致不同部门和地方经济人利益之争，其结果是多元化利益主体，都向农民伸出寻租之手。政策方面，重工轻农政策引发了工业利益集团的寻租，从经济理论和我国产业发展的实际、农村的现状看，重工轻农的工业倾斜政策在1971年工业净产值超过农业时就应改变，但这一政策的改革至今都没有实行，这与工业利益集团阻碍这政策的改革分不开；农业税收政策的缺陷也诱发寻租活动，如税赋以任务分摊代替依法计征而引发财源丰歉的不同地区竞争寻租和避租活动。
3.信息不对称和权利不对等是农民负担中寻租产生的直接原因。寻租者比农民拥有多得多的政策、法规、财会等信息，并且对农民群体行为特征和农民支付方式、能力也有比较多的信息；而农民长期不清楚自己要承担税费的内容、界限、收费罚款的具体规定以及享有的权利的范围、内容等。这些信息差异，导致农民无法阻止这些寻租活动。负担重→减负→反弹不断循环的原因，从这一角度也许能得到更好的解释。宪法赋予每个公民具有平等的权利，这只是理论上的规定，现实生活中权利是不对等。从目前涉及到农民的收费项目，几乎都是由政府决定，农民仅有服从的义务。农民享有的权利不对等性直接导致了部门、地方“条块分割”的利益集团运用权利向农民收费。
4.农民负担中的寻租成本小、收益大也是其寻租活动产生、规模扩大的最重要原因。一般来说，农民负担中的创租者是政府，或创租者就是寻租者，因此不存在支付贿金。寻租的成本由寻租的交易成本（所消耗的人力、物力和财力）和心理成本（被查处的概率，对象因素，惩罚强度）等构成，这些又取决于制度因素，寻租收益为租金扣除成本后的剩余。1991年以前，没有对农民负担的费用征收规范化具有监督力度的法规，这就是说心理成本（被查的概率，对象因素，惩罚强度）几乎为零；而由前文分析可知：农民负担权利不对等，信息不对称，寻租者耗费的人力、物力、财力几乎很小，即寻租的交易成本很小，故而收益巨大。而且租金的大小又取决于既是创租者又是寻租者的经济人，寻租经济人对租金的扩大仅需顾及农民的承受能力（包括经济和心理承受能力），农民最大经济承受能力=农民纯收入-基本生存需求（包含简单再生产的要求），所以租金有巨大空间。这也就为寻租者提高了无限的机遇，农民负担的项目曾达近五百个，原因不外乎于此。
五、农民负担中的寻租治理
农民负担中的寻租活动同其他寻租活动一样也是交易成本极高的负和博弈，是有损社会福利的经济活动，给农村社会甚至整个国家都带来巨大的负面影响，因此，农民负担中的寻租必须治理。笔者这里主要从税费改革角度谈遏制寻租活动的治理方法和从取消现行农民税费负担而实行城乡统一的税费制度谈根治寻租的治理方法。
法定内的农民负担范围、内容、具体的税费数量不断明确以及规范的文件、法规，就是政府从制度上抑制农民负担中寻租的具体治理。前几年开始试点，现已推广实施的农民税费改革是目前治理该寻租活动较为理想的方法。从2002年4月湖南省发布的农村税费改革的《通告》看，明确了农民法定的负担界限、范围以及税外负担的界限和审批程序，实行农民负担监督卡制度农民[14]。这些规定极大程度地缩小了农业收益“公共领域”，有效遏制对公共领域的寻租活动；明确了征收税费的主体为财政机关，从而也就限制了其他部门向农民寻租的行为，堵住了大部分的寻租源头；农民负担纳税通知书，监督卡和农村公益事业建设集资由村民大会或代表大会加强了信息对称性和权利对等性，农民不仅有权而且应该明明白白知道自己的法定负担和合同内的负担，加强了反寻租的能力，从而能有效遏制寻租行为；而且《通告》中农村税费改革的配套措施从制度上或控制了租金或加大了寻租成本，扼制部分寻租活动，这实质上使寻租者不能为，即寻租者“出师无名”，否则必为农民制止，或成本太高，不必为。
农村税费改革规范了农民负担，也就能有效地从制度上遏制农民负担中的寻租活动，但其对农民负担中的寻租活动遏制还需要其他相应的制度保障。这主要要从以下几个方面进行制度创新：加强农民负担的监督管理的法制化，这实质是加大了寻租的成本，使寻租者不必为；对于面向农民的行政事业性收费省级政府和物价部门分别决定立项、标准，国务院审核批准，取消部门和地方的这类权限，并加大违反这类收费的惩罚力度；加强对农民负担的常规性严格执法检查制度和专项审计制度，使非法寻租无处可藏；加强民主建设，这主要指农民参与对关于涉及自身利益的收费和农业生产资料价格、农业产品收购价、相关服务的价格决策前的听证会，当条件成熟时，农民可以有权直接表决，农民通过民主制度得到了更多的涉及到自身利益的收费的信息和制止不合理性收费的权利，从而有效遏制垄断利益集团向农民寻租，甚至消散租金。
上述方法从一些源头上、过程中抑制了寻租，但仍然存在一些寻租的源头没有能堵住，如税费改革中农业特产税及附加的征收仍存在浮动范围等。变革目前个人税收的二元体制为全国城市统一的现代税收体制，打破目前的城乡分隔的二元体制，实行统一的收费政策，可以从根本上治理寻租，并体现公平、效率、发展的原则。从公平角度讲，农民承包的土地是农民社会保障的手段，而非资本税的对象，城乡居民真正实现了宪法规定的人人平等，包括社会负担上的平等。从发展角度看，城乡居民的平等，改变农民的偏好体系，而趋向于城市居民的偏好体系，有利于农业生产、农业产业化、农村工业化的发展，有利于全国城镇化进程，有利于农村人口合理地非农业化流动。这一治理寻租方案从国家财政看也有可行性，城乡统一的个人所得税改革可能减少上缴税费1000亿左右，而政府精兵简政和通过理顺关系减少政府对乡村经济活动干预可使项目前费用节约一半，同时公务员加薪仅2001年达1000亿元以上[15]，加薪停一年，以后每年国家财政都增支1000亿，这样弥补了少上缴税费1000亿。公务员前几年开始直至2002年，年年加薪，相对不加薪，每年国家财政净支出额几千亿；如果让农民享受一回平等待遇，给农民加薪1000亿，即实行统一的税费制度，那么农民纯收入增加比公务员更能拉动内需，而大大减少公务员加薪后转化为储蓄的现象，真正实现消费需求力上升，使国民经济持续协调发展。寻租的源头通过这一制度创新能从根本上得到解决，从而解决了农民负担过重的根源。